II SA/Po 320/07 - Wyrok

Data orzeczenia	2008-06-18	
Data wpływu	2007-07-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Barbara Drzazga
Barbara Kamieńska /przewodniczący sprawozdawca/
Edyta Podrazik	
Symbol z opisem	6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości	
Hasła tematyczne	Opłaty administracyjne
Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1577/08
II OZ 967/07	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7; art. 77; art. 138 § 1 pkt 2; art. 138 § 2; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717; art. 36 ust. 4; art. 37 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 04 czerwca 2008r. sprawy ze skargi J. i Cz. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości; oddala skargę /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ B. Drzazga	
Uzasadnienie
Dnia [...] Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...]w sprawie "Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego w rejonie ulicy W.". Uchwała ta, opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 11 marca 2003r. Nr 37, poz. 711; zaczęła obowiązywać od dnia 26 marca 2003r.

Aktem notarialnym z dnia [...]. Cz. i J. K. sprzedali Spółce Akcyjnej A z siedzibą w P. niezabudowany grunt o powierzchni [...]m2 (oznaczony jako działka nr [...]) położony w K. przy ul. P. [...], za cenę [...]zł.

W postępowaniu administracyjnym wszczętym dnia [...] w celu ustalenia opłaty planistycznej Prezydent Miasta wydawał dwukrotnie decyzje, następnie uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W pierwszej z tych decyzji (z dnia [...]) opłata planistyczna wyliczona została na kwotę [...],-zł, a w drugiej (z dnia [...]) na kwotę [...],-zł.

Rozpoznając sprawę po raz trzeci, Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] ustalił wysokość jednorazowej opłaty planistycznej należnej Miastu od Cz. i J. K. na kwotę [...],-zł.

W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie K. zarzucili, że postępowanie administracyjne "jest wyjątkowo długie i zawiłe", wydane operaty szacunkowe i opinie różnią się, a Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych negatywnie oceniła kolejne, korygowane operaty sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego B. N.

Odwołujący się opisali szereg postępowań administracyjnych prowadzonych od 1997r. w odniesieniu do ich działki nr [...] o powierzchni [...]m2, mających źródło w planach rozbudowy układu komunikacyjnego K.. Nieruchomość ta została podzielona na trzy działki o łącznej powierzchni [...]m2, sprzedane miastu w dniu [...] za cenę [...],-zł za 1 m2. Umożliwiło to zrealizowanie obwodnicy, ale też spowodowało zaprzestanie przez małżonków K. prowadzenia działalności handlowej, uprawy kwiatów i warzyw oraz wytwórni nagrobków. Za likwidację tej działalności nie otrzymali odszkodowania. Czują się zatem pokrzywdzeniu tym, że po sprzedaży przedmiotowej działki nr [...] "pozostałej po tamtym podziale geodezyjnym (...) obliguje się nas do zapłaty wysokich kwot finansowych".

Zwrócili też uwagę na to, że z uwagi na usytuowanie na przedmiotowej działce kolektora c.o., przeznaczenie części gruntu na komunikację, na poszerzenie ul. P. i pod projektowaną stację trafo – około 2/5 powierzchni przedmiotowej działki nie kwalifikuje się pod zabudowę.

W ocenie odwołujących się, nie zostały rozwiane ich wątpliwości co do przeznaczenia przedmiotowej działki w poprzednim planie miejscowym z dnia [...] Chociaż według tego planu działka nr [...] położona była na terenach oznaczonych symbolem [...] – tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy, to na wyrysie widoczny jest symbol [...], a koncepcja zagospodarowania z 1991r. nosiła tytuł "zespół mieszkalno-usługowy".

Odwołujący zarzucili też, że przedmiotowa działka nr [...] w nowym planie składa się nie tylko z terenu usług komercyjnych, ale i z terenu komunikacji samochodowej [...]. "Co prawda udział gruntów [...] w całości działki jest niewielki, jednakże w konsekwencji pozwoliłoby to na nieznaczne chociaż obniżenie wysokości jednorazowej opłaty".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniło tylko ten ostaniu zarzut i uznając, iż część działki nr [...] – objęta symbolem [...] – o powierzchni [...]m2 winna być wyłączona z ustalenia opłaty, decyzją z dnia [...]. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a.: 1) zmieniło w punkcie 1 decyzji organu I instancji kwotę opłaty, ustalając ją na kwotę [...],-zł; [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi małżonków Cz. i J. K. od decyzji organu drugiej instancji, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2007r. sygn. akt II SA/Po 448/06 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, podzielając stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 26 maja 1981r. sygn. SA 895/81, ONSA 1981r., nr 1, poz. 47), że osnowa decyzji, w której organ odwoławczy w części chce sam naprawić naruszenie przepisów prawa materialnego popełnione przez organ pierwszej instancji musi składać się z dwóch części: w pierwszej organ ten uchyla zaskarżoną decyzję i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej – rozstrzyga sprawę co do istoty. Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in principio, która nie zawiera w swej części rozstrzygnięcia tych elementów, rażąco narusza prawo. Wobec braku uchylenia decyzji w części, w której organ odwoławczy orzekł merytorycznie, nie mogło też ostać się orzeczenie przez Kolegium o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie, bo takie orzeczenie w opisanej sytuacji oznaczałoby utrzymanie w mocy całego rozstrzygnięcia organu niższego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd wskazał na obowiązek (a nie możliwość) pobrania opłaty planistycznej. Uznał też, że trafnie organ odwoławczy stwierdził, że na wysokość tej opłaty nie mają żadnego wpływu zdarzenia faktyczne i prawne opisane w skardze, zaistniałe w poprzednich latach i dotyczące innych, niż przedmiotowa działka nr [...], gruntów skarżących, ani też wysuwanie przez skarżących w stosunku do Miasta roszczeń odszkodowawczych związanych z zaprzestaniem przez skarżących prowadzenia działalności produkcyjnej i wytwórczej po sprzedaniu w 1997r. innych działek na cele komunikacji miejskiej.

Odnosząc się do zarzutu skarżących odnośnie nasuwających się wątpliwości, czy wskazane w uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej oznaczenie terenu symbolem [...] oznaczało wyłącznie podane przez Kolegium "tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy" Sąd zwrócił uwagę na to, że w operacie szacunkowym z dnia [...] rzeczoznawca majątkowy B. N. już uwzględniła, że przed zmianą planu w obowiązującym wówczas planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta z 1991r. "wyceniana nieruchomość znajdowała się na terenie oznaczonym symbolem [...] – teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy; dopuszczalność uzupełnień dogęszczających, preferowane skojarzone doinwestowanie usługowo-mieszkaniowe". Zatem zdaniem Sądu, nadanie przez skarżących decydującego znaczenia funkcji usługowej i domaganie się z tego tytułu podwyższenia wyjściowej wartości szacowanej działki nr [...] nie ma żadnego uzasadnienia.

Sąd podkreślił też konieczność odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów zawartych w odwołaniu.

Obecnie przedmiotem skargi wniesionej przez Cz. i J. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Organ ten, po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania skarżących od wskazanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] ustalającej opłatę planistyczną na kwotę [...],-zł: uchylił zaskarżona decyzje w całości i ustalił, że Cz. i J. K. mają z tytułu wzrostu wartości sprzedanej kilka miesięcy po zmianie planu miejscowego działki nr [...] zapłacić kwotę [...],-zł.

W uzasadnieniu podkreślono, jako okoliczności bezsporne, zmianę planu miejscowego oraz fakt sprzedaży działki nr [...]. Teren przedmiotowej działki był w tekście poprzednio obowiązującego planu oznaczony symbolem [...] a na rysunku planu symbolem [...]– tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy (poniżej 0,5 brutto), dopuszczalność uzupełnień dogęszczających, preferowane skojarzone doinwestowanie usługowo mieszkaniowe. Według wyjaśnień zawartych w piśmie Naczelnika Wydziału Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego z dnia [...]. Nr [...] funkcją podstawową dla przedmiotowej nieruchomości było mieszkalnictwo, przy możliwości sytuowania usług niekolidujących z funkcją podstawową. Aktualny plan oznacza ten teren symbolem [...]– tereny usług komercyjnych.

Zdaniem Kolegium rzeczoznawca majątkowy B. N. w operacie szacunkowym uwzględniła przedstawione zapisy planów miejscowych, dobierając do wyceny stosowne nieruchomości. Wyceniając wartość nieruchomości przed zmianą planu przyjęła do porównania nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, objęte prawem własności, niezabudowane o przybliżonej powierzchni. Natomiast w celu określenia wartości nieruchomości po zmianie planu przyjęła do porównania transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych w planie pod usługi i handel, jak też pod zabudowę usługowo- mieszkaniową. Nie mają racji skarżący kwestionując przyjęcie przez rzeczoznawcę, dla ustalenia wartości ich nieruchomości po zmianie planu, nieruchomości położonej przy ul. S. [...], gdyż działka ta, podobnie jak działka skarżących ma przeznaczenie usługowe i mieszkalne.

Jeżeli chodzi o zarzut błędnego określenia przez tego rzeczoznawcę stanu nieruchomości na dzień [...]., to znaczy według daty uchwalenia przez Radę Miejską Uchwałą Nr [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy W.j, a nie daty wejścia w życie tego planu po 14 dniach od ogłoszenia, czyli daty [...]. – organ drugiej instancji odwołał się do wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego zawartego w piśmie z dnia [...]., iż uchybienie dotyczące określenia daty, na którą przyjęła stan nieruchomości, nie miało wpływu na ustaloną wartość.

Zastrzeżenia do ostatniego operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę B. N. uzasadnione tym, że poprzednie wyceny tego rzeczoznawcy zostały zdyskwalifikowane przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych – w ocenie organu odwoławczego – nie są trafne, bowiem później B. N. sporządziła ostatni operat, w którym uwzględniła uwagi zespołu arbitrów. Dlatego za chybiony uznano wniosek o zlecenie innemu rzeczoznawcy sporządzenia kolejnego operatu.

Kolegium wskazało, że przedmiotowa nieruchomość była już wyceniana przez innego rzeczoznawcę – A. J., i to na zlecenie skarżących, a końcowy wynik tej wyceny był porównywalny z wyceną sporządzoną przez rzeczoznawcę B. N. I tak, według B. N. wartość przedmiotowej nieruchomości przed zmianą planu zamykała się kwotą [...],-zł – przy cenie [...]za 1 m2, a wartość po zmianie planu kwotą [...],-zł – przy cenie [...]za 1 m2, czyli różnica wartości stanowiąca podstawę ustalenia opłaty zamyka się kwotą [...] zł. Natomiast w operacie A. J. dane te przedstawiają się następująco: przed zmianą planu [...],-zł czyli wartość 1 m2 – [...], po zmianie planu [...],-zł czyli [...]za 1 m2, a zatem różnica wartości będąca podstawą ustalenia opłaty wynosi [...],-zł. Pozwala to na wyciągnięcie wniosku, że "każda kolejna wycena będzie podobna".

W świetle przepisu art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu nieruchomości przy określaniu wartości szacowanej nieruchomości nie ma znaczenia eksponowany prze odwołujących się fakt zawarcia przez nich w dniu [...] umowy przedwstępnej, lecz fakt zawarcia w dniu [...]. umowy sprzedaży działki nr [...].

Po ponownym przeanalizowaniu zapisów planu miejscowego Kolegium ustaliło, iż przedmiotowa działka jest w części obejmującej powierzchnię [...] m2 objęta jednostką bilansową [...], dla której w § 23 pkt 1 planu miejscowego przewidziana była zerowa stawka opłaty planistycznej. Dlatego Kolegium skorygowało wyliczenie zawarte w operacie rzeczoznawcy B. N. i wyłączyło z tego wyliczenia powierzchnię [...] m2, pozostawiając do obliczenia opłaty powierzchnię [...]m2. Były to proste, a więc nie wymagające pomocy rzeczoznawcy majątkowego, obliczenia matematyczne ([...]m2 – [...] m2 = [...]m2). W konsekwencji należało uchylić zaskarżoną decyzję i znając cenę 1 m2 wyliczyć opłatę tylko od powierzchni [...]m2 objętej symbolem [...].

Powyższa decyzja jest przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez J. i Cz. K. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 1387 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie zamiast wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. decyzji o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części;

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez zaniechanie przez organ orzekający odniesienia się w uzasadnieniu do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy;

3) art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717) przez ustalenie jednorazowej opłaty w kwocie [...],-zł w sposób matematyczny z naruszeniem zasad określania skutków finansowych zmiany planu miejscowego, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych, do których stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami;

4) art. 107 §1 i 3 k.p.a. przez powołanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w podstawie prawnej decyzji, jedynie przepisów dotyczących postępowania przed samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jak również przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, bez powoływania przepisów prawa materialnego dotyczących rozstrzyganej sprawy, jak również bez wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Dodatkowo podkreśliło, że skoro działka nr [...] ma powierzchnię [...]m2 a część przeznaczone na cele komunikacji samochodowej (symbol KS) powierzchnię [...] m2, co stanowi 8% całej powierzchni, to trudni zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż wyłączenie z wyceny tego fragmentu nieruchomości diametralnie zmieni jej parametry. Przedmiotowa nieruchomość w części przeznaczonej pod komunikację (symbol KS) objęta była stawką 0% opłaty planistycznej i dlatego organy jedynie wyłączyły z szacunku stosowną powierzchnię, a nie dokonywały zmiany wyceny.

Organ odwoławczy mógł przywołać w podstawie prawnej swojej decyzji tylko przepisy procedury administracyjnej, bowiem "gdy utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji to tym samym potwierdza prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego przez ten organ".

Kolegium wyjaśniło, że w świetle przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pobieranie opłaty planistycznej jest obowiązkowe w sytuacji, gdy na skutek wprowadzenia planu, czy też zmiany planu, wzrosła wartość nieruchomości, a zatem organ orzekający nie ma możliwości indywidualnego podejścia do poszczególnych spraw, czy też odstąpienia od naliczenia opłaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie wszczęte zostało w [...] 2003r., a więc w czasie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 20003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) określanej dalej jako u.p.z.p. W myśl przepisu art. 36 ust. 4 tej ustawy – jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a jej właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określaną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zasady według jakich ustala się wysokość tej opłaty ustalone zostały w przepisach art. 37 ustawy. Z przepisu ust. 1 art. 37 wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży.

Skoro zatem Prezydent Miasta ustalając w decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...]. wysokość opłaty planistycznej na sumę [...],-zł powołał w podstawie materialnoprawnej między innymi wskazane wyżej przepisy, a organ odwoławczy wydał decyzję merytoryczno-reformacyjną, korygując jedynie wysokość tej opłaty przez obniżenie jej do kwoty [...]zł (czyli o kwotę [...],-zł) i utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną w pozostałej części, to wytykanie przez skarżących braku wskazania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji tych przepisów nie może być uznane za tak istotne uchybienie proceduralne, że mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Przecież brak powołaniu podstawy materialnoprawnej decyzji nie pozbawia decyzji bytu prawnego. Wyrazem zastosowania wskazanych przepisów prawa jest rozstrzygnięcie zawarte w decyzji. Dlatego zarzut zawarty w punkcie 4 skargi należy uznać za chybiony.

Z kolei zarzuty przytoczone w punkcie 1 skargi mają podstawę w twierdzeniu, że skoro z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 k.p.a. postępowanie odwoławcze nie doprowadziło do wystarczającego dla rozstrzygnięcia sprawy wyjaśnienia wartości przedmiotowej nieruchomości i to zarówno przed zmianą planu, jak i w dacie sprzedaży – to brak było podstaw do wydania przez Kolegium decyzji merytoryczno-reformacyjnej na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżących podnoszone przez nich wątpliwości co do prawidłowości szacunku rzeczoznawcy, na którym oparły się przy orzekaniu organu obu instancji, rozwiać może wyłącznie operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę, zaś by ten istotny dowód przeprowadzić – organ odwoławczy powinien był na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić w całości zaskarżona decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu zarzut skarżących, iż sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organy administracyjne nie jest zasadny.

W tym miejscu należy przypomnieć, jakich ustaleń i w oparciu o jakie dowody dokonywały organy orzekające w toku postępowania administracyjnego w celu ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości, to jest działki [...]o powierzchni [...]m2.

Pierwszy operat szacunkowy rzeczoznawca majątkowy B. N. sporządziła dnia [...]. (k. 21-37 akt administracyjnych) ustalając wartość działki nr [...]przed podziałem na kwotę [...],-zł, po podziale – na kwotę [...],-zł; w konsekwencji wzrost wartości działki spowodowany zmianą planu – na kwotę [...],-zł, a odpowiadającą stawce 30% opłatę planistyczną na kwotę [...],-zł.

W oparciu o ten operat Prezydent Miasta decyzją z dnia [...]. ustalił rentę planistyczna na sumę [...],-zł. Tę decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze na skutek odwołania małżonków K. uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na twierdzenie skarżących, że zamierzają zlecić innemu biegłemu kolejna wycenę nieruchomości. Zdaniem Kolegium "w takim przypadku konieczne będzie przeprowadzenie postepowania związanego z porównaniem wycen, wysłuchaniem rzeczoznawców i przyjęciem ostatecznej wersji wartości".

W dalszym postępowaniu skarżący złożyli opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych nr [...]. W konkluzji tej opinii uznano za błąd dyskwalifikujący operat szacunkowy B. N. to, że określana wartość nieruchomości nie odwzorowuje rynku nieruchomości, ponieważ zawiera błędy metodologiczne. Najpoważniejszym z nich jest porównanie nieruchomości niepodobnych do siebie pod względem przeznaczenia oraz przyjęcie wspólnego zakresu cenowego dla różnego rodzaju nieruchomości. Jednocześnie Zespół Arbitrażowy dopuścił możliwość poprawienia operatu szacunkowego przez jego autorkę B. N. (k. 78 akt administracyjnych).

W nowym operacie szacunkowym z dnia [...]. B. N. określiła wartość działki nr [...]przed zmianą planu na [...],-zł, po zmianie planu na [...],-zł, a wzrost wartości działki na [...],-zł (k. 125 akt administracyjnych). J. i Cz. K. w piśmie z dnia [...]. zgodzili się tylko "z oszacowaną wartością nieruchomości przed zmianą planu" i zapowiedzieli przedstawienie operatu wykonanego na ich zlecenie przez innego rzeczoznawcę (k. 129 akt administracyjnych). Gdy po upływie dwóch miesięcy takiego operatu skarżący nie złożyli – Prezydent Miasta decyzja z dnia [...] ustalił jednorazową opłatę w wysokości [...],-zł na podstawie ostatnio powołanego operatu B. N. z dnia [...] (k. 133 akt administracyjnych).

W odwołaniu skarżący, mimo wcześniejszej deklaracji, zakwestionowali nie tylko wyliczoną wartość nieruchomości po zmianie planu, ale i wartość nieruchomości sprzed zmiany. Do odwołania dołączyli operat szacunkowy z dnia [...], sporządzony na ich zlecenie przez rzeczoznawcę A. J., w którym wartość nieruchomości nr [...] przed zmiana planu oszacował na [...],-zł (a więc wyżej niż to uczyniła B. N. w swoim operacie), zaś wartość po zmianie planu na [...],-zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając z dniu [...]. decyzję organu pierwszej instancji poleciło wyjaśnić rozbieżności między częścią tekstową i graficzną poprzedniego planu. W planie tym teren nieruchomości oznaczony był symbolem [...] opisanym w tekście planu jako "tereny mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy (poniżej 0,5 brutto), dopuszczalność uzupełnień dogęszczających, zwiększających intensywność wykorzystania terenów. Preferowane skojarzone doinwestowanie usługowo-mieszkaniowe". natomiast aktualny plan oznacza ten teren symbolem [...] – tereny usług komercyjnych. Potrzeba wyjaśnienia tych rozbieżności wynikała z faktu, że na planszy poprzedniego planu teren przedmiotowej nieruchomości oznaczony jest dodatkowo symbolem [...], którego nie było w tekście planu.

Rzeczoznawca B. N. w kolejnym uaktualnionym operacie szacunkowym z dnia [...]. (k. 211 akt administracyjnych) określiła wartość rynkową działki przed zmianą planu na [...],-zł, a po zmianie planu na [...],-zł.

Rozbieżności wartości szacowanej nieruchomości w kolejnych operatach szacunkowych B. N. dostrzegł organ orzekający, w związku z czym zażądano złożenia dodatkowych wyjaśnień. W odpowiedzi B. N. poinformowała, że w ostatnim operacie uwzględniła wyjaśnienia uzyskane w Wydziale Budownictwa, Urbanistyki i Architektury odnośnie zapisów planu, jak również sprawy poruszane na rozprawie przed organem II instancji, w szczególności nieprzyjęcie do porównania transakcji dokonanych po dacie sprzedaży wycenianej nieruchomości. "Przyjęcie takich założeń przy opracowaniu operatu spowodowało wzrost wartości nieruchomości przed zmianą planu i zmniejszenie wartości nieruchomości po zmianie planu" (k. 214 akt administracyjnych).

Prezydent Miasta nie poprzestał na tych wyjaśnieniach i przekazał operaty szacunkowe rzeczoznawcy majątkowego B. N. Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych "celem wydania opinii określającej prawidłowość wykonania tych operatów oraz wskazania właściwego operatu określającego prawidłowo wartości rynkowe nieruchomości do wydania decyzji administracyjnej naliczającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" (k. 219).

Opinia taka wydana została dnia [...] przy czym jej autorzy odstąpili od dokonywania korekty pierwszego operatu "z uwagi na fakt, że w dniu [...] Autorka dokonała ponownej wyceny tej samej nieruchomości dla tego samego celu" (k. 233).

Zdaniem Komisji, operat szacunkowy z dnia [...] zawiera dwa błędy dyskwalifikujące; pierwszy związany z włączeniem do rynku nieruchomości komercyjnych nieruchomości położonej w K. przy ul. W. [...], która jest nieruchomością mieszkaniową; drugi polegający na przyjęciu, że ta nieruchomość sprzedana została za cenę [...],-zł, podczas gdy ceną tej nieruchomości była kwota [...]zł, zaś kwota [...],-zł odpowiadała wartości dokumentacji technicznej.

W ostatnim operacie szacunkowym z dnia [...] B. N., tak jak i poprzednio, określiła stan nieruchomości na dzień uchwalenia planu. Wyjaśniła, że po korekcie błędów swoich poprzednich opinii wartość rynkowa działki nr [...] przed zatwierdzeniem planu miejscowego wyraża się kwotą [...],-zł, po zatwierdzeniu planu – kwotą [...],-zł, a różnica odpowiadająca wzrostowi wartości działki kwotą [...],-zł (k. 287).

Biorąc za podstawę ten ostatni operat szacunkowy, Prezydent Miasta decyzja z dnia [...]. – przytoczoną na wstępie niniejszego uzasadnienia – ustalił jednorazową opłatę planistyczną w wysokości [...],-zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną obecnie decyzją uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i orzekło o ustaleniu jednorazowej opłaty planistycznej w kwocie [...],-zł. Obniżenie o [...],-zł opłaty ustalonej przez organ I instancji było wynikiem odliczenia od powierzchni działki nr [...] ([...]m2) tej części, która w aktualnym planie jest przeznaczona pod drogi publiczne, czyli [...]m2. W rezultacie wyliczone stawki za 1 m2 (przed i po zmianie planu) pomnożono przez powierzchnię [...]m2.

Wracając ponownie do omawiania zarzutów zawartych w punkcie 1 skargi, należy uznać za nietrafne stanowisko skarżących, że konsekwencją umniejszenia o [...] m2 powierzchni działki nr [...]musi być zlecenie sporządzenia nowego operatu szacunkowego, połączonego z odpowiednim doborem innych działek przyjętych do porównania. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podkreślił, że zaniżenie wysokości opłaty planistycznej w zaskarżonej decyzji nie łączyło się z dokonaniem zmiany wyceny zawartej w operacie szacunkowym, lecz tylko z wyłączeniem z oszacowania tej części działki, którą w planie przeznaczono pod komunikację samochodową.

Nie można też przeoczyć, że zarówno w operatach szacunkowych B. N. i, jak i w operacie rzeczoznawcy majątkowego A. J., wykonanym na zlecenie skarżących (k. 153 akt administracyjnych) większość przyjmowanych do porównania nieruchomości przeznaczonych pod usługi komercyjne miało powierzchnię niższą nie tylko od całej powierzchni działki nr [...], ale i od umniejszonej powierzchni [...]m2. I ta okoliczność wskazuje na zbędność dokonywania nowego szacunku dla umniejszonej powierzchni działki nr [...] z wykorzystaniem do porównań nowego zestawu działek.

Posłużenie się przez skarżących w punkcie 1 uzasadnienia skargi cytatem z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie sygn. II SA/Po 448/07 na poparcie swojego twierdzenia o konieczności uzyskania nowego szacunku nieruchomości nr [...] po umniejszeniu jej powierzchni o [...] m2 stanowi nadinterpretację. Sformułowanie, że "organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji podjął próbę naprawienia błędu rzeczoznawcy i obniżył wysokość opłaty planistycznej przez poprzestanie na policzeniu jej tylko od części działki nr [...], która została przeznaczona pod usługi komercyjne" nie oznacza krytyki działania organu, lecz jest stwierdzeniem faktu.

W tym miejscu wymaga podkreślenia i to, że B. N. dostosowała się do wskazówek Komisji Arbitrażowej i w ostatnim operacie nie przyjęła do porównania zakwestionowanej przez Komisję Arbitrażową nieruchomości położonej przy ul. W. [...] w K.

Pozostając przy kwestionowanym przez skarżących ostatnim operacie szacunkowym B. N. z dnia [...]. należy w tym miejscu odnieść się też do zarzutów zawartych w punkcie 2 skargi, nawiązujących do rozważań przedstawionych przez nich na stronach 5 i 6 odwołania z dnia [...]. Skarżący zarzucili mianowicie, że w omawianym operacie szacunkowym B. N. pominęła, że tylko część działki nr [...] przeznaczonej pod usługi komercyjne nadaje się do zabudowy. Wprawdzie skarżący podkreślili, że mają wiedzę co do tego, że takie przeznaczenie działki nie oznacza jeszcze możliwości zabudowy całego terenu "jednakże w odniesieniu do działki nr [...] ułamek części gruntu z możliwością zabudowy do części, na której nie mogą być usytuowane budynki, jest wyjątkowo niekorzystny". Zdaniem skarżących, z zabudowy na przedmiotowej działce należało wyłączyć: 1) grunt pod kolektorem c.o. o powierzchni około [...] m2; 2) grunt z przeznaczeniem pod komunikację (przewidziana w nowym planie droga wewnętrzna łącząca ulicę P. z ulicą S.) oraz wjazdy W1 i W2 o łącznej powierzchni około [...]m2; 3) grunt (klin w kształcie trójkąta) pomiędzy kolektorem c.o. a ulicą S. oraz przewidzianą w planie drogą wewnętrzna w rejonie W1 około [...] m2; 4) grunt na poszerzenie ulicy P. o powierzchni około [...] m2; 5) grunt pod projektowaną stację trafo (EE) o powierzchni około [...] m2.

Mają rację skarżący wytykając, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do tego zarzutu, ale i to uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Materiał zgromadzony w aktach sprawy pozwala bowiem na stwierdzenie, że poruszone przez skarżących kwestie nie mogły spowodować konieczności dalszego obniżenia wartości działki przeznaczonej w nowym planie pod usługi komercyjne i pod komunikację samochodową. Wyposażenie techniczne działki, jej usytuowanie i dostępność do dróg publicznych powinno stanowić atut działki przeznaczonej pod usługi komercyjne, a nie jej niedogodność. Zgodnie z zapisem § 5 planu miejscowego ustalonego dla rejonu ul. W. w K. dnia [...] pod pojęciem "usługi komercyjne" należy rozumieć usługi typu: handel, gastronomia, rzemiosło usługowe, usługi komunikacyjne, kultura i rozrywka, sport i rekreacja, oświata, zdrowe, instytucje finansowe i ubezpieczeniowe, siedziby partii politycznych, izb zawodowych i gospodarczych itp.

Skarżący swoje twierdzenia, o konieczności wyłączenia z zabudowy części gruntów przez nich wskazanych, wywodzą z operatu szacunkowego sporządzonego na ich zlecenie przez rzeczoznawcę majątkowego A. J., ale i on podkreśla to, co stwierdził też organ I instancji w odpowiedzi z dnia [...]. na odwołanie skarżących (k. 345 akt administracyjnych) a mianowicie, że w świetle istniejących przepisów dotyczących zabudowy terenu (prawa budowlanego, warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisów branżowych - dotyczących stref ochronnych oraz lokalnych uwarunkowań) każda nieruchomość gruntowa może być zabudowana jedynie w części jej powierzchni.

Jak już wyżej wskazano, dopuszczenie w nowym planie wjazdów W1 i W2 na przedmiotową działkę wymaga wprawdzie przeznaczenia na te wjazdy części powierzchni działki, ale w konsekwencji poprawi dostępność do niej i wpłynie pozytywnie na jej wartość. Działka przeznaczona pod usługi komercyjne pozbawiona wjazdów na tę działkę z pobliskich ruchliwych dróg publicznych poważnie straciłaby na atrakcyjności. Z opisu przedmiotowej działki nr [...] zawartego zarówno w operacie szacunkowym B. N., jak i w operacie A. J., sporządzonym na zlecenie skarżących wynika, że "przedmiotowa działka jest usytuowana bezpośrednio przy skrzyżowaniu ulic P. oraz S.. Ulica P. stanowi drogę krajową nr [...] P. – K. - S".

Z kolei zarzut skarżących co do konieczności umniejszenia powierzchni działki o część przeznaczoną pod komunikację samochodową (KS) został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniony w zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że pomniejszenie to objęło zarówno powierzchnię działki przed zmianą planu, jak i po zmianie planu- w obu sytuacjach przyjęto za podstawę wyliczeń powierzchnię [...]m², czyli powierzchnię ewidencyjną działki nr [...] pomniejszoną o [...] m² zajęte na potrzeby układu komunikacyjnego. I tak - przy przyjęciu przez organy orzekające wynikających z ostatniego operatu B. N. cen: [...]zł/m² przed zmianą planu i [...]zł/m² po zmianie planu, organ odwoławczy mógł przy pomocy prostej operacji rachunkowej przemnożenia powierzchni [...]m² przez ceny za 1m² wyliczyć wartość rynkową gruntu o powierzchni [...]m² na [...]zł (przed zmianą planu) i na [...]zł (po zmianie planu). Wzrost wartości gruntu na skutek zmiany przeznaczenia terenów w planie miejscowym wynosi zatem [...]zł, a 30% od tej kwoty daje właśnie kwotę [...] zł jaką ostatecznie obciążono skarżących.

Stawiając w punkcie 3 skargi zarzut, że organ odwoławczy sam ustalił wzrost wartości działki, czym naruszył § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego - stanowiący, że "wzrost wartości nieruchomości może określać tylko i wyłącznie rzeczoznawca majątkowy" w sposób wskazany w tym przepisie, skarżący przeoczyli, że organ odwoławczy sam nie ustalił wzrostu wartości nieruchomości, lecz posłużył się ustaleniami dokonanymi przez B. N. w ostatnim operacie, których końcowym wynikiem było ustalenie wartości 1m² działki przed i po zmianie planu. Jak już wyjaśniono, metodą matematyczną organ odwoławczy posłużył się tylko przy pomnożeniu ceny 1m² działki przez przyjętą do wyliczenia powierzchnię działki.

Wracając do omawiania zarzutów zawartych w punkcie 2 skargi kończących się konkluzją, że "około 2/5 powierzchni działki nie kwalifikuje się pod zabudowę" i powinno być wyłączone spod oszacowania należy przypomnieć, że rzeczoznawca B. N. w ostatnim operacie szacunkowym z dnia [...] wzięła pod uwagę przy wycenie działki m.in. właściwości lokalizacyjne, fizyczne, techniczne i użytkowe. Za niekorzystną cechę wycenionego obiektu (przed i po zmianie planu) przyjęła- przyporządkowując mu wagę 15% - zagospodarowanie terenu, przy czym "niekorzystne zagospodarowanie terenu" zdefiniowała jako "występowanie ograniczeń i trudności z rozpoczęciem inwestycji (zabudowa, przebiegające linie podziemne i naziemne; rowy, istniejący ciepłociąg itp.)" (k .268, 269, 272, 273 akt administracyjnych).

Zatem i ten zarzut okazał się chybiony. Ograniczenia w zagospodarowaniu działki nie mogą, jak chcą skarżący, prowadzić do wyłączenia z szacunku pewnej powierzchni działki, lecz rzutować na obniżenie wartości szacowanej działki.

Z krytyczną oceną skarżących zawartą w punkcie 1 uzasadnienia skargi wiąże się też przyjęta przez rzeczoznawcę B. N. interpretacja planów miejscowych, która to interpretacja- ich zdaniem - doprowadziła do doboru do porównania niewłaściwych nieruchomości, tzn. w większości "z przeznaczeniem pod typowe budownictwo mieszkaniowe niskie, jednorodzinne", a w konsekwencji do zaniżenia wartości szacowanej działki. Tymczasem "w gruncie rzeczy zmiana zapisu w starym planie w postaci symbolu [...] na [...], a więc zabudowy mieszkaniowej z uzupełnieniem usług na usługi komercyjne polega jedynie na zmianie w nazewnictwie usług/usługi/komercja".

Do utożsamiania przez skarżących funkcji usługowej w starym planie z usługami komercyjnymi w nowym planie nie ma żadnego uzasadnienia w zapisach tych aktów prawa miejscowego. Z tym zarzutem rozprawił się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2007r. sygn. II SA/Po 448/06 wskazując w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy, że jednostka bilansowa oznaczona w starym planie symbolem [...]oznaczała, że funkcją podstawową było mieszkalnictwo "przy możliwości sytuowania usług niekolidujących z funkcją podstawową". Takich usług nie można przyrównywać do usług komercyjnych, zdefiniowanych w nowym planie w sposób już wcześniej zacytowany w niniejszym uzasadnieniu. Wracanie w skardze do tego zarzutu w sytuacji, gdy w cytowanym wyroku z dnia [...]. Sąd przesądził, że "nadanie przez skarżących decydującego znaczenia funkcji usługowej i domaganie się z tego tytułu podwyższenia wyjściowej wartości szacowanej działki nr [...]- nie ma żadnego uzasadnienia" oznacza pominięcie przez skarżących uregulowania zawartego w art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr. 153, 0-1270 ze zm.), określonego dalej skrótem p.p.s.a.

W związku z zastrzeżeniami wyrażonymi w punkcie 1 uzasadnienia skargi, co do ujęcia, w wykazie transakcji znajdującym się na str.12 operatu rzeczoznawcy B. N. z dnia [...]., nieruchomości "J" o cenie transakcyjnej obliczonej na poziomie [...]zł/m², a zatem prawie dwukrotnie odbiegającej od cen dwóch pozostałych przyjętych do porównania nieruchomości "M" i "N", należy zwrócić uwagę na kryterium, jakie przyjęła rzeczoznawca B. N. na stronie 12 operatu z dnia [...]r. przy wyborze działek "J", "M" i "N" do porównania. Wybrała mianowicie transakcje z udziałem tych trzech działek "jako najbardziej adekwatne ze względu na powierzchnię i położenie". Nie można dyskwalifikować tego kryterium wyboru tylko dlatego, że uzyskana cena sprzedaży jednej z tych działek, tj. działki "J" była niższa, niż w przypadku działek "M" i "N".

Wskazując na potrzebę wyłączenia z grupy porównywanych działek działki "J" i zastąpienia jej działką "Ł" o zbliżonej do działek "M" i "N" cenie jednostkowej, skarżący podejmuje próbę wprowadzenia nowego kryterium wyboru (podobne ceny). Tymczasem działka "Ł" ma o około połowę mniejszą powierzchnię, niż trzy działki przyjęte do porównania według kryterium wielkości powierzchni.

Mają rację skarżący wywodząc w punkcie 1 skargi, że operat szacunkowy winien określać wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie nowego planu (w konkretnej sprawie po [...].), a nie jak przyjęła B. N. w operacie według stanu z dnia uchwalenia planu ([...].). Przyznał to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, ale jednocześnie stwierdził, że to nie miało istotnego wpływu na wyniki wyliczeń. Wprawdzie twierdzenie to nie zostało uzasadnione, jednakże trzeba się z nim zgodzić, chociażby dlatego, że między uchwaleniem planu a jego wejściem w życie minęły zaledwie trzy miesiące. Na przełomie 2002/2003r., w dodatku w porze zimowej, w tak krótkim przedziale czasowym nie następowały istotne zwyżki cen transakcyjnych nieruchomości.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu wyroku z dnia 12 stycznia 2007r. sygn. II SA/Po 448/06, na wysokość opłaty planistycznej nie mają żadnego wpływu zdarzenia faktyczne i prawne zaistniałe w poprzednich latach i dotyczące innych, niż przedmiotowa działka, gruntów skarżących, ani też wysuwanie przez nich w stosunku do Miasta roszczeń odszkodowawczych związanych z koniecznością zaprzestania prowadzenia działalności produkcyjnej i wytwórczej po sprzedaży inny działek na cele komunikacji miejskiej.

Od konieczności zapłaty ustalonej w zaskarżonej decyzji renty planistycznej nie zwalnia też skarżących podniesiony w piśmie z dnia [...]. argument o nieposiadaniu kwoty [...]zł ustalonej tytułem opłaty planistycznej, gdyż "środki pieniężne ze sprzedaży w dniu [...]. nieruchomości zostały spożytkowane na cele rodzinne".

Skoro zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu takiego naruszenia prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani też naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.

/-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ B.Drzazga

MarK