Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 20 grudnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.450.2022.KC w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia 2 listopada 2022 r. nr [...].

Pismem z dnia 24 stycznia 2024 r. (nadanym w dniu 23 stycznia 2024 r.) A. S. (dalej: Skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB, organ odwoławczy) z dnia 20 grudnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.450.2022.KC w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: PINB) prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych, zrealizowanych w lokalu mieszkalnym na parterze budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce nr 1 w U. przy ul. [...]. W toku czynności kontrolnych PINB ustalił, że w skład ww. budynku wchodzą dwa niezależne lokale mieszkalne, posiadające odrębne wejścia: lokal na parterze stanowi własność Skarżącego. Organ pierwszej instancji ustalił, że w ramach prowadzonych przez Skarżącego robót na parterze budynku zamontowany został nowy, dwufunkcyjny kocioł gazowy z zamkniętą komorą spalania, który posiada koncentryczny przewód powietrzno-spalinowy, wyprowadzony pod stropem, bezpośrednio przez wschodnią zewnętrzną ścianę budynku. W pomieszczeniu kuchennym lokalu wykonane zostało nowe podejście instalacyjne do kuchenki gazowej.

Skarżący oświadczył, że lokal posiadał przyłącze gazowe, jednak od dłuższego czasu, ze względów ekonomicznych, mieszkanie na parterze ogrzewane było wyłącznie energią elektryczną. Występująca instalacja kolidowała z częściami wspólnymi budynku, wobec czego zdecydowano o jej przebudowie. B. K. i J. K., tj. właściciele drugiego lokalu mieszkalnego w przedmiotowym budynku – mieszczącego się na piętrze (dalej: Uczestnicy postępowania) podali natomiast, że instalacja gazowa w lokalu na parterze wykonana została od nowa, a poprzednia instalacja zasilała wyłącznie piec gazowy zlokalizowany w piwnicy. Przewód koncentryczny, którym odprowadzane są spaliny z nowego kotła zamontowany jest niezgodnie z przepisami, a jego lokalizacja powoduje zagrożenie dla użytkowników lokalu na piętrze. W związku z brakiem dokumentacji związanej z wykonanymi robotami instalacyjnymi oraz ze względu na charakter wykonanych robót (przebudowa instalacji gazowej), PINB postanowieniem nr [...] z dnia 15 marca 2021 r., nałożył na Skarżącego obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej, która wpłynęła do organu w dniu 31 maja 2021 r. Zgodnie z tą ekspertyzą roboty instalacyjne w lokalu na parterze wykonane zostały poprawnie oraz zgodnie ze sztuką i wiedzą budowlaną, zastosowane rozwiązania nie mają negatywnego wpływu na budynek, jego mieszkańców, osoby trzecie oraz środowisko. Uwzględniając, że w wyniku robót nastąpiła ingerencja w elementy stanowiące części wspólne budynku, PINB wezwał Skarżącego do przedłożenia dokumentów potwierdzających posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec ich nieprzedłożenia organ pierwszej instancji decyzją nr [...] z dnia 25 stycznia 2022 r. nakazał doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, ŚWINB decyzją z dnia 14 marca 2022 r. znak WINB-WOA.7721.77.2022.AG, uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z wytycznymi – organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy miał dokonać ustaleń w zakresie przebiegu instalacji gazowej przed wykonaniem prac i dokonać porównania z obecnym jej przebiegiem, ustalić, kiedy instalacja gazowa w budynku została wykonana, czy powstała ona legalnie i zgodnie z przepisami, ustalić, czy wykonane przez Skarżącego roboty instalacyjne stanowiły czynności przekraczające zwykły zarząd, czy też były to czynności mieszczące się w zakresie zwykłego zarządu.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB ustalił, że pierwotna instalacja gazowa, występująca w przedmiotowym budynku od początku lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia, została wraz z piecem c.o. zdemontowana w latach 1995-1996. W związku z likwidacją ww. instalacji PINB odstąpił od ustalenia legalności wykonania pierwotnej instalacji oraz jej zgodności z przepisami. Od momentu likwidacji istniejącej pierwotnie instalacji gazowej do czasu wykonania robót instalacyjnych, stanowiących obecnie przedmiot postępowania (1995/1996 - grudzień 2020 r.) lokal na parterze ogrzewany był za pomocą energii elektrycznej. Obecna instalacja gazowa zasilająca urządzenia w lokalu mieszkalnym na parterze została, od samego urządzenia pomiarowego wykonana na nowo, a jej przebieg różni się od stanu występującego do drugiej połowy lat 90-tych ubiegłego stulecia, kiedy to instalacja poprowadzona była tylko na poziomie piwnic i zasilała piec c.o. i kuchenkę gazową. W konsekwencji powyższych ustaleń PINB uznał, że wykonanych robót nie można kwalifikować jako przebudowy istniejącej instalacji z uwagi na jej wcześniejszą likwidację, lecz jako wykonanie nowej instalacji wewnętrznej gazu o zupełnie innym przebiegu. W związku z tym, że Skarżący nie dysponuje żadną formą pozwolenia na wykonanie przedmiotowej instalacji, PINB stwierdził, że ww. roboty instalacyjne stanowią samowolę budowlaną. Nadto jako roboty ingerujące w części wspólne budynku, stanowiły one czynności przekraczające zwykły zarząd rzeczą wspólną, na które Skarżący nie posiadał zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. W związku z powyższym, decyzją nr [...] z dnia 2 listopada 2022 r., działając na podstawie o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas: tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej: Pr. bud.), nakazał Skarżącemu jako inwestorowi robót budowlanych, doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego przez demontaż kotła gazowego zainstalowanego w pomieszczeniu kuchni na parterze wraz z przewodem kondensacyjnym wyprowadzonym przez zewnętrzną wschodnią ścianę budynku oraz demontaż wewnętrznej instalacji gazowej zasilającej ww. kocioł (od urządzenia pomiarowego), jak również przywrócenie poprzedniego sposobu ogrzewania lokalu, ogrzewaniem elektrycznym.

W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżący wskazał, że w lokalu na parterze zawsze była instalacja c.o. z instalacją grzewczą, a także doprowadzenie do kuchenki gazowej, potwierdzeniem czego jest pkt 4 lit. g ugody zawartej w dniu [...] r. przed Sądem Rejonowym w C. sygn. akt [...] oraz dokument G. z dnia 13 marca 1981 r. Instalacja była użytkowana do połowy lat dziewięćdziesiątych, a następnie Skarżący zastosował ogrzewanie elektryczne bez likwidacji starej instalacji grzewczej na parterze budynku. Z początkiem 2021 roku Skarżący przeprowadził jedynie remont instalacji grzewczej, roboty zostały wykonane zgodnie z zasadami bezpieczeństwa. Wskazał jednocześnie, że pozostali współwłaściciele budynku także wykonali w 2000 r. instalację grzewczą, ingerującą w części wspólne, bez zgody Skarżącego jako współwłaściciela budynku.

Po rozpoznaniu odwołania, ŚWINB decyzją z dnia 26 czerwca 2023 r. nr WINB-WOA.7721.450.2022.KC, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. 2024, poz. 572, dalej: k.p.a.), uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ zwrócił uwagę, że w sprawie konieczne stało się przeanalizowanie kwestii posiadania przez Inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przyjąć bowiem należało, iż wykonane przez Skarżącego roboty są czynnościami przekraczającymi swoim zakresem zwykły zarząd nad rzeczą wspólną. ŚWINB wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu PINB powinien wezwać pozostałych współwłaścicieli obiektu do złożenia pisemnego oświadczenia czy wyrażają oni zgodę na legalizację wykonanych robót. W sytuacji, w której zgoda taka nie zostanie wyrażona, powinien natomiast rozważyć, czy zasadnym będzie rozszerzenie prowadzonego postępowania o instalację gazową wykonaną przez pozostałych współwłaścicieli budynku na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 9 lutego 2020 r., znak: [...], na które to roboty jak wskazywał Skarżący nie uzyskano jego zgody.

Po rozpoznaniu sprzeciwu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 września 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 1303/23 uchylił powyższą decyzję organu odwoławczego. Zdaniem Sądu, podana argumentacja nie stanowiła uzasadnionej podstawy do stwierdzenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a tym samym zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego ewentualne zwrócenie się do Stron mogło zostać dokonane na etapie postępowania odwoławczego, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu nie stanowiła także wystarczającej podstawy, do zastosowania kompetencji kasatoryjnych kwestia dotycząca "rozważenia przez organ rozszerzenia prowadzonego postępowania" o instalację gazową wykonaną na piętrze budynku oraz częściach wspólnych. W sytuacji bowiem, gdy organy powzięły wątpliwości co do legalności przeprowadzonych robót, spoczywał na tych organach obowiązek podjęcia czynności wyjaśniających, co nie stanowiło przeszkody do rozpoznania niniejszej sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, w odpowiedzi na zapytanie organu odwoławczego Strony w piśmie nadanym dnia 8 grudnia 2023 r. wskazały, że nie wyrażają zgody na ingerencję w części wspólne budynku. Decyzją z dnia 20 grudnia 2023 r. nr WINB-WOA.7721.460.2022.KC, ŚWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 i art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i nakazał Skarżącemu – Inwestorowi robót budowlanych demontaż kotła gazowego zainstalowanego w pomieszczeniu kuchni na parterze, wraz z przewodem kondensacyjnym wyprowadzonym poza zewnętrzną wschodnią ścianę budynku, oraz demontaż wewnętrznej instalacji gazowej zasilającej ww. kocioł (od urządzenia pomiarowego).

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia ŚWINB wyjaśnił, że istotą postępowania, o którym mowa w art. 51 Pr. bud. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Następnie, w oparciu o poczynione przez organ pierwszej instancji ustalenia ŚWINB uznał, że obecna instalacja gazowa zasilająca urządzenia grzewcze w lokalu mieszkalnym na parterze, została od samego urządzenia pomiarowego wykonana na nowo, a jej przebieg różni się od stanu występującego do drugiej połowy lat 90-tych XX w., kiedy to instalacja poprowadzona była tylko w poziomie piwnic i zasilała znajdujące się na tym poziomie piec c.o. i kuchenkę gazową. Wobec tego, wbrew twierdzeniom odwołania, zdaniem ŚWINB przedmiotowa inwestycja polegała na wykonaniu nowej instalacji gazowej, a nie przebudowie instalacji już istniejącej. Zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d Pr. bud. nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu wewnątrz i na zewnątrz użytkowanego budynku instalacji gazowych. W związku z tym, że Skarżący nie dysponuje żadną formą zgody prawnobudowlanej na wykonanie przedmiotowej instalacji, przyjąć należało, iż przedmiotowe roboty zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej. Konieczne stało się wszczęcie procedury naprawczej i wydanie stosownych nakazów na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Pr. bud. Następnie ŚWINB zwrócił uwagę, że wykonane przez Inwestora roboty budowlane ingerują w części wspólne budynku, natomiast niezależnie od konieczności sprawdzenia poprawności technicznej wykonanych robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 Pr. bud. w postępowaniu naprawczym winny zbadać posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący, aby wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, celem skutecznego przeprowadzenia procedury naprawczej, obowiązany był do przedłożenia zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, tj. B. i J. K., bądź też zastępczej zgody sądu w tym zakresie. Jak wynika natomiast z akt sprawy osoby te zgody takiej nie wyrażają. Skarżący nie legitymuje się również zastępczą zgodą sądu. W związku z powyższym organ odwoławczy doszedł do przekonania, że konieczne jest zastosowanie w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., albowiem nie ma możliwości zalegalizowania wykonanych robót. Stwierdził jednak, iż sformułowany przez PINB obowiązek jest zbyt szeroki w zakresie nakazu przywrócenie poprzedniego sposobu ogrzewania lokalu ogrzewaniem elektrycznym. W ocenie ŚWINB wybór sposobu ogrzewania lokalu należy pozostawić uznaniu Inwestora. Decyzja została doręczona w dniu 2 stycznia 2024 r.

Skarżący nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (nadanej w dniu 23 stycznia 2024 r.) sformułował zarzuty naruszenia:

- art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego i błędną ocenę materiału dowodowego oraz naruszenie słusznych interesów Skarżącego, podważające zaufanie do władzy publicznej, naruszenie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, podczas gdy zamontowany kocioł gazowy jest jedynym źródłem ogrzewania lokalu i ciepłej wody użytkowej w mieszkaniu należącym do Skarżącego, instalacja wykonana przez Skarżącego nie stwarza zagrożenia dla budynku i jego użytkowników i została wykonana prawidłowo, a jedyną podstawą do wydania decyzji jest brak zgody drugiego współwłaściciela budynku, który wykonał identyczną instalację gazową prowadzącą do swojego mieszkania również nie dysponując prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do części wspólnych, w sytuacji gdy zgoda współwłaściciela w świetle przepisów prawa cywilnego nie jest wymagana i Skarżący był i pozostaje uprawniony do wykonania tej instalacji bez zgody współwłaściciela nieruchomości,

- art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr. bud. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie i błędne ustalenie, iż instalacja gazowa została wykonana na nowo i wymagana jest zgoda drugiego ze współwłaścicieli budynku, a także, że instalacja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, podczas gdy instalacja nie stanowi nowej instalacji gazowej a jedynie wykonana została jej modernizacja z jednoczesnym wykonaniem nowego fragmentu instalacji, zamontowany przez Skarżącego kocioł gazowy jest jedynym źródłem ogrzewania lokalu i ciepłej wody użytkowej w mieszkaniu, instalacja nie stwarza zagrożenia dla budynku i jego użytkowników, została wykonana prawidłowo, a jedyną podstawą do wydania decyzji jest brak zgody drugiego współwłaściciela budynku, który wykonał identyczną instalację gazową prowadzącą do swojego mieszkania również nie dysponując prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do części wspólnych,

- art. 199 Kodeksu cywilnego poprzez błędne uznanie, iż wykonanie instalacji stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną i błędne przyjęcie, iż Skarżący potrzebuje zgody drugiego współwłaściciela, podczas gdy prace nie stanowią czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, bowiem zmierzały do zachowania należytego stanu nieruchomości i zapewnienia ekologicznego źródła ogrzewania i ciepłej wody, instalacja nie koliduje z instalacją poprowadzoną do drugiego lokalu, nie powoduje uciążliwych immisji, a Skarżący wykonał wyłącznie remont istniejącej instalacji przebiegającej po części wspólnej budynku;

- art. 206 Kodeksu cywilnego poprzez jego pominięcie i błędne uznanie, iż Skarżący nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości i był zobowiązany do uzyskania zgody współwłaściciela na wykonanie instalacji, podczas gdy Skarżący zgodnie z ugodą zawartą przed Sądem Rejonowym w C. w dniu [...] r, sygn. akt [...] jest współwłaścicielem nieruchomości nr 1, a tym samym ma prawo do współposiadania rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli, przy tym jednocześnie instalacja gazowa wykonana przez Skarżącego nie narusza prawa współwłasności drugiego ze współwłaścicieli, nie ingeruje we współposiadanie oraz nie stwarza zagrożenia dla części wspólnych budynku, części należącej wyłącznie do drugiego ze współwłaścicieli jak i samych użytkowników.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął treść zarzutów. Ponadto wskazał, iż mieszkanie należące do Skarżącego ogrzewane było za pomocą instalacji gazowej w czasie gdy dokonywane było zniesienie współwłasności na mocy ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w C. w dniu [...] r. sygn. akt [...], z tą różnicą, że instalacja prowadzona była wyłącznie wewnątrz budynku, po czym stosowane było ogrzewanie elektryczne, a z uwagi na sposób podziału nieruchomości Skarżący nie miał możliwości poprowadzenia instalacji wyłącznie po wewnętrznej stronie budynku. Ponownie podkreślił, że nawet jeśli zgoda drugiego współwłaściciela obiektu miałaby być niezbędna dla realizacji inwestycji, wówczas organ nie wziął pod uwagę, iż drugi ze współwłaścicieli budynku wykonał identyczną instalację gazową prowadzącą do swojego mieszkania również nie dysponując prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do części wspólnych. Akcentował również, iż wykonał remont istniejącej instalacji przebiegającej po części wspólnej budynku, wykonane prace zmierzały do zachowania należytego stanu nieruchomości, a instalacja gazowa w żadnej mierze nie koliduje z instalacją gazową poprowadzoną do drugiego lokalu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wszelkie twierdzenia i wnioski, zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Na wstępie należy wskazać na regulację art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), stosownie do której sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wymienione powyżej kryteria, stała się decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych w decyzji robót budowlanych.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przywołany art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., regulujący postępowanie naprawcze. Zgodnie z art. 50 i 51 Pr. bud. postępowanie to wszczynane jest w sytuacji, w której prowadzone są samowolnie roboty budowlane inne, niż budowa obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu od tego zgłoszenia (art. 48 i nast. Pr. bud.), lub też gdy legalnie prowadzone roboty budowlane są realizowane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonej dokumentacji projektowej, wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3 Pr. bud., czy też w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska. Podstawowym celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przewidziany w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, jako najdalej idący, znaleźć może zastosowanie wyłącznie w sytuacji, w której w inny sposób nie jest możliwe doprowadzenie obiektu bądź robót do stanu zgodnego z prawem.

Sąd za trafną uznał dokonaną przez organy rozstrzygające sprawę kwalifikację robót wykonanych przez Inwestora jako odpowiadającą dyspozycji art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. d Pr. bud., tj. za wymagające uprzedniego zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej instalowanie w istniejącym i użytkowanym budynku instalacji gazowej. Z akt wynika, że Skarżący zrealizował roboty budowlane, polegające na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej wraz z montażem dwufunkcyjnego kotła gazowego z zamkniętą komorą spalania w lokalu mieszkalnym na parterze budynku wraz z instalacjami pobierającymi powietrze i odprowdzającymi spaliny. Nie ulega przy tym wątpliwości, że Skarżący nie dokonał wymaganego zgłoszenia tych robót budowlanych, a więc zostały one wykonane samowolnie, co uzasadniało wszczęcie przez organy nadzoru budowlanego postępowania naprawczego.

Zebrany przez organy materiał wyjaśniający przeczy twierdzeniom Skarżącego, że nie dokonywał on realizacji nowej instalacji gazowej, ale jedynie reaktywował uprzednio istniejącą w obiekcie instalację. Z akt wynika bowiem, że instalacja istniejąca od lat osiemdziesiątych została zlikwidowana w latach 1995-96, a ponadto aktualny przebieg wykorzystywanej przez Skarżącego instalacji gazowej nie pokrywa się z instalacją uprzednio istniejącą (protokół z dnia 20 września 2023 r. wraz załącznikiem graficznym, karta nr 21 akt administracyjnych, protokół z dnia 2 marca 2021 r. karta nr 4 akt administracyjnych). W tej kwestii niezasadne pozostawały zarzuty skargi.

Jak już wskazano, głównym celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie obiektu lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się przy tym, że pod pojęciem stanu zgodnego z prawem nie należy rozumieć wyłącznie zgodności z przepisami prawa budowlanego, techniczno-budowlanymi czy też przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale także m. in. przepisami dotyczącymi prawa własności.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela stanowisko przeważające obecnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1075/18 oraz z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2183/11; por. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11; z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 270/12; z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2180/11; z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1900/12; z dnia 6 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2426/12; z dnia 22 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OSK 490/13; z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2079/13). Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 lub art. 51 ust. 7 Pr. bud. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Pr. bud. wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Pr. bud. a contrario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym albo naprawczym - zastosowaniem sankcji określonych odpowiednio w art. 48 ust. 4 albo art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 51 ust. 5 tej ustawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2183/11; z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1900/12).

Jak słusznie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1075/18, zwrócić należy również uwagę, że powyższy pogląd nie stoi w sprzeczności z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011 r., Nr 2, poz. 22), według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotą powyższej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 tej ustawy nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 755/11; podobnie w doktrynie M. Wincenciak (w:) Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, uw. 11 do art. 51), ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co inwestora realizującego samowolę wykonawczą stawiałoby w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1900/12).

Ponadto uwzględniając, iż dysponowanie nieruchomością na cele budowlane stanowi co do zasady czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, to w odniesieniu do nieruchomości, która - tak jak w rozpoznawanej sprawie - objęta jest współwłasnością, wylegitymowanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oznacza konieczność przedstawienia przez Inwestora zgody współwłaścicieli nieruchomości. Zarzut Skarżącego w tym zakresie również nie miał usprawiedliwionych podstaw.

Nieprawidłowe jest jednak stanowisko organu odwoławczego, że z przedłożonych przez Skarżącego dokumentów, które dotyczą zniesienia współwłasności nieruchomości nie wynika, że sporna instalacja wykonana została w częściach budynku, co do których Skarżący posiada prawo do dysponowania na cele budowlane.

Organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły analizę złożonych przez współwłaścicieli w tej kwestii oświadczeń przed Sądem Rejonowym w C.. Jak wynika z zawartej w dniu [...] r. ugody sądowej (sygn. akt [...]) "wnioskodawca J. K. i uczestnik A. S. zgodnie ustalają, że przedmiotem częściowego zniesienia współwłasności jest nieruchomość zapisana w KW nr [...] Sądu Rejonowego w C. położona w U. [...] stanowiąca parcelę o pow. 15a 10m2 o numerze 2 zabudowaną budynkiem mieszkalnym przy ul. [...], (...) wydzielono dwa odrębne lokale mieszkalne – lokal mieszkalny nr [...] na parterze, lokal nr [...] na piętrze" (pkt 1 ugody), "działka 1 powstała z podziału 2 (...) pozostaje we współwłasności po połowie wnioskodawcy i uczestnika" (pkt 2 ugody), "wnioskodawca i uczestnik zgodnie ustalają, że wspólnym kosztem i staraniem ponosząc wydatki po połowie wykonają na nieruchomości następujące prace: zostanie przeniesione na zachodnią ścianę budynku przyłącze gazowe skąd rozprowadzone zostanie odrębnymi przewodami do części wnioskodawcy i uczestnika - do odrębnych liczników – zaś organizacja tych prac obciąży uczestnika"- (obecnie Skarżącego) (pkt 4 lit. b ugody, karta nr 13 akt administracyjnych).

W rezultacie na mocy powyższych oświadczeń współwłaściciele budynku wyrazili zgodę na przeprowadzenie robót związanych z instalacją gazową w budynku, zarówno zmianą miejsca urządzenia pomiarowego jak i rozprowadzeniem instalacji do każdego lokalu mieszkalnego. Ponadto do realizacji zobowiązano uczestnika ówczesnego postępowania toczącego się przed sądem powszechnym – aktualnie Skarżącego. Powyższego nie zmienia zawarty w ugodzie termin "do dnia 31 grudnia 1995 r.". Termin ten bowiem dotyczył jedynie realizacji prac, nie zaś ważności samych oświadczeń. Nie można również pomijać, że informacja o zawartej ugodzie została ujawniona w treści ksiąg wieczystych dla wskazanych nieruchomości. Wobec tego była znana również Uczestniczce postępowania na dzień rozszerzania wspólności ustawowej małżeńskiej.

Należy przypomnieć, iż ugoda sądowa jest czynnością procesową stron lub uczestników postępowania podjętą w celu osiągnięcia skutków materialnoprawnych przewidzianych w art. 917 Kodeksu cywilnego oraz w celu osiągnięcia skutku procesowego w postaci umorzenia postępowania sądowego lub wyłączenia tego sporu spod rozstrzygnięcia sądu. Umowę ugody należy oceniać według przepisów prawa cywilnego, a skutki procesowe oświadczeń stron na podstawie Kodeksu postępowania cywilnego. Ugoda zawarta przed sądem jest czynnością dyspozycyjną stron i stanowi przejaw ich woli. Zawarcie ugody sądowej ostatecznie rozwiązuje spór co do całości stosunku prawnego lub ściśle określonego roszczenia i sprawia, że wydanie wyroku staje się zbędne, co daje podstawę do umorzenia postępowania (art. 355 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego).

Ugoda sądowa jest skuteczna i wiąże strony dopóty, dopóki nie zostanie prawnie podważona. Uchylenie się od materialnoprawnych skutków ugody sądowej po prawomocnym umorzeniu postępowania jest możliwe w drodze powództwa o ustalenie nieważności ugody (zob. T Ereciński (red.), Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz. Tom I. Postępowanie rozpoznawcze. Artykuły 1-124, wyd. VI, WKP 2023 z przywołanym tam orzecznictwem).

Z przedłożonych do sprawy akt administracyjnych nie wynika, aby doszło do podważenia złożonych wówczas oświadczeń przed Sądem Rejonowym w C.

Niezasadnie organ odwoławczy uznał zatem, że Skarżący obowiązany był do przedłożenia dodatkowej zgody współwłaścicieli nieruchomości wspólnej bądź też zastępczej zgody sądu w tym zakresie.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ obowiązany będzie przyjąć, że złożone oświadczenia stanowią zgodę współwłaścicieli na wykonanie powyższych robót w przedmiotowym budynku, a następnie przeprowadzić postępowanie, w tym dokonać oceny zgodności z przepisami wykonanej instancji, odnosząc się również do podnoszonych przez Uczestników postępowania kwestii, w tym usytuowania wylotu przewodu powietrzno-spalinowego (również wniosku Uczestników o zobowiązanie Skarżącego do "zmiany parametrów rury odprowadzającej spaliny poprzez wyprowadzenie jej ponad dach budynku"). Organ powinien również rozważyć wezwanie Stron do wskazania, czy doszło do unieważnienia przedmiotowej ugody, bądź w toku pozostaje postępowanie objęte tym przedmiotem.

W niniejszym postępowaniu nie było natomiast uprawnione wypowiadanie się co do legalności robót - zrealizowania instalacji gazowej przez współwłaścicieli obiektu, ze względu na nieobjęcie ich toczącym się postępowaniem. Kwestie te pozostają jednak bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd nie orzekał o zwrocie kosztów postępowania, z uwagi na brak stosownego wniosku w tym przedmiocie. Strona traci bowiem uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia, nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów (art. 210 § 1 p.p.s.a., pouczenie - pismo z dnia 29 lutego 2024 r. karta nr 12 akt sądowych).

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.