Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Michałowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 353/20 w sprawie ze skargi Gminy Michałowice na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 grudnia 2019 r., nr 655/OPON/2019 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić Gminie Michałowice z środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 353/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę Gminy Michałowice na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 grudnia 2019 r. nr 655/OPON/2019 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Poddanym kontroli Sądu I instancji postanowieniem Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. po rozpatrzeniu zażalenia L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J., uchylił postanowienie Starosty Pruszkowskiego z dnia 18 października 2019 r. nr 2031/2019 zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi i wiatą śmietnikową wraz z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, teletechniczną, wodno-kanalizacyjną, ogrzewania, wentylacji i chłodzenia), instalacjami uzbrojenia terenu (elektryczną, wodociągową, hydrantową, ogrzewania geotermalnego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-pożarowym) na dz. nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości K., gm. M..

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że inwestor - L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. w dniu 27 czerwca 2019 r. złożył do Starosty wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ww. obiektu budowlanego zlokalizowanego na dz. nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości K., gm. M.. Do wniosku załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, załączając odpisy aktów notarialnych oferty raz oświadczenia o przyjęciu oferty zawarcia umowy przedwstępnej sprzedaży prawa własności nieruchomości - działek nr dz. nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości K., gm. M. pomiędzy B. S. a inwestorem.

W dniu 27 maja 2019 r. Gmina Michałowice zwróciła się do Sądu Okręgowego w Warszawie o udzielenie zabezpieczenia roszczenia przysługującego jej względem B. S. i L. S. o ustalenie nieważności umowy zawartej pomiędzy L. S., a B. S. w dniu 16 września 1999 r.

Sąd Okręgowy w Warszawie, IV Wydział Cywilny postanowieniu z dnia 30 maja 2019 r. sygn. akt: IV Co 99/19:

1. udzielił zabezpieczenia roszczenia Gminy Michałowice wobec B. S. i L. S. o ustalenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 16 września 1999 r. zawartej między L. S. a B. S. poprzez:

a) ustanowienie zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości stanowiącej działki gruntu [...] i [...] (KW WA1 P/00041859/2) oraz nakazanie wpisania w księdze wieczystej ostrzeżenia o zakazie zbywania lub obciążania nieruchomości;

b) ustanowienie zakazu zbywania lub obciążania nieruchomości stanowiącej działkę [...] (KW WA1 P/00 113 845/7) oraz nakazanie wpisania strzeżenia w księdze wieczystej o zakazie zbywania lub obciążania nieruchomości, 2. wyznaczył Gminie Michałowice termin 14 dni na złożenie pozwu o ustalenie nieważności umowy sprzedaży nieruchomości z dnia 16 września 1999 r. Rep. A nr 6175/99 pomiędzy L. S. a B. S., pod rygorem upadku zabezpieczenia.

Gmina Michałowice pismem z dnia 12 czerwca 2019 r. złożyła do Sądu Okręgowego w Warszawie na podstawie art. 189 k.p.c. pozew o ustalenie, że umowa sprzedaży nieruchomości zawarta pomiędzy L. S. a B. S. jest nieważna. Zarządzeniem Sądu Okręgowego w Warszawie Wydział XXV Cywilny z dnia 2 sierpnia 2019 r. sygn. akt XXV C 1458/19 zwrócono Gminie Michałowice ww. pozew na podstawie art. 1302 § 1 k.p.c., gdyż nie została uiszczona opłata sądowa od pozwu.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenia oświadczenia - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie. Sam fakt, że przed Sądem Okręgowym w Warszawie toczy się postępowanie, w którym Gmina Michałowice dąży do ustalenia nieważności mowy z dnia 16 września 1999 r., którą L. S. (poprzedni właściciel) sprzedał na rzecz B. S. nieruchomości położone w K., w gm. M., na których ma być usadowiona sporna inwestycja, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Samo prowadzenie takiego postępowania przed sądem cywilnym nie stanowi bowiem bezwzględnej przeszkody dla wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem uznać, że w tym konkretnym przypadku organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę był uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Gmina Michałowice zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oddalenie skargi z uwagi na uznanie, że postępowanie sądowe, w którym Gmina Michałowice dąży do ustalenia nieważności umowy z dnia 16 września 1999 r., którą L. S. sprzedał na rzecz B. S. nieruchomości położone w K., na których ma być ustanowiona sporna inwestycja, nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę, podczas gdy zainicjowane przez Gminę Michałowice postępowanie w sprawie ustalenia nieważności umowy pomiędzy poprzednim a obecnym właścicielem nieruchomości dąży do podważenia prawa własności tego drugiego, a tym samym wpływa na ocenę posiadanego przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co stanowi istotne zagadnienie dla postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uwzględnienie skargi w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli jednak rozpoznając sprawę Sąd ten stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 p.p.s.a. postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Jak wskazał zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 40) następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie bowiem skarga została złożona przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej.

Kluczowym w niniejszej sprawie było ustalenie czy Gminie Michałowice przysługiwała legitymacja do wniesienia skargi na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 grudnia 2019 r. nr 655/OPON/2019, uchylające postanowienie Starosty Pruszkowskiego z dnia 18 października 2019 r. nr 2031/2019 zawieszające z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego z parkingiem naziemnym, dwoma pylonami reklamowymi i wiatą śmietnikową wraz z instalacjami wewnętrznymi (elektryczną, teletechniczną, wodno-kanalizacyjną, ogrzewania, wentylacji i chłodzenia), instalacjami uzbrojenia terenu (elektryczną, wodociągową, hydrantową, ogrzewania geotermalnego, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej ze zbiornikiem retencyjno-pożarowym) na dz. nr ew. [...],[...],[...] w miejscowości K., gm. M..

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 14 czerwca 2023 r. sygn. akt II OSK 2013/20, iż Gminie Michałowice nie przysługuje legitymacja skargowa w sprawie dotyczącej ww. postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.

Wskazać należy, że skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego może wnieść wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową - legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Brak legitymacji skargowej powoduje, że sąd administracyjny nie może przejść do kolejnego etapu postępowania, tj. rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem określonego aktu lub czynności organu.

Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2) – taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Z cytowanego przepisu wynika, że podmiot wnoszący skargę musi wykazać istnienie po jego stronie interesu prawnego, czyli osobistego, konkretnego i aktualnego prawnie chronionego interesu, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony. W świetle powyższej regulacji nie ma znaczenia, że organy w toku postępowania administracyjnego (błędnie) uznały dany podmiot za stronę. Wyjątkiem jest sytuacja adresata decyzji administracyjnej (lub innego aktu), który nie miał interesu prawnego legitymującego go do udziału w postępowaniu administracyjnym, jednak bez względu na to, ma prawo wniesienia na taki akt skargi do sądu administracyjnego.

Poza sporem jest, że Gmina Michałowice nie jest obecnie właścicielem gruntu objętego przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Jej uprawnienia sprowadzają się do istnienia roszczenia o odzyskanie prawa własności tej nieruchomości. Zdarzenie przyszłe i niepewne nie może jednak stanowić o interesie prawnym, a jedynie interesie faktycznym. Nie mają znaczenia w tej kwestii ewentualne skutki prawne wyroku sądu powszechnego, który (być może) zostanie wydany w przyszłości. Interes prawny we wniesieniu skargi musi być aktualny, istniejący w dniu złożenia skargi, nie może być hipotetyczny. Powiązanie pomiędzy sytuacją prawną skarżącej gminy a przedmiotem postępowania – uzasadnione treścią normy prawa materialnego – musi być realne i rzeczywiste. Nie może opierać się na zdarzeniach i okolicznościach przewidywanych, takich jak przewidywany wyrok sądu powszechnego, do którego wydania strona dąży (poprzez złożenie odpowiedniego pozwu i podjęcie dalszych czynności procesowych), okoliczność ta według zamiarów strony wystąpi dopiero w przyszłości. Gmina nie wykazała także, aby była właścicielem nieruchomości leżących w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Należy także podkreślić, że postanowienie o zawieszeniu postępowania nie zostało wydane na wniosek Gminy.

Mając na uwadze powyżej wskazane okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Gmina Michałowice nie posiadała legitymacji skargowej i z tego powodu skarga podlegała odrzuceniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.