VI SA/Wa 2082/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-12-20	
Data wpływu	2011-10-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Czarnecki /przewodniczący sprawozdawca/
Danuta Szydłowska
Halina Emilia Święcicka	
Symbol z opisem	652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych	
Hasła tematyczne	Inne	
Sygn. powiązane	II GSK 932/12	
Skarżony organ	Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027;  art. 134, art. 139 ust. 1 pkt 1, art. 146, art. 147, art. 154 ust. 1, ust. 6; Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 74 par. 1,  par. 2, art. 73 par. 1,; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi S. w N. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] czerwca 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego S. w N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...], na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), dalej jako ustawa o świadczeniach, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] (dalej jako strona) od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...] oddalającej odwołanie strony od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...] z wykonywaniem zadań dyspozytora medycznego w lokalizacji [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] kwietnia 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w ogłoszeniu nr [...] zaprosił świadczeniodawców do składania ofert i uczestniczenia w konkursie ofert poprzedzającym zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego, świadczenia udzielane przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze [...] z wykonywaniem zadań dyspozytora medycznego w lokalizacji [...]. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2012 r. Termin składania ofert upływał w dniu [...] kwietnia 2011 r.

Do konkursu przystąpiło 2 świadczeniodawców. Oferta strony otrzymała numer [...].

Dnia [...] kwietnia 2011 r. w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. nastąpiło otwarcie złożonych ofert. Komisja konkursowa w części jawnej postępowania dokonała weryfikacji ofert pod względem spełnienia przez oferentów warunków formalnych. Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] został wezwany do uzupełnienia braków formalnych oferty m.in. o dostarczenie nowego nośnika elektronicznego zawierającego ofertę w formie elektronicznej zgodną ze złożoną wersją papierową, kopii umowy w sprawie warunków wykorzystana radiowych kanałów częstotliwości z operatorem sieci radiokomunikacyjnej ruchomej lądowej typu dyspozytorskiego przez Prezesa UKE dla Systemu Państwowe Ratownictwo Medyczne lub dokumentu potwierdzającego wszczęcie procedury zawarcia takiej umowy. Strona uzupełniła wskazane braki formalne w terminie wymaganym przez komisję konkursową.

Jak wynika z rankingu otwarcia oferta strony otrzymała łączną liczbę punktów- 166,3 pkt w tym za: ofertę cenową - 9,8 pkt.; ciągłość -90 pkt.; jakość – 66,5 pkt. Natomiast drugi oferent Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region Centralny otrzymał 158,25 pkt, w tym za: ofertę cenową – 8,75, ciągłość – 90 pkt, jakość – 59, 5 pkt.

W dniu [...] maja 2011 r. komisja konkursowa, przeprowadziła z obojgiem oferentów negocjacje w sprawie ustalenia liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej.

Ze sporządzonego w dniu [...] maja 2011 r. rankingu końcowego, komisja konkursowa dokonała ostatecznej oceny i porównania złożonych ofert. Oferta strony zajęła 2 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 150 pkt w tym za: ofertę cenową - 10 pkt; ciągłość -90 pkt; jakość - 50 pkt. Komisja konkursowa wybrała ofertę złożoną przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...] Region Centralny, który otrzymał 159,5 pkt punktów.

Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] złożył odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu Nr [...]. W uzasadnieniu odwołujący podał, że spełnia wszystkie kryteria określone w postępowaniu. W szczególności dotyczy to kadry lekarzy liczonych do kategorii tzw. Jakości. Według algorytmu wskazanego w kryteriach odwołujący powinien otrzymać liczbę punktów -12, 5 za lekarzy ratowników i 20 punktów za lekarzy specjalistów.

Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia oddalił odwołanie strony, wskazując, że postępowanie nr [...] przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Pismem z [...] czerwca 2011 r. Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...] złożył odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2011 r., wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Powyższej decyzji odwołujący zarzucił:

- niezgodność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że Oferent w dacie składania oferty oraz dacie kontroli nie posiadał systemu wspomagania dowodzenia obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego i w konsekwencji bezzasadne odcięcie ofercie strony 5 pkt w kryterium "jakość";

- niezgodność ustaleń z zebranym materiałem dowodowym, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie i w konsekwencji bezzasadnie obniżanie ofercie strony punktacji o 6,5 pkt.

W dniu [...] lipca 2011 r. pełnomocnik strony zapoznał się z dokumentacją postępowania konkursowego stwierdzając, że nie udostępniono oryginałów dokumentów.

Wymieniona na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2011 r. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ podkreślił, iż stosownie do treści art. 154 ust. 1 i art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przedmiotem rozstrzygania Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu oraz Prezesa NFZ jest badanie naruszenia interesu prawnego podmiotu odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, lecz zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję nie zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego.

Prezes NFZ podkreślił, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, w: zarządzeniu Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz zarządzeniu Nr [...][...]marca 2011 r. w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr [...] Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej – zwane dalej zarządzeniem w sprawie określenia kryteriów oceny oferty.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ podkreślił, iż wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania odwołujący mógł i powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich biorących udział w postępowaniu jednakowe. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na fakt, że zastrzeżenia dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny oferty mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków. Każdy ze świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu składa stosowne oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Oświadczenie o powyższej treści zostało złożone przez obydwu oferentów biorących udział w postępowaniu.

Kryteria oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie od [...] lipca 2011 r. świadczeń opieki zdrowotnej zostały określone w zarządzeniu w sprawie określenia kryteriów oceny ofert. Oferty obu świadczeniodawców biorących udział w przedmiotowym postępowaniu zostały porównane zgodnie ze wszystkimi kryteriami określonymi w art. 148 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem organu, odwołujący nie spełnił dodatkowo ocenianego elementu w zakresie posiadania na dzień złożenia oferty systemu wspomagania dowodzenia obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego. Z dokumentów przedstawionych przez oferenta wynika, iż na czas kontroli zainstalował demonstracyjną wersję systemu wspomagania dowodzenia obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego. Wersja demo, zgodnie z umową została udostępniona do [...] czerwca 2011 r. Natomiast licencja na korzystanie z systemu miała zostać udzielona na okres od [...] lipca 2011 r. do [...] czerwca 2012 r. Zatem licencja miała zostać udzielona po terminie składania ofert tj. po dniu [...] kwietnia 2011 r. co było powodem odjęcia oferentowi 10 pkt, gdyż na dzień składania oferty nie był właścicielem (prawnym użytkownikiem) wymaganego systemu, posiadając jedynie wersję demonstracyjną z wypożyczonym niezbędnym wyposażeniem.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego przez stronę, odjęcia niezgodnie z przepisami prawa, punktów za odpowiedzi na pytania dotyczące procentowego łącznego średniotygodniowego czasu pracy lekarzy posiadających tytuł specjalisty w dziedzinie medycyny ratunkowej i lekarzy, którzy ukończyli co najmniej drugi rok specjalizacji w dziedzinie medycyny ratunkowej, organ wskazał, iż lekarz wykazany w ofercie jako lekarz w trakcie specjalizacji z medycyny ratunkowej, nie jest w trakcie odbywania specjalizacji. Dokonanie odjęcia punktów stronie nastąpiło zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ to ustalenie zostało potwierdzone przez Wojewódzkie Centrum Zdrowia Publicznego w L. – lekarz został skreślony z rejestru lekarzy specjalizujących się w dziedzinie medycyny ratunkowej. W świetle powyższego, organ uznał za nietrafny ww. podniesiony zarzut uznając za zasadne zmniejszenie stronie ilości pkt z 12,5 do 10. Ponadto organ wskazał, iż odwołujący wyraził zgodę w dniu [...] maja 2011 r. w protokole końcowym z negocjacji na dokonanie zmiany odpowiedzi na pytania nr 2.1.1 oraz 2.1.2, a tym samym na zmniejszenie liczby punktów uzyskanych za odpowiedź na pytania.

Organ odwoławczy podkreślił, iż podjął wszelkie kroki do zbadania całości dokumentacji przedmiotowego postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stwierdził, że przeprowadzone postępowanie konkursowe było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a na skutek nie wybrania oferty strony, nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonanej analizy wynika, iż porównanie przedmiotowych ofert oraz postępowanie konkursowe zostało dokonane zgodnie z kryteriami określonymi przez Prezesa Funduszu w warunkach poszanowania zasady równego traktowania wszystkich oferentów.

Pismem z dnia [...] września 2011 r. Samodzielny Zespół Publicznych Zakładów Opieki Zdrowotnej w [...], wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] sierpnia 2011 r., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] czerwca 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj.: art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie (nieoparte na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie), że skarżący na dzień złożenia oferty nie posiadał właściwego systemu wspomagania dowodzenia obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego, podczas gdy skarżący posiadał wersję demonstracyjną systemu obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego do dnia [...] czerwca 2011 r. z licencją na korzystanie z systemu w okresie od [...] lipca 2011 r. do dnia [...] czerwca 2012 r., co skutkowało bezzasadnym nieuwzględnieniem odwołania skarżącego co doprowadziło do wydania wadliwej decyzji przez organ II instancji;

- naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę niespełnienia przez skarżącego kryterium konkursu dotyczącym czasu pracy lekarzy w zakresie kryterium "jakość" co skutkowało błędnym podzieleniem ustaleń I instancji i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji;

- naruszenie przepisu art. 10 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę skarżącemu zapoznania się z dokumentacją ofertową NZOZ [...] Region Centralny, co pozbawiło skarżącego możliwości wykazania nieprawidłowości w dokumentacji NZOZ [...] a świadcząca o niespełnieniu przez ten podmiot kryteriów ofertowych i doprowadziło do wydania wadliwej decyzji w sprawie;

- naruszenie procedury administracyjnej, tj. art. 10 k.p.a. i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez udostępnianie skarżącemu przed wydaniem decyzji w sprawie, w ramach ostatecznego zapoznania się z materiałem dowodowym, jedynie kopii akt postępowania, zamiast ich oryginału, co pozbawiło skarżącego możliwości weryfikacji prawidłowej i pełnej dokumentacji akt i skutkowało pozbawieniem strony podstawowych uprawnień proceduralnych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał stanowisko i zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Ponadto podniósł, że organ dopuścił się rażącego naruszenia przepisów procedury administracyjnej w zakresie uprawnień strony do zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Odmówiono skarżącemu zapoznania się z oferta NZOZ [...] Medycyna Region Centralny, pomimo jego wnioskowania już po otwarciu ofert, a więc w momencie kiedy akta te stały się częścią postępowania i winny być dostępne dla stron. Uniemożliwienie wglądu w akta, a tym samym zapoznania się z dokumentacją konkurenta, pozbawiło skarżącego możliwości wskazania przeprowadzającemu konkurs, iż NZOZ [...] Medycyna Region Centralny nie spełnia wymogów formalnych konkursu, albowiem podmiot ten nie dysponował odpowiednimi pomieszczeniami spełniającymi wymogi prawa powszechnie obowiązującego, mogące służyć do zapewnienia świadczeń ratownictwa medycznego na terenie powiatu nowodworskiego. W tym stanie rzeczy, skarżący nie mógł prawidłowo realizować swoich praw, jak również nie mógł "wychwycić ww. nieprawidłowości". Z uwagi na fakt, że organizator konkursu i organ II instancji nie dostrzegł tych błędów, zarzut jest uzasadniony albowiem uchybienie to wpłynęło na wynik konkursu.

Odnośnie sformułowanego zarzutu naruszenia przez organy art. 10 k.p.a. oraz art. 73 k.p.a., skarżący wskazał, że przed wydaniem decyzji udostępniono jedynie kserokopie z akt, a nie oryginały. Powyższe nie wypełniło normy określonej w art. 73 k.p.a. co stanowi de facto jej naruszenie. Strona otrzymując jedynie kserokopie nie jest w stanie zweryfikować ich prawdziwość oraz czy otrzymała komplet akt.

Skarżący nie zgodził się z podniesionym przez organ w decyzji argumentu niedysponowania przez niego odpowiednim systemem wspomagania dowodzenia, obejmującym wszystkie zespoły ratownictwa medycznego w rejonie operacyjnym. Wskazano, że formularz ofertowy nie precyzował formy prawnej do dysponowania systemem, ani nie konkretyzował "wersji" systemu. Wymogiem było jedynie posiadanie sytemu, obejmującego wszystkie zespoły ratownictwa medycznego. Skarżący wykazał, że posiada system, a system ten obejmuje wszystkie zespoły ratownictwa medycznego, co potwierdziła kontrola przeprowadzona u skarżącego w dniu [...] maja 2011 r. Zatem należy uznać, iż posiadanie wersji demonstracyjnej demo obejmującej wszystkie zespoły ratownictwa medycznego spełnia wymagania konkursowe.

Wątpliwości skarżącego wzbudziła ocena kryterium "jakości" w zakresie łącznego procentowego średniotygodniowego czasu pracy lekarzy posiadających tytuł specjalisty w dziedzinie medycyny ratunkowej i lekarzy, którzy ukończyli co najmniej drugi rok specjalizacji w dziedzinie medycyny ratunkowej. Skarżący zakwestionował fakt przeprowadzenia negocjacji, wskazując, iż w ramach kryterium "jakość" kryteria czasu pracy lekarzy mają charakter obiektywny i nie podlegając żadnym negocjacjom. Stanowią prostą wypadkową algorytmu wskazanego w kryteriach. Natomiast negocjacjom podlegała wyłącznie ilość świadczeń i cena. W ocenie skarżącego, organ II instancji powielił błędną argumentację Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Zdrowia, nie weryfikując swego stanowiska z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Ponadto organ podniósł, że nie można zgodzić się z podniesionym przez skarżącego zarzutem naruszenia art. 10 k.p.a. i art. 73 k.p.a. poprzez odmowę zapoznania się z dokumentacją ofertową NZOZ [...] Medycyna Region Centralny. Organ wskazał, iż w dniu [...] lipca 2011 r. Prezes NFZ poinformował skarżącego o przysługującym mu prawie do wypowiedzi oraz zgłaszania żądań. W dniu [...] lipca 2011 r. pełnomocnik skarżącego zapoznał się z dokumentacją postępowania konkursowego. Odmówiono przedstawicielowi skarżącego wglądu do oferty złożonej przez konkurującego świadczeniodawcę NZOZ [...] Region Centralny, z uwagi na art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Organ podniósł, iż przekazanie skarżącemu informacji o ofercie NZOZ [...] narażałoby NFZ na możliwość wystąpienia z roszczeniem przez konkurencyjnego świadczeniodawcę, którego tajemnice przedsiębiorstwa zostałby ujawnione.

Organ nie zgodził, się również z zarzutem nieudostępnienia oryginałów akt postępowania konkursowego. Pełnomocnikowi skarżącego w dniu [...] lipca 2011 r. zostały przedstawione do wglądu, poświadczone za zgodność z oryginałem dokumenty dotyczące ww. postępowania konkursowego. Organ podniósł, w postępowaniu administracyjnym domniemuje się, iż kopie dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem są traktowane w taki sam sposób jak oryginały tych dokumentów. Reasumując organ stwierdził, że postępowanie konkursowe nr [...] przeprowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 ww. ustawy).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna.

Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów Funduszu we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Stosownie do art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes Funduszu, na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147 ww. ustawy).

W art. 134 omawianej ustawy sformułowano zasadę, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Jak podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 grudnia 2009 r. wydanym w sprawie II GSK 1012/09 (por. także postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 28 marca 2011 r. w sprawie III SA/Gd 57/11), Prezes NFZ jest organem Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Z kolei, sam NFZ jest państwową jednostką organizacyjną, posiadającą osobowość prawną (stanowi o tym art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Nie jest zatem organem administracji publicznej w rozumieniu ustrojowym i nie przyznano mu generalnie kompetencji do stosowania środków prawnych właściwych dla tych organów. Dopiero na mocy konkretnych przepisów, jak np. art. 33 ust. 2, art. 154 ust. 6 powołanej ustawy, stosuje środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Stanowisko takie zostało wyrażone także w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07 oraz z dnia 17 października 2008 r., sygn. akt II GSK 394/08 (oba publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zatem rozstrzygnięcia zapadłe w imieniu Narodowego Funduszu Zdrowia (przez dyrektora wojewódzkiego oddziału NFZ i następnie przez Prezesa NFZ) wówczas mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, gdy ustawa wyraźnie tak wskazuje (art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej). Przyjąć w związku z tym należy, że dopiero odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. w sprawie VI SA/Wa 1827/09).

Skarżący podnosił fakt nieudostępnia w trakcie postępowania administracyjnego materiału dowodowego stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji – oferty strony przeciwnej, [...] Region Centralny. Prezes Funduszu natomiast, powołując się na wskazane w odpowiedzi na skargę wyroki Naczelnego Sądu administracyjnego stwierdził, że nie miał obowiązku udostępnienia stronie postępowania administracyjnego tych dokumentów, jednocześnie w tym zakresie nie wydając stosownego postanowienia wskazanego przez przepis art. 74 § 2 k.p.a.

W powyższej kwestii należy wskazać, iż powołane przez organ administracji wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego nie były wydane przy jednomyślnym stanowisku składów orzekających, podobnie jak w sprawie II GSK 554/10 (wyrok z dnia 14 czerwca 2011 r.). Zachodzi zatem sytuacja, w której należy dostrzec rozbieżność co do kwestii wskazanej w art. 73 § 1 k.p.a.

Sąd w składzie orzekającym, zauważając owe rozbieżności poglądów oraz mając na względzie przytoczone wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych co do rozdziału i zakresu postępowań przed Komisją Konkursową i przed właściwymi dyrektorami NFZ oraz Prezesem Funduszu, stoi na stanowisku obowiązkowego stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem w postępowaniu toczącym się przed właściwym dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i przed Prezesem Funduszu, jako już w postępowaniu administracyjnym, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, to odmowa udostępnienia stronie tego postępowania akt sprawy (z całym zgromadzonym materiałem dowodowy) może nastąpić jedynie w warunkach wskazanych przez przepis art. 74 § 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia. Jest natomiast poza sporem, że z naruszeniem wymienionego przepisu, w związku z art. 73 § 1 k.p.a., zarówno w I instancji, jak i w II instancji takiego postanowienia nie wydano, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem skarżąca już w tym zakresie została pozbawiona możliwości weryfikacji zasadności odmowy udostępnienia jej akt sprawy.

Należy także podzielić pogląd uzasadniający odmowę udostępnienia akt z postępowania administracyjnego podkreślający, że może to mieć miejsce w sytuacji, w której na konkretne dokumenty została nałożona klauzula niejawności. Z akt sprawy nie wynika, by na dokumenty zawarte w aktach sprawy administracyjnej, w tym na ofertę [...] Region Centralny, taka klauzula została nałożona. Należy także podkreślić, że nie leży w kompetencji organu administracji, poza wyjątkiem wskazanym w zdaniu ostatnim przepisu art. 74 § 1 k.p.a. ocena, czy dany dokument zawiera, czy nie zawiera informacje niejawne. Jeżeli jednak organ uważa za uzasadnione chronienie informacji dotyczących danych personalnych pracowników kontroferenta, to powinien udostępnić akta stronie w takiej postaci, która dane te by chroniła.

Prezes Funduszu uznał jednak za właściwe w ogóle pozbawienie skarżącego wglądu do oferty strony przeciwnej. W ocenie Sądu w składzie orzekającym takie zachowanie, w postępowaniu administracyjnym nie może zasługiwać na akceptację.

Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Narodowy Fundusz Zdrowia dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych z zachowaniem wymagań przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, przez prawidłowe odniesienie się do wniosku skarżącego o udostępnienie akt administracyjnych, w tym oferty strony przeciwnej i rozpatrzeniem ewentualnych zarzutów strony skarżącej, jakie może sprecyzować w oparciu o udostępnione informacje.

W tych warunkach, stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.