Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w następującym składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na czynność Wójta Gminy w przedmiocie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego postanawia: odrzucić skargę.

A. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na nieprawidłowe wykonywanie przez Wójta Gminy Stare Pole czynności nakazanych prawem, polegających na udostępnieniu zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Stare Pole. Jako podstawę wniesionej skargi skarżąca powołała przepisy art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), zwanej dalej u.s.g.

W ocenie skarżącej udostępnianie danych przestrzennych, za pośrednictwem usługi pobierania, odbywa się obecnie z naruszeniem: art. 67c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej: u.p.z.p., art. 9 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r., poz. 214), rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2020, poz. 1916), rozporządzenia Komisji WE Nr 976/2009 z dnia 19 października 2009 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE w zakresie usług sieciowych i rozporządzenia Komisji Europejskiej UE Nr 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. w zakresie usług pobierania i usług przekształcania.

Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uznanie, na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a., uprawnienia skarżącej wynikającego z ww. przepisów do uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych poprzez usługę pobierania WFS, a także o nakazanie organowi nadzoru, na podstawie art. 101a ust. 2 u.s.g., wykonania niezbędnych czynności, na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Wójt nie zapewnia dostępu do kompletnego zbioru danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, spełniającego wymagania nałożone ww. przepisami prawa, bowiem zbiór ten nie zawiera dwóch wymaganych przez przepisy prawa elementów, tj. rysunku aktu planowania przestrzennego oraz dokumentu powiązanego z aktem planowania przestrzennego. Ponadto – zdaniem skarżącej – zbiór danych przestrzennych nie jest zgodny ze "schematem aplikacyjnym GML".

Wyżej opisane zaniechanie organu administracji, w ocenie skarżącej, narusza jej prawa materialne, pozbawiając ją możliwości przeprowadzenia analiz przestrzennych przez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje jej art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz.U. z 2019 r., poz. 1446). Skarżąca wyjaśniła, że nieudostępnianie przez organ administracji pełnych danych, w sposób zgodny z prawem, skutkuje ponoszeniem przez nią wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez nią działalności gospodarczej, polegającej na świadczeniu usług związanych z analizami przestrzennymi, w tym dostępem do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi aktami planistycznymi oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia takich aktów, a także studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z obszaru całej Polski. Dodała, że zapewnienie przedmiotowego dostępu służy głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Skarżąca wyjaśniła ponadto, z jakich względów pozyskanie przedmiotowych danych jest obecnie bardziej kosztowne, niż gdyby dane te zostały udostępnione w sposób zgodny z ww. przepisami.

Skarżąca podkreśliła przy tym, że skarga dotyczy odmowy udostępnienia danych przestrzennych, a więc indywidualnej relacji pomiędzy skarżącą a organem, której wyraz stanowi negatywne rozpatrzenie indywidualnego pisemnego wniosku skarżącej w tym względzie. Jak wyjaśniła, skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie jej poprzez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej, zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi skarżąca otrzymała informację, iż wnioskowane Zbiory APP są dostępne za pomocą usługi pobierania ATOM.

Z ostrożności procesowej skarżąca podkreśliła, że przedmiotem złożonej skargi nie jest bezczynność Wójta Gminy Stare Pole, ale jego niezgodne z prawem czynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia.

Przedmiot skargi do sądu administracyjnego został ściśle określony przepisami prawa, w ten sposób, że sąd administracyjny kontroluje legalność działalności organów administracji publicznej sprawowanej we władczych formach wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. oraz jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność (przewlekłość postępowania) organów w przypadkach, gdy mają one obowiązek działania, natomiast nie czynią tego w ustawowym terminie wyznaczonym dla załatwienia sprawy (art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.). Ponadto, sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.).

Z treści skargi wynika, że skarżąca zaskarżyła podejmowane przez organ administracji czynności w zakresie udostępnienia danych przestrzennych, przy czym nie kwestionowała tych, które zostały podjęte, lecz twierdziła, że poza tymi, których dokonano, należało podjąć jeszcze inne, mianowicie udostępnić dwa brakujące, jej zdaniem, elementy oraz zastosować odpowiedni "schemat aplikacyjny". Żądania skargi zostały powiązane z przepisami stanowiącymi podstawę jej wniesienia, tj. art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § 1 i art. 54 § 1 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), zwanej dalej u.s.g.

Dopuszczalność wniesionej skargi należało zatem ocenić w świetle podstaw prawnych w niej wskazanych.

Oceniając dopuszczalność wniesionej skargi w kontekście art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sąd kierował się stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjął za własne, wyrażonym na tle spraw tożsamych przedmiotowo i podmiotowo (m.in. o sygn. akt II OSK 2660/22, II OSK 2662/22, II OSK 2675/22, II OSK 2676/22), zgodnie z którym akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to akty i czynności o indywidulanym charakterze. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na uchwałę NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07, w której stwierdzono, że "(...) jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów oraz że "(...) akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego". Ponadto, w powołanej uchwale stwierdzono, że "z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa", co oznacza, "że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata". Takiego przepisu prawa skarżąca nie wskazała. Na próżno go również szukać w regulacjach odnoszących się do zbiorów danych przestrzennych.

Przepis art. 67a u.p.z.p. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., nałożył na organy właściwe do sporządzania projektów aktów planistycznych, o których mowa w ust. 2, takich jak: plany zagospodarowania przestrzennego województwa, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, miejscowe plany odbudowy i miejscowe plany rewitalizacji, obowiązek tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizowania i udostępniania, zbiorów danych przestrzennych w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. z 2021 r. poz. 214), zwanej dalej u.i.i.p. Obowiązek ten został sformułowany w art. 67a ust. 1 u.p.z.p. w ramach nowego rozdziału 5a pt. "Zbiory danych przestrzennych", regulującego zasady tworzenia, prowadzenia, aktualizacji i udostępniania zbiorów danych przestrzennych. Stosownie do art. 67a ust. 3 u.p.z.p. dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów, obejmować mają co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Przepisy art. 67a ust. 1 oraz art. 67c ust. 2 i 3 u.p.z.p. przewidują m.in. obowiązek organów wykonawczych gmin udostępnienia danych przestrzennych. W art. 67c ust. 3 u.p.z.p. wskazano, że dane przestrzenne, zobowiązane do tego organy udostępniają nieodpłatnie za pośrednictwem usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1-3 u.i.i.p.

Z przepisów tych wynika, że na skutek działań właściwych organów administracji ma być stworzona i prowadzona infrastruktura informacji przestrzennej, która będzie umożliwiała samodzielne pozyskiwanie tych danych za pomocą środków komunikacji elektronicznej, a dostęp do usług, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2, zgodnie z art. 12 u.i.i.p., jest powszechny i nieodpłatny.

W świetle tego, sama czynność utworzenia zbiorów danych przestrzennych, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków indywidualnego adresata, w tym skarżącej. Udostępnianie przez właściwe organy informacji ze zbiorów danych przestrzennych nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych.

Nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby skarżącą do żądania zamieszczenia lub usunięcia z tych zbiorów danych przestrzennych informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (zob. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji skierowane do organu przez skarżącą żądanie udostępnienia prawidłowych i pełnych danych przestrzennych nie mogło, wbrew jej twierdzeniom, wykreować po jej stronie interesu prawnego podlegającego ochronie prawnej, której mogłaby skutecznie dochodzić przed sądem administracyjnym.

Za nietrafne uznać należy także stanowisko skarżącej, która wskazała w uzasadnieniu skargi, że czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., nie muszą mieć indywidualnego charakteru. Sąd podziela w tym zakresie ocenę prawną zawartą w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2023 r., w sprawach o sygn. akt II OSK 2662/22 i II OSK 2676/22 (dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których wyjaśniono, że przyjęta przez skarżącą argumentacja, opierająca się na zagadnieniu dotyczącym charakteru prawnego znaków drogowych, jest nieprzekonująca, gdyż pomija uchwałę NSA z 26 czerwca 2014 r., I OPS 14/13, w której rozstrzygnięto wątpliwości dotyczące prawnej kwalifikacji czynności z zakresu organizacji ruchu drogowego, przyjmując, że należą one do aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że charakterystyczne jest to, co podkreślono w uzasadnieniu uchwały, że jednym z argumentów dla takiej kwalifikacji było to, że akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają charakter indywidulany, a nie generalny.

W konsekwencji uznać należy, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu nie stanowią czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi.

W odniesieniu do wskazanej przez skarżącą podstawy prawnej skargi, wynikającej z art. 101 ust. 1 w zw. z art. 101a ust. 1 u.s.g., należy wskazać, że w art. 101a ust. 1 u.s.g. ustawodawca odsyła do art. 101 ust. 1 tej ustawy, co oznacza, że skargę na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. może wnieść tylko ten, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone poprzez działania lub zaniechania opisane w art. 101a ust. 1 u.s.g. W doktrynie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się natomiast, że w art. 101 ust. 1 u.s.g., a zatem także w art. 101a ust. 1 tej ustawy, mowa jest o indywidualnym interesie prawnym lub uprawnieniu. W ocenie Sądu, co zostało już wcześniej wskazane przy ocenie podstawy prawnej dopuszczalności skargi, mającej wynikać z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, przedmiotem niniejszej skargi nie są działania o charakterze indywidualnym. Jeżeli zaś przedmiotem skargi nie są działania o indywidualnym charakterze, to także skarga dotycząca takiego przedmiotu wniesiona na podstawie art. 101a ust. 1 u.s.g. jest niedopuszczalna z uwagi na brak naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę.