Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 lutego 2024 r. sygn. akt II SA/Sz 975/23 w sprawie ze skargi A. G. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 11 października 2023 r. nr SZ.RUZ.4210.1.15.2021.EM w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. P. na rzecz A. G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej "WSA w Szczecinie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 28 lutego 2024 r., sygn. akt II SA/Sz 975/23, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. G. (dalej "skarżący) na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "organ" lub "Dyrektor RZGW") z dnia 11 października 2023 r., nr SZ.RUZ.4210.1.15.2021.EM, w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego: I. uchylił zaskarżoną decyzję, II. zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżącego A. G. kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 24 września 2021 r., znak SZ.ZUZ.4.4210.288.13.2020.AP, Dyrektor Zarządu Zlewni w Szczecinie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej "organ I instancji") udzielił na rzecz D. P. (dalej "uczestnik") pozwolenia wodnoprawnego na usługę wodną obejmującą odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu działki o numerze ewidencyjnym [...] obręb D., gmina D. (dachów oraz terenów utwardzonych), istniejącym wylotem brzegowym 500 mm, do wód rzeki S. w km 6+430 jej biegu (działka o numerze ewidencyjnym [...] obręb D., gmina D., powiat m.) na określonych warunkach.

Decyzją z dnia 13 marca 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego, Dyrektor RZGW uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia 24 września 2021 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Na skutek sprzeciwu D. P., WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Sz 349/23, uchylił decyzję kasacyjną Dyrektora RZGW – wskazując, że "organ odwoławczy winien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie, przy ewentualnym uzupełnieniu postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. w zakresie, w jakim uzna to za stosowne".

Decyzją z dnia 11 października 2023 r., nr SZ.RUZ.4210.1.15.2021.EM, Dyrektor RZGW utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia 24 września 2021 r. Organ przytoczył art. 389 pkt 1, art. 399 ust. 1 pkt 1 oraz art. 396 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1478, ze zm., dalej "u.p.w.") – i wskazał, że po ponownym rozpatrzeniu i analizie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie stwierdził naruszenia art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne, z uwagi na fakt, iż zgodnie z § 8 ust. 8 pkt 3 wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta D. w rejonie ulic C.i K., zatwierdzonego uchwałą nr XXI/166/2012 Rady Miejskiej w D. z dnia 29 marca 2012 r.: w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych dopuszcza się odprowadzanie poprzez układy podczyszczające ze szczelnych powierzchni jezdni, placów manewrowych i parkingów do gruntu, rzeki S. oraz kanałów i rowów melioracyjnych. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, organ wskazał, iż zgodnie z art. 393 ust. 4 u.p.w. pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Informację tej treści zamieszcza się w pozwoleniu wodnoprawnym.

Zdaniem Dyrektora RZGW, decyzja organu I instancji jest prawidłowa i nie sposób przyjąć, że powołane przepisy zostały naruszone. Organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Zebrał też materiał dowodowy, który znalazł pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, a nadto informował strony postępowania o wszystkich czynnościach oraz umożliwił im branie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Organ odwoławczy jest związany zakresem sprawy przedmiotowo i podmiotowo ukształtowanym przez organ I instancji. Tym samym organ odwoławczy nie jest uprawniony do kształtowania prowadzonego przez siebie postępowania (podmiotowo lub przedmiotowo) w sposób odmienny niż uczynił to organ I instancji. Przeciwnie, obowiązkiem organ odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie tej samej sprawy administracyjnej, która zawisła przed organem I instancji i była przedmiotem jego rozstrzygnięcia.

Pismem z dnia 10 listopada 2023 r. skarżący wniósł skargę na decyzję Dyrektora RZGW z dnia 11 października 2023 r. do WSA w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie: 1) art. 136 i art. 147 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności dowodów zgromadzonych w sprawach: I C 285/18 Sądu Rejonowego w Myśliborzu; II Ca 717/20 Sądu Okręgowego w Szczecinie; I Co 352/21 Sądu Rejonowego w Myśliborzu; PO II Ds.2.2021 Prokuratury Okręgowej w Szczecinie; Ds.331.2023 Prokuratury Rejonowej w Myśliborzu na okoliczności: – bezprawnego uzyskania decyzji środowiskowych; – dysponowania nieruchomością ze szkodą i bez zgody współwłaściciela; – prowadzenia śledztwa wobec uczestnika, który jest aresztowany w związku z zarzutami dotyczącymi między innymi działania na szkodę skarżącego – współwłaściciela nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją; – "uzyskania decyzji pierwotnej na podstawie dokumentów sfałszowanych, nielegalnych i podrobionych"; 2) art. 80 k.p.a. polegające na dowolnej ocenie dowodów, pominięciu wniosków dowodowych skarżącego, w tym dowodu z opinii biegłego; 3) art. 7, art. 8 § 1 k.p.a. z powodu: – nieodtworzenia prawdy obiektywnej; – przyznania wiarygodności wyjaśnieniom uczestnika, "który zataja cały ciąg swoich bezprawnych działań i fakt prowadzenia śledztwa aktualnie przeciwko niemu i innym osobom w fazie in personam"; 4) art. 11 k.p.a. ze względu na "brak dostatecznego wyjaśnienia przez organ rozbieżności w zakresie formalnoprawnych/administracyjnych aspektów ustawowych dopuszczalności wydania pozwolenia wodnoprawnego a podnoszonymi zarzutami nielegalnego uzyskania decyzji środowiskowych oraz nielegalnego, bezprawnego czerpania pożytków, korzystania z nieruchomości bez zgody współwłaściciela nieruchomości"; 5) art. 393 ust. 4 u.p.w. w zakresie w jakim oddziałuje to na prawo własności skarżącego, wpływa na jego własność i ogranicza ją w ewidentny sposób poprzez wydane decyzje. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji. Organ wniósł o oddalenie skargi. O oddalenie skargi wniósł również uczestnik.

W dniu 28 lutego 2024 r. WSA w Szczecinie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uwzględnił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 107 § 3 k.p.a. i wskazał, że zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego decyzja – także organu odwoławczego – powinna zawierać omówienie materiału dowodowego, ustalenia faktyczne, a w dalszej kolejności prezentować przejęty sposób wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego rozpatrywanej, indywidualnej sprawy. Treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, który doprowadził do wydania określonego rozstrzygnięcia; wyjaśniać przesłanki faktyczne i prawne, jakimi kierował się organ, podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji kończącej postępowanie administracyjne ma stanowić odpowiedź na pytanie "dlaczego", a nie ograniczać się do stwierdzeń, "że". Ponadto w uzasadnieniu podjętej decyzji organ ma obowiązek ustosunkować się do argumentów stron sporu, rzetelnie i wyczerpująco omówić, które z nich są istotne, a które nie mają wpływu na wynik sprawy i dlaczego, z nawiązaniem przy tym do konkretnych dowodów, faktów z nich wynikających i przepisów prawa.

W ocenie Sądu I instancji, organ nie przedstawił jakiejkolwiek oceny materiału dowodowego, w efekcie żadnych ustaleń faktycznych, które miałyby uzasadnić wydanie pozwolenia wodnoprawnego zgodnie z wnioskiem uczestnika. Tym samym uzasadnienie kontrolowanej decyzji świadczy o tym, że organ nie rozpatrzył istoty sprawy w instancji odwoławczej. W odniesieniu do strony materialnoprawnej wydania pozwolenia wodnoprawnego, Sąd I instancji przypomniał, że w myśl art. 9 ust. 1–4 u.p.w. gospodarowanie wodami prowadzi się z zachowaniem zasady racjonalnego i całościowego traktowania zasobów wód powierzchniowych i podziemnych, z uwzględnieniem ich ilości i jakości. W gospodarowaniu wodami uwzględnia się zasadę wspólnych interesów i wymaga się współdziałania administracji publicznej, użytkowników wód i przedstawicieli lokalnych społeczności w zakresie pozwalającym uzyskać maksymalne korzyści społeczne. Gospodarowanie wodami opiera się na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych, uwzględniających koszty środowiskowe i koszty zasobowe oraz analizę ekonomiczną. Gospodarowanie wodami prowadzi się w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczając do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych zależnych od wód. Sąd I instancji przytoczył także, art. 389 pkt 1, art. 396 ust. 1, art. 399 ust. 1–2, art. 401 ust. 1 u.p.w. – i podkreślił, że organ w motywach kontrolowanej decyzji jedynie odnotował wymienione unormowania prawne, ale w żaden sposób nie powiązał ich z konkretnymi dowodami i z konkretnymi ustaleniami faktycznymi. W szczególności organ nie omówił, z jakich konkretnych przyczyn wydanie spornego pozwolenia wodnoprawnego było uzasadnione z punktu widzenia charakterystyki wymienianej działki gruntu oraz z perspektywy przede wszystkim art. 9 i art. 401 ust. 1 u.p.w. Całkowicie przemilczał, z czego (z jakich dowodów, okoliczności faktycznych i przepisów prawa) wynikały ściśle określone parametry udzielonego pozwolenia wodnoprawnego przyjęte przez organ I instancji w decyzji z dnia 24 września 2021 r., jakie jest ich konkretne uzasadnienie faktyczne i prawne. Co więcej, jeśli, zdaniem organu, argumenty skarżącego dotyczące "procederu przestępczego, polegającego na zanieczyszczaniu środowiska przez nielegalne składowanie i utylizowanie odpadów" oraz "sfałszowanych, nielegalnych i podrobionych" dokumentów nie miały żadnego związku ze spornym pozwoleniem wodnoprawnym, nie mogły stanowić przeszkody do wydania takiego pozwolenia, to również w tej materii organ nie przedstawił żadnego uzasadnienia ani na gruncie faktów, ani na gruncie prawa.

Sąd I instancji zauważył, że WSA w Szczecinie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2023 r. uchylił poprzednią decyzję Dyrektora RZGW z dnia 13 marca 2023 r. (decyzję kasacyjną) ze wskazaniem, że organ odwoławczy w istocie rzeczy dowolnie uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy z pominięciem możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Organ nie wyjaśnił, dlaczego wydając decyzję z dnia 13 marca 2023 r. dostrzegał potrzebę gromadzenia dowodów i dokonania ustaleń faktycznych, a wydając zaskarżoną decyzję z dnia 11 października 2023 r. już takiej potrzeby nie stwierdził.

Nawiązując do zasady dwuinstancyjności, Sąd I instancji wyjaśnił, że organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy przez organy, nie zaś wyłącznie na kontroli zasadności argumentów przedstawionych przez organ I instancji. Wobec braku samodzielnej i rzetelnej analizy materiału dowodowego, rozważenia możliwości jego uzupełnienia, podjęcia jakiejkolwiek próby poczynienia własnych ustaleń faktycznych i porównania ich z ustaleniami faktycznymi organu I instancji – nie sposób przyjąć, że organ rozpatrzył istotę sprawy w instancji odwoławczej. Organ w żaden sposób nie odniósł się do treści materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, nie dokonał jego samodzielnej oceny i nie wyprowadził z niej własnych wniosków, ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności na potrzeby przesądzenia, czy rzeczywiście istnieją podstawy faktyczne do wydania wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego, jakie powinny być warunki takiego pozwolenia adekwatnie do stanu faktycznego i prawnego, na ile argumenty skarżącego mogą wykluczać wydanie takiego pozwolenia, o które wnioskował uczestnik.

W ocenie Sądu I instancji, z punktu widzenia obowiązków organu odwoławczego, wynikających z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 140 k.p.a. kluczowe znaczenie ma kwestia treści, kompletności i wiarygodności zgromadzonego dotąd materiału dowodowego, który organ miał obowiązek samodzielnie ocenić i na tej podstawie wyprowadzić własne stanowisko przede wszystkim na płaszczyźnie faktów, a w dalszej kolejności i konsekwentnie na płaszczyźnie prawa, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w motywach podjętej decyzji. W realiach analizowanej sprawy organ tych standardów nie zrealizował, co niewątpliwie może wpływać na wynik sprawy. Organ pominął, że rozpatrzenie istoty sprawy nie polega na przytoczeniu przepisów prawa i stwierdzeniu, że nie zostały one naruszone – powinien to być efekt całego zespołu czynności dowodowych i toku rozumowania, prowadzących do rzetelnego, wnikliwego i wyczerpującego wyjaśnienia, jaki jest stan faktyczny rozpatrywanej sprawy i jakie przepisy znajdują do niego zastosowanie, okazują się adekwatne.

W ramach wskazań co do dalszego postępowania, Sąd I instancji wskazał, że w dalszym postępowaniu organ powinien rzetelnie przeanalizować dotychczas zgromadzone dowody i rozważyć potrzebę ich uzupełnienia. Na tej podstawie, w zgodzie z prawdą obiektywną, powinien odtworzyć stan faktyczny rozpatrywanej sprawy istotny z punktu widzenia ustawowych przesłanek udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego i wnikliwie rozważyć argumenty skarżącego, ich znaczenie dla wyniku sprawy, na ile odnoszą się do przesłanek wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego i na ile mogą wykluczać wydanie takiego pozwolenia. Organ ma obowiązek wyraźnie i adekwatnie powiązać ustawowe przesłanki udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, ściśle określone parametry tego pozwolenia przyjęte przez organ I instancji w decyzji z dnia 24 września 2021 r. z konkretnymi realiami rozpatrywanej sprawy, charakterystyką gruntu, jego otoczeniem, przeznaczeniem i sposobem wykorzystywania, wywiedzionymi z wyczerpującego i wiarygodnego materiału dowodowego, ocenionego według reguł logiki i doświadczenia życiowego.

Pismem z dnia 6 maja 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Szczecinie z dnia 28 lutego 2024 r. wywiódł uczestnik (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj. których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 140 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego rozważenia okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organ zebrał całość materiału dowodowego i dokonał jego prawidłowej i wnikliwej oceny, która prowadzi do wniosku, że wydanie decyzji wodnoprawnej znajduje uzasadnienie zarówno w stanie faktycznym sprawy, jak też jest zgodne z obowiązującymi przepisami,

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie przeprowadzono w pełni postępowania dowodowego, podczas gdy skarżący nie wykazał do czasu wydania decyzji przez organ II instancji żadnej inicjatywy dowodowej, a podnoszone przez niego argumenty nie zostały poparte w żaden sposób.

II. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 401 ust. 1 u.p.w. poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie omówił przyczyn wydania pozwolenia wodnoprawnego z punktu widzenia charakterystyki działki gruntu oraz stron niniejszego postępowania, podczas gdy zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanych decyzji wskazały powody, dla których wydanie wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego uznano za dopuszczalne oraz uzasadnione.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Skarżący pismem z dnia 3 czerwca 2024 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od uczestnika na jego rzecz kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22).

Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, zauważyć trzeba, że w zarzucie tym skarżący kasacyjnie powołał przepis wynikowy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego statuujące zasady ogólne, w tym zasadę prawdy obiektywnej (art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 15); regulujące sposób gromadzenia i oceny dowodów (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.); określające wymogi uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3). Dodatkowo powołany został art. 140 k.p.a. stanowiący o odpowiednim stosowaniu wymienionych przepisów w postępowaniu odwoławczym. Istota zarzutu, o którym mowa, sprowadza się do zakwestionowania oceny Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana bez należytego rozważania okoliczności, które mogły mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., co uniemożliwiło jej dalej idącą kontrolę i sprawiło, że podlegała ona uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. "Celem uzasadnienia jest przedstawienie procesu myślowego, który doprowadził organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wskazanie argumentów wyjaśniających, dlaczego takie stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Podkreślić przy tym należy, że tylko na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji sąd administracyjny może dokonać sprawdzenia prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów podjętego rozstrzygnięcia. (...). Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść – ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów – nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (...). Organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności" (wyrok NSA z dnia 23 października 2024 r., II OSK 1959/24). "Wymagane jest, aby uzasadnienie decyzji ostatecznej stanowiło logiczną, zwartą całość, aby prześledzić tok rozumowania organu odwoławczego i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem. Tworzy to po stronie organu odwoławczego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi nie powinno budzić wątpliwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, że zaskarżona decyzja została wydana po gruntownej analizie zebranego materiału dowodowego i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem" (wyrok NSA z dnia 22 marca 2024 r., I GSK 360/23).

W doktrynie zidentyfikowano typowe postaci wadliwości uzasadnienia decyzji administracyjnej, która to wadliwość może polegać na: 1) uzasadnieniu pozornym – gdy prima facie przedstawia ono tok rozumowania organu, w rzeczywistości jednak powtarza jedynie podstawę prawną; zawiera formuły ogólnikowe i generalne, dające się zastosować do każdej decyzji; 2) niepełności uzasadnienia – gdy nie tłumaczy ono wystarczająco zastosowania określonej normy prawnej, pomija któryś z istotnych motywów prawnych lub faktycznych; 3) niepowiązaniu uzasadnienia z rozstrzygnięciem – gdy wskazuje ono na konieczność rozwiązania innego, szerszego lub węższego, niż przyjęte w rozstrzygnięciu (zob. J. Zimmermann, Motywy decyzji administracyjnej i jej uzasadnienie, Warszawa 1981, s. 134–147).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poza samym przytoczeniem relewantnych przepisów (art. 389 pkt 1, art. 399 ust. 1 pkt 1, art. 396 ust. 1 pkt 7 u.p.w.), organ tak naprawdę wskazał jedynie, że nie stwierdza naruszenia art. 399 ust. 1 pkt 1 u.p.w. z uwagi na treść § 8 ust. 8 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXI/166/2012 Rady Miejskiej w D. z dnia 29 marca 2012 r.). Odnosząc się zaś do zarzutu odwołania organ poprzestał na wskazaniu na treść art. 393 ust. 4 u.p.w. Zasadniczo tylko na tej podstawie organ skonkludował, że decyzja organu I instancji "jest prawidłowa i nie sposób przyjąć, że ww. przepisy zostały naruszone". Tak skonstruowane uzasadnienie dotknięte jest co najmniej wadą niekompletności, co trafnie stwierdził Sąd I instancji, wskazując na elementy stanu faktycznego opisanego w hipotezie stosowanej normy materialnej, które nie zostały przez organ należycie wyjaśnione. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, toteż Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu wespół z określonymi przepisami k.p.a. jest zatem niezasadny.

W drugim zarzucie naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie powołał art. 151 p.p.s.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. Sąd I instancji uwzględnił skargę i nie stosował art. 151 p.p.s.a. – a zatem nie mógł tego przepisu naruszyć. Art. 78 § 1 k.p.a. określa jedynie przesłanki uwzględnienia wniosku dowodowego strony – przepis ten nie narusza zasady oficjalności postępowania dowodowego (będącej konsekwencją zasady prawdy materialnej), w myśl której to organ obowiązany jest z urzędu w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Podnoszona przez skarżącego kasacyjnie okoliczność, że skarżący "nie wykazał do czasu wydania decyzji przez organ II instancji żadnej inicjatywy dowodowej", nie ma zatem istotnego znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów postępowania, o którym mowa, uznać należało za niezasadny.

Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia prawa materialnego, bowiem podstawą zaskarżonego wyroku był wyłącznie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a., co oznacza, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni ani nie stosował prawa materialnego. Zarzut naruszenia tegoż prawa jest przedwczesny (por. wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2025 r., III OSK 288/25). Z tego względu jedynie na marginesie warto dodać, że treść odnośnego zarzutu tak naprawdę nie naprowadza na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Wszak podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Tymczasem skarżący kasacyjnie wskazuje na "błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie omówił przyczyn wydania pozwolenia wodnoprawnego".

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.