Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński (spr.) Protokolant Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 274/08 w sprawie ze skargi J.S.M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych dokumentów oddala skargę kasacyjną

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi J.S.M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2008 r., nr [...].

Sąd I instancji przedstawił w uzasadnieniu następujący stan faktyczny sprawy.

Pismem z 10 marca 2008 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów: protokołu z przeprowadzonego w dniu 27 lutego 2008 r. postępowania kwalifikacyjnego, notatki służbowej przewodniczących zespołów kwalifikacyjnych odnośnie zasad oceny (punktacji) zadania praktycznego w części pisemnej egzaminu kwalifikacyjnego na rzeczoznawcę majątkowego i wzorcowego zadania praktycznego z postępowania kwalifikacyjnego w dniu 25 maja 2006 r.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2008 r. Minister Infrastruktury na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 10 ustawy z 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: k.p.a., odmówił przesłania skarżącemu żądanego odpisu notatki służbowej oraz wzorcowego rozwiązania zadania praktycznego z postępowania kwalifikacyjnego przeprowadzonego w dniu 25 maja 2006 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że strona może domagać się uwierzytelniania sporządzonych przez siebie odpisów (w tym kserokopii) z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem. Ponadto organ stwierdził, że dokumenty, o wydanie których wnioskował skarżący, zostały stworzone na potrzeby postępowania kwalifikacyjnego w celu jednolitej oceny prac kandydatów przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną, nie stanowią one części akt skarżącego, a zatem nie podlegają udostępnieniu.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2008 r. Organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i dodatkowo podkreślił, że notatka służbowa przewodniczących zespołów kwalifikacyjnych odnośnie punktacji zadania i wzór rozwiązania zadania praktycznego z części pisemnej egzaminu nie są dokumentami urzędowymi, o których mowa w art. 76 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższe postanowienie J.S.M. zarzucił brak możliwości zapoznania się z pełną zawartością akt, w szczególności przeglądania materiałów związanych z prawidłowym rozwiązaniem zadania praktycznego i notatki służbowej przewodniczących zespołów kwalifikacyjnych dotyczącej punktacji tego zadania, a także zarzucił organowi błędną wykładnię art. 73 § 1 i 2 k.p.a. oraz niedopełnienie obowiązków wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a., to jest naruszenie zasady prawdy obiektywnej i zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę J.S.M. stwierdził, że organ z naruszeniem zasady jawności postępowania uniemożliwił skarżącemu dostęp do dokumentów, o które skarżący wnioskował, a które w jego ocenie mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że w myśl art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. skarżący jest stroną postępowania w przedmiocie nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości, a zatem ma ważny interes w uzyskaniu żądanych odpisów z akt sprawy. Sąd powołał się na pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym ważnym interesem strony, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a., może być posiadanie uwierzytelnionych odpisów dokumentów z akt administracyjnych tak dla potrzeb prowadzonego postępowania, jak i w celu ich wykorzystania w innych postępowaniach i stwierdził, że nie ma znaczenia w tej sprawie ocena, czy żądane odpisy (uwierzytelnione kserokopie) mogą być przydatne do wykazania określonych okoliczności, uzasadnienia swego stanowiska, czy też poparcia przedstawianych argumentów, bowiem ocena taka może mieć miejsce jedynie w postępowaniu, w którym skarżący ma zamiar posłużyć się odpisami.

Sąd I instancji zauważył również, że w prawie do przeglądania akt mieści się uprawnienie do zapoznanie z treścią wszystkich dokumentów, również utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich odnotowanie lub wykonanie odpisów, niezależnie od tego, czy zostały zaliczone do dowodów służących rozstrzygnięciu sprawy, czy też nie mają takiego charakteru. Zasada ta doznaje ograniczeń jedynie w przypadkach określonych w art. 74 k.p.a.

Sąd I instancji powołując się na wynikające z art. 51, art. 54 i art. 61 Konstytucji RP prawo obywateli do informacji stwierdził, że ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę: wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Sąd stwierdził też, że akta sprawy powinny zawierać materiał, z którego wynikałoby, jakimi względami kierował się organ wydając niekorzystne dla strony orzeczenie. Sąd uznał, że z powodu braku tego materiału został pozbawiony możliwości dokonania oceny, czy przy wydaniu zaskarżonych postanowień nie zostały przekroczone przez organ granice uznania, a zaskarżone postanowienia nie mają dowolnego charakteru.

W zaleceniach do dalszego postępowania Sąd wskazał, by organy ponownie oceniły przesłanki do wydania dokumentów, o które ubiegał się skarżący podkreślając, że mają one zasadnicze znaczenie dla ustalenia wyników postępowania kwalifikacyjnego odnośnie zadania praktycznego w części pisemnej egzaminu.

Minister Infrastruktury zaskarżył w całości powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi na postanowienie Ministra Infrastruktury z [...] maja 2008 r., ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący organ zarzucił na podstawie:

I. Art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 73 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że materiały pomocnicze sporządzone przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną w toku postępowania kwalifikacyjnego stanowią akta sprawy w przedmiocie nadania uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomościami.

II. Art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.:

− w związku z art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie, że organ miał obowiązek udostępnić stronie materiały Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej;

− w związku z art. 73 § 2 k.p.a. przez uznanie, że strona mogła żądać uwierzytelnionych odpisów przy braku wykazania ważnego interesu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organ nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji i powołując się na treść art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na poglądy wyrażone w orzecznictwie (wyroki o sygn. akt: I SA 205/03 i I SA/Wa 562/07) stwierdził, że wynik przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną postępowania kwalifikacyjnego jest wiążący dla organu administracji publicznej i stanowi podstawę do wydania świadectwa nadania uprawnień zawodowych bądź odmowy nadania takich uprawnień, a minister nie może dokonywać samodzielnych ustaleń, czy kandydat spełnia przesłanki do nadania mu uprawnień zawodowych. Organ przywołał też pogląd zaprezentowany w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2002 r., sygn. akt SK 20/2001 oraz z 21 grudnia 1999 r., sygn. K 22/99, zgodnie z którym, to Państwowa Komisja Kwalifikacyjna może stwierdzić, czy stopień przygotowania kandydata do zawodu rzeczoznawcy majątkowego jest wystarczający, a wykształcenie to wymaga w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami wiadomości interdyscyplinarnych, zatem tylko specjaliści w tych dziedzinach są w stanie zweryfikować zakres wiedzy kandydata.

Minister Infrastruktury podniósł, że notatka służbowa oraz wzór rozwiązania zadania praktycznego z części pisemnej egzaminu nie są dokumentami urzędowymi, o których mowa w art. 76 § 1 k.p.a. i nie stanowią części akt J.S.M. w rozumieniu art. 73 § 1 i 2 k.p.a., a zatem nie podlegają udostępnieniu kandydatowi. Wzór rozwiązania zadania praktycznego stanowi jedynie dokument pomocniczy Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, sporządzany na własny użytek. Minister może udostępnić stronie tylko materiał zgromadzony w toku prowadzonego przez ten organ postępowania, a materiały należące do innego podmiotu nie mogą stanowić akt sprawy, nawet jeżeli organ opiera na nich swoje rozstrzygnięcie. Minister opiera się jedynie na dokumencie stwierdzającym spełnienie lub nie przez kandydata wymagań do nadania uprawnień, nie może natomiast oceniać prawidłowości przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego. Organ powołał się na pogląd prezentowany w wyrokach NSA z 20 marca 1998 r., sygn. akt II SA 106/98 i z 16 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 297/97, zgodnie z którym postępowanie toczące się przed Państwową Komisją Kwalifikacyjną nie podlega przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego.

Minister powołując się na treść art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. oraz pogląd zaprezentowany w wyroku WSA w W. z 1 stycznia 2005 r., sygn. akt. II SA/Wa 1376/05 stwierdził, że strona może domagać się uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów (w tym kserokopii) z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, ale tylko wtedy, gdy uzasadni to swoim ważnym interesem (np. koniecznością posłużenia się nimi na potrzeby innego postępowania), czego w niniejszej sprawie strona nie wykazała. Ponadto żądane materiały nie należą do akt postępowania, a sama wola strony posiadania określonych dokumentów nie może stanowić podstawy do uwzględnienia zgłoszonego wniosku.

W konkluzji skarżący organ stwierdził, że Sąd I instancji powinien był oddalić skargę, bowiem organ prawidłowo odmówił wydania stronie uwierzytelnionych odpisów wobec braku wykazania ważnego interesu w ich otrzymaniu, a także z tego względu, że żądane dokumenty nie stanowią akt sprawy w rozumieniu art. 73 § 2 k.p.a. w związku z art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną J.S.M. ustosunkował się do podniesionych w niej zarzutów, uznając je za niezasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z powołanym w podstawie skargi kasacyjnej przepisem art. 73 § 1 k.p.a. w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzanie z nich notatek i odpisów. W myśl natomiast § 2 tego artykułu strona może żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony z wyłączeniami, o których mowa w art. 74 k.p.a.

Uregulowania zawarte w art. 73 i art. 74 k.p.a. ustanawiają zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej. Zasada ta jest jedną z podstawowych zasad postępowania, ponieważ bez jej zapewnienia nie byłoby możliwe zrealizowanie zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

W świetle art. 73 k.p.a. strona może wykonywać prawo wglądu do akt sprawy w każdym stadium postępowania. Sąd I instancji prawidłowo podkreślił, że w prawie strony do przeglądania akt mieści się uprawnienie do zapoznania się z treścią wszystkich dokumentów i utrwalenia na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez sporządzenie z nich odpisów i notatek.

Podkreślić należy, że prawo strony do przeglądania akt sprawy i żądania wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów dotyczy całych akt, a więc nie tylko dotyczących postępowania w danej instancji, lecz wszystkich stadiów postępowania zmierzających do załatwienia sprawy. W przypadku spraw prowadzonych z uwzględnieniem czynności innego postępowania i połączenia ze sobą akt kilku spraw odnoszących się do tej samej strony, wszystkie akta pozostające w dyspozycji organu w toku postępowania są objęte uprawnieniami strony przewidzianymi w art. 73 § 1 i 2 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 391−392).

Zasada ta, wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego organu, ma zastosowanie w niniejszej sprawie, ponieważ postępowanie kwalifikacyjne stanowi etap (stadium) postępowania, które zmierza do załatwienia sprawy z wniosku kandydata o nadanie uprawnień zawodowych.

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314) przewodniczący zespołu kwalifikacyjnego przekazuje ministrowi protokoły z przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego wraz z dokumentacją tego postępowania. Obowiązek przekazania ministrowi dokumentacji postępowania kwalifikacyjnego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obejmuje przekazanie dokumentów, na podstawie których ustalony został wynik postępowania kwalifikacyjnego. W niniejszej sprawie obowiązek ten dotyczył przekazania Ministrowi Infrastruktury zarówno dokumentu zawierającego zasady dokonywania oceny udzielonych odpowiedzi, o których przewodniczący zespołu kwalifikacyjnego poinformował kandydatów przed rozpoczęciem części pisemnej egzaminu, jak i notatki służbowej przewodniczących zespołów kwalifikacyjnych, zmieniającej punktację zadania praktycznego, a także dokumentu zawierającego wzorcowe rozwiązanie zadania praktycznego. Dokumenty te powinny stanowić całość akt sprawy nadania J.S.M. uprawnień zawodowych w zakresie szacowania nieruchomości. Odmiennego stanowiska nie może uzasadniać podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że dokumenty te mają charakter "materiałów pomocniczych", sporządzonych przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną i nie są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., ponieważ wynikający z § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury obowiązek przekazania dokumentacji postępowania kwalifikacyjnego nie został w żaden sposób ograniczony.

W tym miejscu należy również podkreślić, że przewidziana w art. 73 § 2 k.p.a. możliwość żądania przez stronę wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów ograniczona została jedynie ważnym interesem strony, a nie charakterem dokumentów, o których uwierzytelnienie strona wnosi. W świetle powyższych wywodów za całkowicie chybiony należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie tego przepisu, ponieważ przepis ten dotyczy stwierdzenia przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną wymagań w zakresie nadania uprawnień zawodowych i nie reguluje praw strony w udostępnieniu akt.

W prawie strony do przeglądania akt, jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, mieści się uprawnienie do zapoznania się z treścią wszystkich dokumentów, jak również utrwalenia na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez sporządzenie z nich notatek i odpisów. Przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie zawiera w tym zakresie żadnych ograniczeń. Stronie służy zatem prawo zaznajomienia się ze wszystkimi materiałami. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie, jak prawidłowo uznał Sąd I instancji, organ miał obowiązek udostępnić stronie dokumentację postępowania kwalifikacyjnego i wydać z akt sprawy żądane przez stronę uwierzytelnione odpisy.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut, iż Sąd I instancji naruszył przepis art. 73 § 2 k.p.a., ponieważ strona nie wykazała ważnego interesu występując z żądaniem wydania uwierzytelnionych odpisów, nie może być w stanie faktycznym sprawy uznany za usprawiedliwiony.

W orzecznictwie wyrażony został pogląd, który skład NSA orzekający w niniejszej sprawie podziela, że jako ważny interes strony może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być wykorzystywane przez nią w danej sprawie administracyjnej lub poza jej zakresem (por. wyrok NSA oz. w Łodzi z 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 770/96, niepubl.).

W niniejszej sprawie strona wykazała istnienie ważnego interesu, ponieważ żądane przez nią odpisy dokumentów mają znaczenie dla oceny wyników postępowania kwalifikacyjnego i decyzji o odmowie nadania uprawnień zawodowych. W związku z tym, że dokumenty nie zostały włączone do akt sprawy, strona nie miała do nich wglądu, nie mogła z nich sporządzić notatek i odpisów, a w związku z tym miała ważny interes, by żądać wydania jej uwierzytelnionych odpisów tych dokumentów, co czyni chybionym zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 73 § 2 k.p.a.

Wskazane naruszenia przez organ przepisów postępowania w udostępnieniu akt mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jak prawidłowo orzekł Sąd I instancji uzasadniały uchylenie zaskarżonych postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.