Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Jerzy Rypina, NSA del. Teresa Porczyńska, Protokolant Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej B. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Gl 217/10 w sprawie ze skargi B. [...] w W. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 22 grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2) zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w K. na rzecz B. [...] w W. kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia 22 grudnia 2009 r. w przedmiocie egzekucji świadczeń pieniężnych.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym. Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. działając na wniosek wierzyciela Burmistrza Miasta U. sformułowany w piśmie z dnia 5 czerwca 2008 r. prowadził egzekucję z nieruchomości położonej w U. stanowiącej własność S. sp. z o.o. z siedzibą w W.. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2009 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego sporządził plan podziału kwoty uzyskanej ze sprzedaży w wysokości 3.370.505,00 zł. powiększonej o kwotę odsetek z lokaty bankowej o 28.939,40 zł. tj. plan podziału łącznej kwoty w wysokości 3.399.444,40 zł. W oparciu o art. 115 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 Nr 110 poz. 968 ze zm., dalej: u.p.e.a.), kwotę w wysokości 3.399.444,00 zł. podzielono m. in. na:

kwotę 32.682,70 zł. tytułem kosztów egzekucyjnych przypadających organowi egzekucyjnemu;

kwotę 3.003.983,10 zł. tytułem należności zabezpieczonych hipotecznie przez Fundusz.

Pismem z dnia 22 września 2009 r. Fundusz poinformował organ egzekucyjny, że otrzymał kwotę 2.853.784,00 zł. zamiast wynikającą z planu podziału kwotę 3.003.983,10 zł. oraz wezwał Naczelnika Urzędu Skarbowego do wpłaty pozostałej kwoty. W odpowiedzi Naczelnik Urzędu Skarbowego pismem z dnia 25 września 2009r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 66 § 3 u.p.e.a. w administracji, wierzyciel na którego rzecz organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych, jest obowiązany do uiszczenia opłaty komorniczej w wysokości 5% kwoty przyznanej w planie podziału, co w sytuacji Funduszu stanowiło kwotę 150.199,10 zł.

Po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej Dyrektor Izby Skarbowej w K. postanowieniem z dnia 22 grudnia 2009 r. na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 17 § 1 art. 18 u.p.e.a. stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia na pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego pozostawiając je bez merytorycznego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że w badanej sprawie, organ egzekucyjny nie wydał postanowienia, gdyż brak było do tego podstawy prawnej, a to z kolei przesądza o tym, że na pismo informujące nie można wnieść zażalenia.

W skardze na powyższe postanowienia Fundusz zarzucił naruszenie:

art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., poprzez błędne zastosowanie tego przepisu i uznanie niedopuszczalności wniesienia zażalenia, przez stwierdzenie, że opłata komornicza jest należna organowi z mocy prawa i organ pierwszej instancji nie jest zobligowany do wydania postanowienia;

art. 123 k.p.a. w związku z art. 66 u.p.e.a. oraz art. 121 § 1 i art. 124 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że potrącenie przez organ egzekucyjny opłaty komorniczej z kwoty przyznanej w planie podziału było czynnością materialno – techniczną, nie wymagającą wydania postanowienia i nie podlegającą zaskarżeniu;

art. 66 § 3 w zw. z art. 1 a pkt 13 u.p.e.a. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że:

a. Fundusz jest wierzycielem w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

b. Naczelnik Urzędu Skarbowego nie naruszył prawa dokonując potrącenia opłaty komorniczej w kwocie 150.199,10 zł. z kwoty należnej stronie skarżącej na podstawie prawomocnego planu podziału sumy uzyskanej z egzekucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę wskazał, że przedmiotem sporu była forma prawna rozstrzygnięcia w sprawie kosztów komorniczych przysługujących od wierzyciela z tytułu dokonanych na jego rzecz czynności egzekucyjnych przez organ egzekucyjny. W ocenie sądu pierwszej instancji art. 66 u.p.e.a. nie przewiduje wydania aktu administracyjnego w postaci postanowienia, tylko upoważnia organ egzekucyjny do potrącenia opłaty komorniczej.

WSA w Gliwicach wskazał także, że z art. 115 § 1 u.p.e.a. wynika, iż w podziale kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości uczestniczy nie tylko wierzyciel, na wniosek którego została wszczęta egzekucja, ale także wierzyciele, których wierzytelności były zabezpieczone hipotecznie na nieruchomości. W ocenie sądu pierwszej instancji wierzyciel hipoteczny nie będący organem administracji publicznej, wystawiającym tytuł wykonawczy i składającym wniosek o egzekucję obowiązku wynikającego z tego tytułu, jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 w zw. z art. 66 § 3 u.p.e.a. gdyż przysługuje mu prawo żądania od organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne egzekucji pieniężnej z nieruchomości o uwzględnienie w planie podziału kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości należności/wierzytelności przysługującej mu od zobowiązanego, a zabezpieczonej hipoteką.

Reasumując swoje rozważania WSA stwierdził, że opłata komornicza została zdefiniowana przez ustawodawcę w art. 1a pkt 6 u.pe.a., i wynosi 5 % kwot przekazanych wierzycielowi przez organ egzekucyjny lub przekazanych wierzycielowi przez zobowiązanego w wyniku zastosowania środków egzekucyjnych.

Od powyższego wyroku pełnomocnik strony skarżącej wywiódł skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 1a pkt 13 u.p.e.a. w związku z art. 26 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, że Stroba skarżąca posiadała status wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym z należącej do Selena sp. z o.o. nieruchomości położonej w Ustroniu;

art. 66 § 3 u.p.e.a. w związku z art. 123 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że obciążenie strony skarżącej opłatą egzekucyjną w trakcie wykonywania planu podziału było jedynie czynnością materialno-techniczną, wobec czego brak było konieczności wydania przez organ egzekucyjny postanowienia ustalającego wymiar wspomnianej opłaty;

art. 134 k.p.a. w związku z art. 65 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postanowienie organu stwierdzające niedopuszczalność zażalenie było prawidłowe, pomimo, że istniały przesłanki do przekazania zawartego w zażaleniu z dnia 16 października 2009 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa do organu właściwego, tj. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w C..

Mając na uwadze powyższe autor skargi kasacyjne wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora Izby Skarbowej wniósł o oddalenie skargi oraz wydanie rozstrzygnięcie o kosztach podstępowania, w tym o zwrocie kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w skardze kasacyjnej podstawami i wnioskami (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 p.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie sąd odwoławczy ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. ONSAiWSA 1(34) z 2010 r., poz. 1).

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie Sąd nie jest władny do dokonywania wykładni zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowania, czy też uzupełnienia zarzutów skargi kasacyjnej. Właściwe sformułowanie zarzutów polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz na czym to naruszenie polegało.

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na treść zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny mógł się odnieść do podniesionych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania (art. 8, art. 123 oraz art. 134 w związku z art. 65 § 1 k.p.a., oraz art. 66 § 3 i art. 1a pkt 13 w związku z art. 26 § 1 u.p.e.a.). Na tle tych zrzutów jako sporne w sprawie należało uznać istnienie podstawy do wydania przez organ egzekucyjny na wniosek wierzyciela hipotecznego w sprawie egzekucji z nieruchomości postanowienia w przedmiocie wysokości opłaty komorniczej.

Uznając za prawidłowe stanowisko egzekucyjnego organu odwoławczego sąd pierwszej instancji stwierdził, że przewidziane w przepisie art. 66 u.p.e.a. opłaty nie mogą być utożsamiane z opłatami za czynności egzekucyjne ponoszonymi przez zobowiązanego, w sprawie których organ egzekucyjny wydaje na żądanie zobowiązanego lub wierzyciela postanowienie na podstawie art. 64 § 4 omawianej ustawy. Natomiast w art. 66 nie przewidziano wydawania postanowień w zakresie opłat wierzyciela. Postanowienie takie nie mogło być również wydane na podstawie ogólnych przepisów rozdz. 2 Kpa o skargach. W ocenie sądu pierwszej instancji ustalony w sprawie stan faktyczny oraz interpretacja art. 66 § 3, art. 1a pkt 6 i 13 u.p.e.a. czyniły uzasadniony wniosek, że postanowienie organu nadzoru o niedopuszczalności wniesienia zażalenia na pismo Naczelnika Urzędu Skarbowego w sprawie opłaty komorniczej stanowiące odpowiedź na pismo wierzyciela nie narusza prawa.

Zagadnienie istnienia podstawy do wydania na żądanie wierzyciela postanowienia o wysokości opłaty komorniczej nie było jednolicie traktowane w orzecznictwie sądowym. Stanowisko zbieżne z zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku wyrażono również w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 18 marca 2010r., Sygn. akt I SA/ Gd 18/10 (wyrok uchylony wyrokiem NSA z dnia 29 lutego 2012r. Sygn. akt II FSK 1493/10; publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej w skrócie CBOSA).

W wyrokach tych podkreślano, że ustawodawca nie uwzględnił w przepisie art. 66 u.p.e.a. możliwości wydania w sprawie dotyczącej określenia opłaty komorniczej aktu administracyjnego w postaci postanowienia, lecz upoważnił organ egzekucyjny do "potrącenia" opłaty komorniczej z wyegzekwowanej na rzecz wierzyciela kwoty. Wydanie postanowienia w sytuacji, gdy nie istnieje przepis prawa, który w sytuacji potrącenia opłaty komorniczej przewidywałby wydanie takiego aktu, oznaczałoby wydanie go bez podstawy prawnej, a więc obarczonego kwalifikowaną wadą określającą nieważność postępowania na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.

Pogląd przeciwny zaprezentowano w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 4 lutego 2009r., Sygn. akt I SA/Lu 594/08 (skargę kasacyjną od tego wyroku oddalono wyrokiem NSA z dnia 13 października 2010r., Sygn. akt II FSK 1228/09) oraz w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 24 listopada 2010r., Sygn. akt 644/10 (wyrok nieprawomocny – wyroki dostępne w CBOSA). Z kolei w tych wyrokach wyjaśniano, że rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego w przedmiocie opłaty komorniczej jest rozstrzygnięciem wymagającym wydania postanowienia (art. 17 § 1 u.p.e.a.), zaś na wydane w tej materii postanowienie służy zażalenie, a w konsekwencji, na dalszym etapie postępowania, skarga do sądu administracyjnego. Okoliczność, że ustawodawca w przepisie art. 66 § 7 u.p.e.a. przewidział przymusowe ściągnięcie w trybie egzekucji administracyjnej, po uprzednim doręczeniu upomnienia z zagrożeniem egzekucji, a następnie wystawieniu tytułu wykonawczego, nie wyklucza dopuszczalności prowadzenia przez wierzyciela sporu z organem egzekucyjnym w kończonym postępowaniu egzekucyjnym w przedmiocie wysokości opłaty komorniczej, skoro jest to kwestia, która może być przedmiotem rozstrzygnięcia organu egzekucyjnego.

Przedstawione zagadnienie sporne było natomiast jednolicie traktowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. powołane wyroki z dnia 13 października 2010r., Sygn. akt II FSK 1228/09 oraz z dnia 29 lutego 2012r. Sygn. akt II FSK 1493/10; publik. W CBOSA).

Zgadzając się z tą linią orzecznictwa należało wyjaśnić, że pomimo braku w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pozytywnego przepisu, nakazującego organowi egzekucyjnemu ustalanie wysokości opłaty komorniczej w formie postanowienia, podstaw takich należy doszukiwać się w art. 66 u.p.e.a., oraz w odpowiednim stosowaniu art. 64c § 7 lub art. 64c § 12 u.p.e.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1228/09 oraz nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 listopada 2010 r., I SA/Sz 644/10 wraz z powołanym w nim orzecznictwem). Podzielając ten kierunek rozumowania Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną zauważa, że chociaż opłata komornicza ma charakter swoisty i nie może być utożsamiana z kosztami egzekucyjnymi, zdefiniowanymi w art. 64c § 1 u.p.e.a. i tym samym nie może odnosić się do niej art. 64c § 7 u.p.e.a., niemniej stanowi ona obciążenie, którego zasadność musi podlegać weryfikacji w toku postępowania. Zajmując stanowisko o powinności wierzyciela w zakresie uiszczenia opłaty komorniczej na podstawie art. 66 § 3 u.p.e.a., a także orzekając o braku takiej powinności na podstawie art. 66 § 4 u.p.e.a., względnie stwierdzając uchylanie się wierzyciela od jej spełnienia na podstawie art. 66 § 7 u.p.e.a., organ egzekucyjny władczo rozstrzyga sprawę, dotykając interesów majątkowych wierzyciela w sposób mogący spowodować spór. Przyjęcie więc stanowiska odmiennego zaprezentowanego także w zaskarżonym orzeczeniu, że w tej sytuacji organ egzekucyjny, pomimo zgłoszenia przez wierzyciela stosownego żądania, nie ma obowiązku wydania postanowienia otwierającego drogę do ewentualnego zaskarżenia przyjętego rozstrzygnięcia, nie zasługiwało na aprobatę. Oddalając skargę i akceptując stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wniosku wierzyciela o wydanie postanowienia w sprawie opłaty komorniczej jako (na podstawie art. 134 w związku z art.. 144 k.p.a. oraz z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach pominął wskazany wyżej aspekt sprawy, z naruszeniem art. 66 § 3 i § 7 u.p.e.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. i art. 134 k.p.a. Aprobata zastosowania w sprawie tego ostatniego przepisu miała istotny wpływ na wynik sprawy, wykluczając możliwość polemiki z organem egzekucyjnym w kwestii zasadności obciążenia wierzyciela opłatą komorniczą.

Trzeba jednak zauważyć, że niejednoznaczność stanu prawnego stanowiła istotne utrudnienie w orzekaniu, zwłaszcza wobec zarysowujących się rozbieżności orzeczniczych.

Należy więc uznać, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, ze względu na podniesione w niej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W szczególności zasadny jest zarzut naruszenia art. 8, art. 123 § 1 i art. 134 k.p.a. w powiązaniu z art. 18 i art. 66 u.p.e.a., a zwłaszcza z §§ 3, 4 i 7 tego artykułu. przez niezasadną akceptację stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 1a pkt 13 w związku z art. 26 § 1 u.p.e.a. ze względu na przyznanie skarżącemu w tym postępowaniu statusu wierzyciela. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1a pkt 6 i art. 66 § 3 u.p.e.a., wierzyciel, na rzecz którego organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych, jest obowiązany do uiszczenia opłaty komorniczej (art. 66 § 3), która wynosi 5% kwot przekazanych wierzycielowi przez organ egzekucyjny lub przekazanych wierzycielowi przez zobowiązanego w wyniku zastosowania środków egzekucyjnych (art. 1a pkt 6). Po odczytaniu obu tych przepisów łącznie nie może być wątpliwości, że opłata komornicza należna jest organowi egzekucyjnemu prowadzącemu egzekucję należności pieniężnych, niezależnie od opłat za czynności i stosowane środki egzekucyjne (art. 64 u.p.e.a.) i stanowi dodatkowe wynagrodzenie – premię za skuteczne dokonanie czynności egzekucyjnych. O tej skuteczności przesądzają wpłaty przekazane wierzycielowi przez organ egzekucyjny lub przez zobowiązanego. W art. 1a pkt 13 u.p.e.a. ustawodawca zawarł ogólną definicję wierzyciela, pozwalającą tylko w części na ustalenie, kto może występować w postępowaniu egzekucyjnym w charakterze wierzyciela. Definicja wierzyciela została doprecyzowana w art. 5 u.p.e.a. Wierzycielem jest organ administracji publicznej lub instytucja - państwowa lub samorządowa jednostka organizacyjna, również wówczas, gdy przedmiotem egzekucji jest obowiązek wynikający z wyroku sądu powszechnego, wydanego na rzecz osoby fizycznej (zob. E. Bojanowski, Glosa do wyroków NSA z 10 października 1991 r., I SA 752/91 oraz z 16 lipca 1991 r., I SA 585/91 - OSP 1993, nr 4, poz. 78). Wierzyciel, w rozumieniu u.p.e.a., pełni jedynie procesową funkcję wierzyciela i nie rozporządza przedmiotem postępowania, co nie zwalnia go od obowiązków podejmowania działań w celu zaspokojenia należności. Funkcja wierzyciela przysługuje w pierwszej kolejności organowi lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniem obowiązku.

Za uzasadnione zatem należało uznać stwierdzenie w zaskarżonym wyroku, że wierzyciel hipoteczny nie będący organem administracji publicznej, wystawiającym tytuł wykonawczy i składającym wniosek o egzekucję obowiązku wynikającego z tego tytułu, jest wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 w zw. z art. 66 § 3 u.p.e.a., gdyż przysługuje mu prawo żądania od organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne egzekucji pieniężnej z nieruchomości o uwzględnienie w planie podziału kwoty uzyskanej ze sprzedaży nieruchomości należności/wierzytelności przysługującej mu od zobowiązanego, a zabezpieczonej hipoteką.

Naruszenie wskazanych przepisów postępowania prowadzi do uchylenia w całości zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Rozpoznając sprawę ponownie Sąd ten zgodnie z art. 190 p.p.s.a. uwzględni wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, której istotą jest ocena o przedmiotowości postępowania o wydanie przez organ egzekucyjny postanowienia w sprawie opłaty komorniczej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).