III OSK 936/22 - Postanowienie

Data orzeczenia	2025-05-30	
Data wpływu	2022-04-08	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Mariusz Kotulski /sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk	
Symbol z opisem	6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Po 739/21	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 28a ust. 9, art. 18 ust. 2 pkt 4a; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Nina Muszyńska po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 739/21 w sprawie ze skargi P. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rzecz P. M. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi, 3. odstąpić od zasądzenia na rzecz Rady Miejskiej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt II SA/Po 739/21 oddalił skargę P. M. na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2020 r. Rada Miejska w [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie nieudzielenia Burmistrzowi Gminy [...] wotum zaufania. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 4a oraz art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm,., zwana dalej: "u.s.g."). Jak wynika z jej treści, uchwałę podjęto po zakończeniu debaty nad raportem o stanie Gminy [...] za 2019 rok. Uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

Na powyższą uchwałę P. M. (dalej: "skarżący") pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę P. M. uznając, że zaskarżona uchwała została wydana zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. poprzez odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia uchwały wskazał, że nie podziela prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych i przywołanego w skardze stanowiska, że omawiana uchwała musi zawierać uzasadnienie i jego brak stanowi o istotnym naruszeniu prawa, prowadzącym do stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem Sądu jest to stanowisko zbyt daleko idące, skoro uchwała powstaje z mocy prawa, i przewodniczący rady może, ale nie musi sporządzić jej pisemne odzwierciedlenie. Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie protokołu z przebiegu debaty w toku sesji rady gminy lub innych dokumentów złożonych w związku z rozpatrywaniem raportu nie jest możliwe zrekonstruowanie motywów stanowiska rady zajętego w uchwale w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania, to tego rodzaju uchwała jako istotnie naruszająca prawo jest nieważna (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 780/21). Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Oceniając przebieg postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że z uwagi na szczególny charakter omawianej uchwały, tj. że nie powstaje ona na skutek podjęcia, ale powstaje z mocy prawa, a w przepisach nie zakreślono wymogów formalnych jej utrwalenia, niezasadnym jest odwoływanie się w zakresie konieczności sporządzenia uzasadnienia uchwały do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Obowiązek pisemnego uzasadnienia uchwały nie wynika także z art. 14 u.s.g. normującego ogólne zasady podejmowania przez radę gminy uchwał. Unormowanie to określa bowiem podstawowe warunki ważności uchwał podejmowanych przez radę gminy, do których należy: warunek zdolności uchwałodawczej (kworum), prawomocności (większość) oraz sposobu głosowania (jawne lub tajne). Natomiast przepis ten nie mówi nic o formie uchwały, w tym o obowiązku jej uzasadniania. Wbrew zarzutom skargi obowiązku takiego nie da się również wywieść z art. 28aa u.s.g., określającego zasady podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wotum zaufania. Samodzielnym argumentem przemawiającym za koniecznością sporządzenia uzasadnienia do uchwały nie może być także art. 7 Konstytucji RP. To nie bowiem brak uzasadnienia uchwały, ale całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, albowiem nie sposób dokonać oceny jej legalności.

Zdaniem Sądu I instancji brak obowiązku sporządzania pisemnego uzasadnienia uchwały w sprawie wotum zaufania nie sprzeciwia się celowi przepisów wprowadzonych art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Zdaniem projektodawców tych zmian, ich celem było zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej. Mieszkańcy gminy, jak wynika z art. 28aa ust. 6, 7 i 8 u.s.g., mogą bez przeszkód zapoznawać się z raportem o stanie gminy, jak również brać udział w debacie nad raportem. Ich głos może być brany pod uwagę przy udzielaniu (lub nieudzielaniu) przez radę gminy wotum zaufania w stosunku do organu wykonawczego. Obywatele gminy poprzez dostęp do informacji o stanie gminy i możliwość uczestnictwa w dyskusji mają więc zapewniony realny wpływ na funkcjonowanie jednostki samorządu terytorialnego. Nie mogą tylko brać udziału w głosowaniu przy podejmowaniu uchwał, gdyż to zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 14 u.s.g.). Rada gminy jest organem kontrolnym w stosunku do wójta gminy/burmistrza/prezydenta (art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.), co zezwala na merytoryczną ocenę jego pracy i w sytuacji negatywnej oceny na podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł P. M., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") naruszenie prawa materialnego tj. art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie musi zawierać uzasadnienia, a jego brak nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania. Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także oświadczył, iż wnosi o przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie.

Pismem procesowym z dnia 8 września 2023 r. P. M. podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie jest stwierdzenie czy P. M. jako osoba fizyczna piastująca stanowisko Burmistrza Gminy [...] mógł zaskarżyć nieudzielenie mu wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy, co nastąpiło na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g.

Zgodnie z brzmieniem art. 28aa ust. 9 u.s.g. "po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania."

Zauważyć należy, że skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zgodnie, z którym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Zatem uprawnionym do wniesienia skargi w trybie tego przepisu może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że skoro do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, to podmiot wnoszący skargę powinien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną) (zob. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., II OSK 231/19, LEX nr 2657323 i powołane w nim orzecznictwo). Oznacza to wymóg istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W konsekwencji prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem (por. wyroki NSA zapadłe na gruncie art. 101 u.s.g.: z 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 3339/17, LEX nr 2865757, z 25 października 2019 r. sygn. akt II OSK 1905/19, LEX nr 2744703, z 21 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 845/17, LEX nr 2683327, z 17 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17, LEX nr 2626659).

Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek między własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę powinien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości. Związek ten powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia zatem hipotetyczne oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu albo wnoszenie skargi w interesie innego podmiotu niż skarżący, lub w interesie ogólnym. W szczególności interesem prawnym nie legitymuje się podmiot jedynie zainteresowany uchyleniem określonego aktu, który nie oddziałuje bezpośrednio na jego sferę prawną. Podmiot ten dysponuje bowiem jedynie interesem faktycznym. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, wobec czego w danej sprawie należy wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego, które wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Jak natomiast stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Strona skarżąca kasacyjnie – P. M. wywodził naruszenie prawa materialnego tj. art. 28aa ust. 9 u.s.g. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż zaskarżona uchwała nie musi zawierać uzasadnienia, a jego brak nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. dla ustalenia legitymacji procesowej skarżącego konieczne jest wskazanie normy prawnej, będącej podstawą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej. "Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania prawa do Sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy. W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można uznać, że podjęcie przez radę gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania burmistrzowi doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta. Rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy."- wyrok WSA w Lublinie z 18.03.2021 r., sygn. III SA/Lu 915/20. Pogląd ten należy w pełni podzielić.

Brak jest także podstaw do stwierdzenia istnienia interesu prawnego, który nadto miałby zostać naruszony podjęciem uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania, po stronie skarżącego, jako obywatela pełniącego jednocześnie stanowisko burmistrz gminy. Skarżący nie wyjaśnił, jaki jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podobnie kwestia ta nie wynika z uzasadnienia powołanych orzeczeń sądów administracyjnych, przyjmujących skargi do rozpoznania. W orzeczeniach tych ograniczono się do ustalenia, iż o naruszeniu interesu prawnego przesądza status skarżącego jako piastuna organu. Zdaniem NSA powyższe refleksje nie stanowią jednak wystarczającej podstawy do wyciągnięcia wniosku, iż uchwała odmawiająca udzielenia wotum zaufania Burmistrzowi narusza interes prawny piastuna tego organu. Interes prawny do zaskarżenia takiej uchwały nie wynika ani z faktu wyboru na stanowisko wójta, ani z art. 28aa u.s.g. Z przepisu tego nie wynikają dla wójta, burmistrza lub prezydenta miasta żadne indywidualne uprawnienia lub obowiązki. Jest to typowy przepis kompetencyjny uprawniający radę gminy do przeprowadzenia głosowania nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu burmistrzowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania – co jest skutkiem z mocy prawa. Uchwała taka nie wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki osoby, będącej piastunem organu. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że ewentualna kolejna uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania w następnym roku może prowadzić do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania burmistrza – art. 28 ust.10 u.s.g. Są to zdarzenia przyszłe kreujące wyłącznie potencjalne skutki, a sama uchwała jest wyrazem politycznej oceny działalności wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przez organ kontrolujący – radę gminy.

W konsekwencji nie sposób uznać, by zaskarżona uchwała odbierała lub ograniczała jakiekolwiek prawo skarżącego, jako osoby fizycznej piastującej stanowisko Burmistrza Gminy [...], wynikające z przepisów prawa, bądź też nakładała na skarżącego nowy obowiązek lub zmieniała obowiązek dotychczasowy. Skutkiem podjęcia przedmiotowej uchwały nie jest np. odwołanie z funkcji Burmistrza, ani nawet nie jest równoznaczne z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w przedmiocie odwołania Burmistrza przed upływem jego kadencji. Co więcej podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w przedmiocie odwołania burmistrza ma charakter fakultatywny, ponieważ art. 28aa ust. 10 u.s.g. stanowi, iż "w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio." A z art. 28a ust. 3 u.s.g. wynika, że "rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przyczyny określonej w ust. 1 na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium." Skoro interes prawny wymieniony w art. 101 ust. 1 u.s.g. polega na powiązaniu między sytuacją prawną podmiotu i określoną normą prawną, to związek powinien mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. Wymogu tego nie spełnia jedynie hipotetyczne, oddziaływanie normy prawnej na sytuację prawną danego podmiotu. Skoro skutkiem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania nie jest jego odwołanie, ani ograniczenie jego kompetencji w jakimkolwiek zakresie, to nie sposób uznać, aby interes prawny osoby pełniącej funkcję Burmistrza został naruszony stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

Konkludując, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwała o nieudzieleniu wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wotum zaufania, na podstawie art. 28 aa ust. 9 ustawy o samorządzie gminnym, ma charakter intencyjny, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (zob. art. 28aa ust. 2 u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie ma charakteru nieograniczonego. Podstawową funkcją sądu administracyjnego jest ochrona praw podmiotowych jednostki, a nie przedmiotowego porządku prawnego (Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2021, s. 19, wyrok NSA z 20 grudnia 2018 r., I FSK 18/17, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Konsekwencją powyższego jest zawężenie kognicji sądu, zasadniczo do aktów i czynności ingerujących w sytuację prawną osób fizycznych oraz innych podmiotów (art. 50 § 1 p.p.s.a.), a w przypadkach przewidzianych w przepisach szczególnych – do aktów i czynności naruszających interes prawny jednostki (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.). Tym samym drogą skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie można kwestionować każdej uchwały i zarządzenia, a tylko taki akt, który narusza indywidualne, wynikające z konkretnej normy prawnej uprawnienie strony skarżącej. Skarga oparta na przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej, musi być zawsze związana z naruszeniem, interesu prawnego i uprawnień indywidualnie oznaczonych osób oraz z naruszeniem konkretnego przepisu prawa materialnego. Pogląd taki wyraził jednolicie NSA w swoich orzeczeniach: z 10 stycznia 2022 r., sygn. III OSK 930/22, z 14 listopada 2023 r., sygn. III OSK 992/22, z 7 listopada 2023 r., sygn. III OSK 2552/23, z 21 lutego 2023 r., sygn. III OSK 68/23, z 31 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 2883/22, z 27 stycznia 2023 r., sygn. III OSK 2826/22, z 7 grudnia 2022 r., sygn. III OSK 2627/22, z 16 listopada 2022 r., sygn. III OSK 6056/21, z 21 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 1289/22, z 1 czerwca 2022 r., sygn. III OSK 5083/21, z 14 stycznia 2021 r., sygn. III OSK 4896/21.

Podsumowując, przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania nie narusza uprawnień skarżącego, nakładając na niego obowiązki ani ograniczając jego uprawnienia jako Burmistrza, wobec czego skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Z uregulowania zawartego w art. 189 p.p.s.a. wynika, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie dlatego zaskarżony wyrok został uchylony a skarga P. M. została odrzucona.

Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy. Na podstawie tego przepisu – wobec odrzucenia skargi – Sąd postanowił zwrócić skarżącemu cały uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 zł, orzekając jak w pkt 2 sentencji postanowienia.

Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia na rzecz Rady Miejskiej w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.