III SA/Lu 690/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-03-06	
Data wpływu	2013-10-03	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie	
Sędziowie	Ewa Ibrom
Grzegorz Wałejko
Jadwiga Pastusiak /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny
Inne	
Sygn. powiązane	II OSK 1694/14	
Skarżony organ	Zarząd Powiatu	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2013 nr 0 poz 595; art. 12 pkt 11, art. 87 ust. 1; Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
Dz.U. 2011 nr 112 poz 654; art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 32 ust. 2pkt 5, art. 49 ust. 2; Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Zarządu Powiatu z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej oddala skargę.	
Uzasadnienie
W dniu [...] września 2012 r. Zarząd Powiatu w J. L. podjął uchwałę nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w J. L. Zgodnie z § 1 uchwały ww. stanowisko powierzono S. W.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. M. G. wezwał Zarząd Powiatu J. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na podjęciu ww. uchwały bez podstawy prawnej i wbrew kompetencjom ustawowym. W uzasadnieniu M. G. wskazał, że podmiotem odpowiedzialnym za dokonanie obsady stanowiska dyrektora SPZZOZ w J. L. jest Rada Powiatu a nie Zarząd Powiatu w J. L.

W odpowiedzi na wezwanie, udzielonej pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r., Zarząd Powiatu poinformował, że nie znajduje podstaw do uchylenia uchwały, gdyż nie doszło do naruszenia przepisów prawa.

Pismem z dnia 3 września 2013 r. M. G. wniósł skargę do sądu administracyjnego na uchwałę nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie skarżącego Zarząd Powiatu wydał uchwałę bez podstawy prawnej, wkraczając jednocześnie w kompetencje Rady Powiatu. Skarżący powołał się na treść art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. nr 112, poz. 654, ze zm.; dalej: u.d.l.), zgodnie z którym konkurs na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika ogłasza podmiot tworzący. Definicję podmiotu tworzącego zawiera art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. Z definicji tej wynika, że jest to podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej. Z treści § 2 Statutu Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w J. L. wynika expressis verbis, że jego podmiotem tworzącym jest Rada Powiatu J. Identyczny zapis zawarty jest w Krajowym Rejestrze Sądowym.

W świetle powyższych, jednoznacznych i kategorycznych regulacji, podmiotem odpowiedzialnym za dokonanie obsady stanowiska dyrektora SP ZOZ w J. L. jest podmiot tworzący tę jednostkę leczniczą.

Uzasadniając swoją legitymację do wniesienia skargi M. G. podniósł, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny zarówno jako indywidualnego podmiotu, jak też członka określonej wspólnoty samorządowej.

W dniu podjęcia zaskarżonej uchwały skarżący był i nadal jest mieszkańcem powiatu j. a także radnym Rady Powiatu w J. L.

Zgodnie z art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 595, ze zm.; dalej: u.s.p.) do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Jako radny Rady Powiatu

w J. L. skarżący posiadał ustawowe uprawnienie do współdecydowania – poprzez głosowanie – w kwestiach objętych zaskarżoną uchwałą, albowiem materia nią objęta mogła być przedmiotem władczego działania wyłącznie Rady Powiatu. Poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały Zarząd Powiatu pozbawił skarżącego ustawowego uprawnienia, przez co został naruszony jego interes prawny. Poprzez wkroczenie Zarządu w kompetencje Rady Powiatu skarżący nie mógł współdecydować o istotnych dla społeczności lokalnej kwestiach związanych z obsadą funkcji kierowniczej jedynego szpitala na terenie powiatu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w J. L. wniósł o jej oddalenie, podnosząc brak czynnej legitymacji procesowej po stronie skarżącego, wynikający z braku wykazania interesu prawnego lub uprawnienia naruszonego skarżoną uchwałą. Zarząd podniósł także, że wbrew twierdzeniom skarżącego uchwała została podjęta zgodnie z kompetencjami Zarządu Powiatu. Przywoływane przez skarżącego przepisy nie wskazują aby organem kompetentnym w sprawach zatrudnienia kierowników jednostek jest rada powiatu. Byłoby to sprzeczne z treścią art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p., który wskazuje na zarząd powiatu jako organ właściwy do nawiązywania stosunków pracy z kierownikami jednostek organizacyjnych powiatu,

w tym zakładów opieki zdrowotnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Legitymacja procesowa do zaskarżania uchwał organu powiatu do sądu administracyjnego wynika z art. 87 ust. 1 u.s.p. Zgodnie z treścią tego przepisu, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z powyższego unormowania wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady powiatu ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia.

Interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa.

W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U.

z 2013 r., poz. 267), w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wnoszona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Nie wystarczy zatem samo powołanie się na przysługujący skarżącemu interes prawny lub wykazanie ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Konieczne jest wykazanie, jakie konkretne prawa lub uprawnienia danego podmiotu zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. W orzecznictwie podkreśla się, że potencjalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie stwarza legitymacji skargowej na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p.

W niniejszej sprawie M. G. podniósł, że interes prawny w zaskarżeniu uchwały Zarządu Powiatu w J. L. wynika z art. 12 pkt 11 u.s.p. Skarżący zarzucił, że jako radny Rady Powiatu w J. L. został pozbawiony prawa głosowania w sprawie obsadzenia stanowiska dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w J. L. Zdaniem skarżącego zagadnienie będące przedmiotem zaskarżonej uchwały należy do kompetencji Rady Powiatu a nie Zarządu Powiatu.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazał, aby zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała ingerowała w sferę jego praw i obowiązków, pozbawiając go pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Zaskarżona uchwała nie narusza

w szczególności uprawnień wynikających z art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Powołany przepis ustawy o samorządzie powiatowym jest przepisem kompetencyjnym. Źródłem interesu prawnego może być natomiast skonkretyzowana norma prawa materialnego a nie ogólna kompetencja rady do podejmowania uchwał.

Legitymacji skargowej w oparciu o art. 87 ust. 1 u.s.p. nie można wywodzić

z samego faktu bycia radnym w danym powiecie. Taką tezę wyrażano w licznych orzeczeniach i sąd orzekający w badanej sprawie w pełni się z nią zgadza. Należy przy tym zaznaczyć, że choć poglądy takie były wyrażane głównie w odniesieniu do skargi na akty organów gminy, dla której podstawą jest art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednak z uwagi na analogiczność regulacji mają one pełne zastosowanie do skarg wnoszonych na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. (por. wyrok NSA z 25-05-1992 r., SA/Wr 601/92, ONSA 1992/3-4/89: "Korzystanie z praw radnego" nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy (art. 101 ust. 1 [u.s.g.] przed Naczelnym Sądem Administracyjnym"; postanowienie NSA z 23-03-1994, SA/Łd 703/94, ONSA 1995/2/73: "Korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 ustawy

o samorządzie terytorialnym"; postanowienie NSA z 09-11-1995 r., II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170: "1. Radny nie jest wyodrębnionym podmiotem uprawnionym do zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał rady gminy podjętych wbrew jego woli ujawnionej podczas głosowania. 2. Przy korzystaniu z art. 101 ust. 1 [u.s.g.] należy wykazać już dokonane uchwałą organu gminy, a nie tylko ewentualnie zagrażające naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. 3. Pełnienie funkcji radnego nie pozbawia obywatela możliwości zaskarżenia - w trybie art. 101 ust. 1 [u.s.g.] - uchwały organu samorządu własnej gminy, gdy został nią naruszony jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Nie można natomiast traktować tego przepisu jako podstawy zaskarżenia uchwały organu gminy przez każdego, kto subiektywnie uznaje uchwałę za podjętą z naruszeniem prawa"; wyrok NSA z 20-03-1997 r., II SA 8/97, Wspólnota 1997/41/26: "[art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym] nie daje radnemu prawa do zaskarżenia każdej uchwały rady gminy. Radny musi wykazać dokonanie taką uchwałą naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia, co w istocie sprowadza się do ograniczenia lub pozbawienia jego własnych uprawnień"; wyrok NSA z 1-10-2001 r., II SA 1436/01, LEX nr 53379: "Pełnienie funkcji w organach samorządu terytorialnego czy legitymowanie się mandatem radnego nie ujmuje ani zwiększa uprawnień podmiotu określonego w art. 101 ust. 1 u.s.g."; wyrok WSA w Białymstoku z 9-09-2004 r.,

II SA/Bk 364/04, LEX nr 173736: "Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie uprawnia radnego gminy do zaskarżenia uchwały podjętej przez radę gminy, jeżeli nie legitymuje się on własnym interesem prawnym jako osoby fizycznej, a jedynym uzasadnieniem skargi jest działanie w interesie mieszkańców gminy"; wyrok NSA z 07-04-2011 r., II OSK 2534/10, LEX nr 992527: "Samo kwestionowanie legalności czy też celowości uchwały rady gminy przez jej radnego nie narusza jeszcze jego interesu prawnego lub uprawnienia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g."

Skarżący nie może opierać legitymacji skargowej na samym fakcie bycia radnym rady powiatu, jeżeli nie wykazuje, że skarżona uchwała dotyka bezpośrednio jego własnego, indywidualnego interesu prawnego. Określone ustawowo kompetencje przysługują organowi – a więc radzie powiatu, a nie jej poszczególnym członkom – radnym. Nawet potencjalne naruszenie kompetencji organu nie narusza żadnych interesów prawnych radnego, nie ma on bowiem jakiejś cząstki kompetencji przysługujących organowi jako całości.

Odnosząc się do argumentu skarżącego, że uprawnienie do zaskarżenia uchwały Zarządu Powiatu przysługuje mu jako mieszkańcowi powiatu j., podnieść należy, że z samej przynależności mieszkańca do wspólnoty samorządowej (w niniejszej sprawie powiatu) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W tym zakresie znów można powołać się na liczne orzeczenia, tworzące ugruntowaną już linię orzeczniczą, w myśl której przynależność do wspólnoty gminnej (powiatowej) nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, czy analogicznej regulacji art. 87 ust. 1 u.s.p. (wyrok NSA z 28-06-2007 r., II OSK 1596/06, LEX nr 360237: "1. Powszechność prawa do zaskarżania uchwał organów samorządu terytorialnego jest o tyle pozorna, że z prawa tego może korzystać tylko ten, kto wykaże naruszenie jego konkretnego, prawnego interesu lub uprawnienia.

2. Przekonanie o bezprawności bądź niesłuszności postanowień uchwały nie wystarcza do uznania, że interes prawny skarżącego jako radnego i jako mieszkańca został tą uchwałą naruszony. 3. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia o jakim mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi. Nie może to być naruszenie prawa hipotetyczne, potencjalne, do którego dojść nie musi"; wyrok WSA w Gliwicach z 15-07-2010 r., II SA/Gl 87/10, LEX nr 674123: "Przepis art. 87 u.s.p. nie zawiera regulacji dającej podstawę do poddawania kontroli uchwał rady powiatu w interesie publicznym"; wyrok WSA w Białymstoku z 22-02-2011 r., II SA/Bk 629/10, LEX nr 785509: "Skoro uprawnienie wynikające z art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakter actio popularis, to nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie dawałaby legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała nie narusza prawem chronionego interesu lub uprawnienia"; wyrok NSA z 1-03-2005 r., OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8/69: "Przynależność do wspólnoty gminnej nie jest źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 [u.s.g.]"; wyrok NSA z 07-03-2012 r., II GSK 120/11, LEX nr 1137852: "Z samej przynależności mieszkańca do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym samo członkostwo we wspólnocie nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g.").

Podsumowując, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu

w J. L. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w J. L. nie narusza interesu prawnego M. G. Przekonanie

o bezprawności bądź niesłuszności postanowień zaskarżonej uchwały nie wystarcza do uznania, że interes prawny skarżącego jako radnego i jako mieszkańca powiatu został tą uchwałą naruszony. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia o jakim mowa w art. 87 ust. 1 u.s.p. musi mieć charakter rzeczywistego naruszenia prawa, dającego się wykazać w dacie wnoszenia skargi. Nie może to być naruszenie prawa hipotetyczne, potencjalne.

Powyższa konstatacja powoduje, że nie jest konieczne odniesienie się do meritum zarzutów skargi. Jak wskazuje się w orzecznictwie, "twierdzenia strony skarżącej o niezgodności z prawem uchwały sąd administracyjny może weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności

z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Tym samym kwestia zgodności z prawem uchwały nie może być podstawą do stwierdzenia istnienia (lub nieistnienia) legitymacji skargowej podmiotu kwestionującego tę uchwałę (wyrok WSA

w Gorzowie Wielkopolskim z 27-02-2013 r., II SA/Go 923/12, LEX nr 1311186).

W związku z tym jedynie obiter dicta, poza zakresem mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia sądu, o którym przesądził brak legitymacji skargowej skarżącego można podnieść, że zaskarżona uchwała została prawidłowo podjęta przez Zarząd Powiatu w J. L.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.l. podmiotami leczniczymi są samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. podmiotem tworzącym jest podmiot albo organ, który utworzył podmiot leczniczy w formie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej albo jednostki budżetowej.

Podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego, a nie jej rada. Rada jest organem stanowiącym i kontrolnym i nie realizuje własnych zadań publicznych, w tym w zakresie świadczenia usług leczniczych. Organami zaś,

o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 6 u.d.l. są Minister Obrony Narodowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, Minister Sprawiedliwości, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego.

W niniejszej sprawie podmiotem tworzącym jest powiat j., mimo że

w statucie Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej

w J. L. wskazano jako podmiot tworzący Radę Powiatu J. To powiat bowiem, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.p., wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia. Organem wykonawczym, który wykonuje zadania powiatu określone przepisami prawa, jest zarząd powiatu. W myśl art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu należy do zadań zarządu. Zgodnie z art. 49 ust. 2 u.d.l. konkurs na stanowisko kierownika oraz zastępcy kierownika ogłasza podmiot tworzący, a na pozostałe stanowiska - kierownik. Skoro podmiotem tworzącym jest powiat, a jego zadania w świetle wyżej wymienionych przepisów wykonuje zarząd powiatu, to zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Zarządu Powiatu w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Samodzielnego Publicznego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w J. L. została wydana przez właściwy organ. Bezzasadny jest zatem zarzut skarżącego, że jako radny Rady Powiatu w J. L. został pozbawiony przez Zarząd Powiatu J. prawa do głosowania.

Mając powyższe na względzie, z uwagi na brak legitymacji skargowej skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).