I OSK 2281/13 - Wyrok

Data orzeczenia	2014-10-17	
Data wpływu	2013-09-18	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Irena Kamińska
Małgorzata Pocztarek /przewodniczący/
Marian Wolanin /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Wywłaszczanie nieruchomości	
Sygn. powiązane	II SA/Ke 228/13	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 102 poz 651; art. 156 ust. 3, art. 157 ust. 2, art. 175 ust. 1 i ust. 6; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 106 § 3, art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. WSA Marian Wolanin (spr.), Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 228/13 w sprawie ze skargi Z.N. i T.N. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 lutego 2011 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 228/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Z. i Z. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 4 lutego 2011 r. numer IG.IX.7570.2.1.2011 w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie prawa własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r., Nr [..], Prezydent Miasta Kielce zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. Rozbudowa ulic usprawniających powiązania komunikacyjne miasta Kielce "Rozbudowa ul. [..] (na odcinku od drogi krajowej m 74 do ul. [..])". Decyzją tą został zatwierdzono również podział działki nr [..]o pow. 0,6702 ha, na działki: nr [..]/1 o pow. 0,1810 ha i nr [..]/2 o pow. 0,4892 ha, przy czym działka nr [..]/1 stała się z mocy prawa własnością Miasta Kielce na prawach powiatu z dniem, w którym decyzja stała się ostateczna, tj. z dniem 4 czerwca 2010 r.

Prezydent Miasta Kielce pismem z dnia 6 czerwca 2010 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Miasta Kielce na prawach powiatu, prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]/1 o pow. 0,1810 ha. Prawo własności do tej nieruchomości zostało potwierdzone odpisem księgi wieczystej nr [..], prowadzonej w Sądzie Rejonowym w Kielcach, VI Wydział Ksiąg Wieczystych, w której jako współwłaściciele nieruchomości położonej w Kielcach oznaczonej m.in. jako działka nr [..], ujawnieni zostali Z. i Z. małż. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Dla potrzeb ustalenia odszkodowania w dniu 14 września 2010 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, określający wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 132.094 zł. Z uwagi na zastrzeżenia strony do sporządzonej wyceny, w dniu 25 października 2010 r. Prezydent Miasta Kielce przeprowadził rozprawę administracyjną, na której m.in. rzeczoznawca majątkowy odniósł się do zarzutów Z. , zawartych w piśmie z dnia 29 września 2010 r. Następnie, decyzją z dnia 16 listopada 2010 r. Prezydent Miasta Kielce orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 132.094 zł za prawo własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów miasta Kielce jako działka nr [..]/1 o pow. 0,1810 ha (obręb 0026), położonej w Kielcach przy ulicy [..]na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli, tj. Z. w ½ części i Z. w ½ części i zobowiązał Prezydenta Miasta Kielce – Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach do wypłaty tego odszkodowania w terminie 14-tu dni od dnia, w którym decyzja ta stanie się ostateczna.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Z. i Z. , Wojewoda Świętokrzyski uchylił decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 16 listopada 2010 r. w pkt II i w tym zakresie orzekł o przyznaniu odszkodowania na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli tj. Z. i Z. małż. na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej. Ponadto organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji także w pkt III zdanie 2 i w tym zakresie orzekł, że odszkodowanie, o którym mowa w punkcie I, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść wybranych przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i wskazał, że wartość przedmiotowego gruntu została określona podejściem porównawczym przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjął z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości 11 nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane były ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości określił w drodze korekty średniej ceny ze zbioru nieruchomości podobnych, współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, subiektywne przekonanie skarżącego, że wycena przedmiotowej nieruchomości została zaniżona z uwagi m.in. na dobór nieruchomości przyjętych do porównań, nie poparte dowodami, nie może świadczyć o zaniżeniu wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat szacunkowy stanowi dowód w indywidualnej sprawie i jest wykonywany dla konkretnej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów: "przyjęcia do porównań nieruchomości nie podobnych do przedmiotu wyceny co do ich powierzchni" oraz "nie uwzględnienie cech powierzchni działki w czynnikach wpływających na wartość" organ odwoławczy zaznaczył, iż wielkość nieruchomości i jej kształt jako cecha rynkowa (ważna przy nieruchomościach przeznaczonych na inne cele niż pod komunikację), przy nabywaniu nieruchomości pod drogi nie ma większego znaczenia. Nabywane nieruchomości są najczęściej wydzielone z większej całości i tylko o powierzchni niezbędnej do realizacji celu publicznego więc mogą to być zarówno nieruchomości bardzo małe jak i bardzo duże. Rzeczoznawca wysoko ocenił natomiast przedmiotową nieruchomość w aspekcie cech rynkowych: cecha lokalizacja ogólna nieruchomości została określona jako dobra (najwyższy stopień gradacji cechy), lokalizacja szczegółowa nieruchomości - dobra (najwyższy stopień gradacji cechy), dostępność komunikacyjna - dobra (najwyższy stopień gradacji cechy), uzbrojenie terenu - częściowe (najwyższy stopień gradacji cechy) oraz stan zagospodarowania działki słaby (najniższy poziom gradacji cechy z uwagi na to, iż działka nr [..]/1 jest nieogrodzona i niezagospodarowana). Organ odwoławczy ponadto wyjaśnił, że zgodnie z wykazem zmian gruntowych nieruchomość oznaczona jako działka m [..]/1 o pow. 0,1810 ha ujawniona jest jako grunty orne o symbolach RV, RVI. Poza tym Z. i Z. małż. nabyli m.in. przedmiotową nieruchomość na podstawie aktu notarialnego Rep. A 1249/2009 z dnia 16.03.2009 r., w którym oświadczyli, że nabyta tym aktem notarialnym nieruchomość, poza gruntami stanowiącymi nieużytki, wejdzie w skład prowadzonego gospodarstwa rolnego w rozumieniu ustawy o podatku rolnym. Odnosząc się do zarzutu, że podczas rozprawy skarżący nie miał możliwości "wypowiedzenia się co do określonych faktów", organ wyjaśnił, że nie ma on odzwierciedlenia w protokole z rozprawy, który został przez Z. podpisany bez zastrzeżeń. Organ wyjaśnił również, że odszkodowanie ustala organ, na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego, stwierdzającego samodzielnie i bezstronnie, które uwagi dotyczące sporządzonej wyceny są uzasadnione i należy je uznać, ponieważ to biegły posiada w tym zakresie odpowiednie uprawnienia, zasób wiedzy i doświadczenie, dokonuje analizy rynku nieruchomości i na tej podstawie szacuje wartość rynkową nieruchomości. Natomiast organ prowadzący postępowanie ocenia operat szacunkowy pod względem merytorycznym, rachunkowym oraz pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, co zostało dokonane w przedmiotowym postępowaniu. Organ wyjaśnił również konieczność dokonania korekty części rozstrzygnięcia organu I instancji wskazując, że zgodnie z odpisem księgi wieczystej [..]z dnia 31 maja 2010 r. Z. i Z. są ujawnieni jako współwłaściciele nieruchomości na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, a nie jako współwłaściciele po ½ części. Poza tym, stosownie do art. 18 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Oddalając skargę Z. i Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, dlatego ustalenia te Sąd w całości podzielił, uznając je za niewadliwe. Natomiast skarżący – zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 kpa - nie zaoferowali dowodów innych niż przeprowadzone.

Zarzuty dotyczące operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A.W.,, w ocenie Sądu nie są zasadne z następujących przyczyn. Swoboda rzeczoznawcy w wyborze podejścia jest ograniczona przez § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Jeżeli bowiem na rynku obrotu nieruchomościami notowane są ceny uzyskiwane przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, to tylko takie ceny mogą być podstawą określenia wartości rynkowej gruntu przeznaczonego pod drogę. Z powołanego § 36 ust. 1 jednoznacznie wynika, że chodzi o "wartość rynkową" gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Rzeczoznawca majątkowy ma stosować przepisy obowiązujące w tym zakresie, a takim przepisem jest § 36 ust. 1 rozporządzenia. Odnośnie zarzutu niecałościowej analizy rynku i przyjęcia do porównań transakcji dotyczących działek z jednego obrębu i tylko z rejonu ulicy [..], należy zauważyć, że to § 4 ust. 4 rozporządzenia wprost wymaga, aby przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmować nieruchomości z rynku właściwego ze względu na położenie szacowanej nieruchomości. Ratio legis takiej regulacji jest w pełni zrozumiałe, gdy się uwzględni znaczne różnice w cenach transakcyjnych nieruchomości położonych w różnych rejonach dużych miast, które to ceny na ogół zależą od odległości od centrów miast, ale często również od innych, bardzo zróżnicowanych czynników (położenie centrów handlowych, obiektów użyteczności publicznej, węzłów komunikacyjnych itp.). Wbrew więc omawianemu zarzutowi, rzeczoznawca nie mógł uwzględnić przy swej analizie nieruchomości z całych Kielc, ale miał obowiązek przyjąć do porównań nieruchomości położone tak blisko względem szacowanej nieruchomości, jak to było możliwe. Badaniem i analizą objęto segment nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budowę dróg publicznych. Wyceniana nieruchomość położona jest w strefie peryferyjnej Kielc obręb 0026 i dlatego analizie poddano miasto Kielce, w szczególności strefę peryferyjną obręb 0030, ulicę [..]. Nie może też, zdaniem Sądu, budzić wątpliwości ilość transakcji przyjęta do analizy na poziomie jedenastu, skoro zachowano w ten sposób minimalną dopuszczalną ich ilość przewidzianą w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Kwestionowanie przez skarżących doboru przez rzeczoznawcę transakcji przyjętych do analizy jest gołosłowne, skoro nie przedstawili oni dowodów występowania na rynku właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości innych transakcji. W prowadzonym postępowaniu skarżący nie przedstawili żadnego dowodu, który podważałby operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia wartości nieruchomości. Samo zaś subiektywne przekonanie o tym, że wskazana w operacie szacunkowym cena za przedmiotową nieruchomość jest zbyt niska nie świadczy o wadliwości operatu.

Operat szacunkowy jest opinią autorską rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. To rzeczoznawca majątkowy, kierując się obowiązującymi go zasadami określa, które nieruchomości są porównywalne do nieruchomości szacowanej. Oznacza to, że lista transakcji zamieszczona w treści operatu nie musi, jak chce tego autor skargi, odnosić się do wszystkich nieruchomości będących przedmiotem transakcji, lecz do wybranych przez rzeczoznawcę transakcji nieruchomości porównywalnych. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przepis art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza uprawnienia organu prowadzącego postępowanie do oceny operatu szacunkowego jako dowodu z opinii biegłego (art. 75 § 1 kpa), w odróżnieniu jednak od organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, organ orzekający nie może dokonywać merytorycznej oceny takiego dowodu. Złożony przez skarżącego na rozprawie przed sądem administracyjnym operat szacunkowy, sporządzony został na zlecenie skarżącego na dzień 6 sierpnia 2011 r. i obejmuje transakcje nieruchomościami o różnej lokalizacji, zawarte po dacie sporządzenia operatu szacunkowego przez A.W. w niniejszej sprawie (14 wrzesień 2010 r.), stanowiącego dowód w sprawie, w której decyzja organu I instancji zapadła dnia 16 listopada 2010 r. Nie może on stanowić dowodu w sprawie niniejszej, wobec czego na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, Sąd odmówił dopuszczenia go jako dowodu w sprawie. Tym bardziej, że zgodnie z tym przepisem Sąd może na wniosek strony przeprowadzić jedynie uzupełniające dowody z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie postępowania dowodowego z innych środków dowodowych, poza dokumentem jest niedopuszczalne. Ponadto opinia biegłego nie jest dokumentem w rozumieniu art. 106 § 3 ppsa, a celem postępowania uzupełniającego postępowanie dowodowe nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie, czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. Spośród 11 transakcji przyjętych do analizy w operacie szacunkowym sporządzonym we wrześniu 2010 r., sześć zostało zawartych w IV kwartale 2008 r., cztery w I kwartale 2009 r., a jedna w marcu 2010 r. Analiza cen 1 m² działki uzyskanych w tych transakcjach wskazuje, że na przestrzeni 2 lat ulegały one nieznacznym wahaniom (od 63,83 zł do 74 zł za 1 m2), przy czym skrajne ceny wystąpiły w jednym - 2009 r. - w transakcjach zawartych w odstępie półtora miesiąca. Natomiast większość cen zanotowanych w transakcjach z 2008 r. była wyższa od ceny uzyskanej przy ostatniej zanotowanej sprzedaży. Wskazuje to - w ocenie Sądu - na brak wzrostu poziomu cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi, który wymagałby uwzględnienia przy szacowaniu przedmiotowej nieruchomości.

Kwestia weryfikacji operatów szacunkowych została uregulowana w art. 157 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651). O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa w tym przepisie decyduje jednak powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Wniosek strony o weryfikację prawidłowości operatu przez organizację rzeczoznawców w trybie powołanego art. 157 nie jest więc wiążący dla organu. To bowiem organ administracji ustalający wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną, czy też nabytą z mocy prawa przez Skarb Państwa lub odpowiednią jednostkę samorządu terytorialnego, ma obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego we własnym zakresie. Brak więc jest podstaw do twierdzenia, że organ nie ma uprawnień do takiej weryfikacji i ma obowiązek zwrócenia się o to do organizacji rzeczoznawców, o jakiej mowa w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

O prawidłowości ustaleń organów co do wysokości odszkodowania dodatkowo przekonuje treść notarialnej umowy sprzedaży z dnia 16 marca 2009 r., Rep. A 1249/2009 sporządzonej w Kancelarii Notarialnej notariusza A.Z. w Kielcach, którą skarżący Z. i Z. małżonkowie kupili od D.K. niezabudowaną nieruchomość oznaczoną numerami działek [..]o pow. 0,6702 ha i [..]o pow. 1,3251 ha za łączną kwotę 299.295 zł. Skoro bowiem sami skarżący na półtora roku przed datą kwestionowanego przez nich szacunku, nabyli nieruchomość o łącznej powierzchni 1,9953 ha, w skład której oprócz przedmiotowej nieruchomości, wchodziła również działka nr [..]o pow. 1,3251 ha usytuowana przy tej samej drodze, co działka przedmiotowa, za kwotę 299.295 zł. (w tym nieużytki o wartości 51.315 zł.), to trudno uznać wartość przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 0,1810 ha, wyszacowaną przez rzeczoznawcę na kwotę 132.094 zł, za zaniżoną.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 228/13, Z. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- poprzez uchybienie w toku postępowania przepisom art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 77 § 1 i 2 kpa i nie dokonanie obiektywnej i rzetelnej oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego A.W., który ze względu na upływ czasu od momentu jego sporządzenia (wrzesień 2010 r.) stracił na aktualności, w szczególności w obszarze skutków materialnoprawnych dla ustalenia realnej wartości wywłaszczanej nieruchomości na moment orzekania zaskarżonym wyrokiem, istotnych z punktu widzenia skarżącego. W skardze kasacyjnej zarzucono również obrazę przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 175 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że operat szacunkowy zawiera całościową analizę rynku nieruchomości drogowych i przyjmuje do porównań transakcje dotyczące działek z jednego obrębu geodezyjnego, że dobór transakcji (tylko z rejonu ulicy [..]) spełnia cechy podobieństwa wbrew rozumieniu tego podobieństwa, o którym mowa w § 4 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, pomimo, że przyjęte transakcje porównawcze dotyczyły skrawków nieruchomości drogowych, które ze względu na cechę powierzchni są nieadekwatne do porównań oraz, że przyjęte cechy nieruchomości mają wpływ na jej wartość, podczas, gdy operat nie zawiera właściwej analizy rynku dla potrzeb przedmiotowej wyceny, przyjęte cechy są niepełne i występują błędy stopniowania cech, co wszystko zdaniem Sądu pozostawić należy kompetencji rzeczoznawcy majątkowego, nie zaś organowi, który nie posiada wiedzy specjalistycznej w tym zakresie, a zdaniem skarżącego kompetencje do oceny operatu szacunkowego w zakresie prawidłowości ustalenia odszkodowania posiada organ, a nie rzeczoznawcy,

- art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, że operat szacunkowy jest nadal aktualny, podczas gdy od jego sporządzenia upłynęło ponad 12 miesięcy, a autor tego operatu - rzeczoznawca majątkowy A.W. nie zamieściła na nim stosownej klauzuli potwierdzającej jego aktualność,

- art. 106 § 3 ppsa, poprzez przyjęcie, że przedłożona sądowi opinia rzeczoznawcy majątkowego M.J. nie jest dokumentem w rozumieniu tegoż przepisu i w związku z tym nie może być uznana jako dowód w sprawie, podczas gdy w ocenie skarżącego przedłożona opinia biegłego, choć taką nazwę zawiera, nie posiada mocy opinii, lecz dokumentu prywatnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżony wyrok jest rozstrzygnięciem wadliwym i nie odpowiada prawu, gdyż Sąd nie przeprowadził w sposób pełny i obiektywny kontroli zaskarżonej decyzji z punktu widzenia kryterium legalności. Dla Sądu wielkość nieruchomości uznanych, jako podobne, a pochodzących z rejonu jednej ulicy w Kielcach, i ich kształt nie mają istotnego znaczenia przy nabywaniu nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Być może z punktu widzenia samego przeznaczenia wywłaszczanej działki nie ma to znaczenia, ale ma to istotne znaczenie dla ustalenia wartości szacowanej nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca ograniczył się do oceny rynku transakcji podobnych poprzez zawężenie go do jednej ulicy, podczas gdy w Kielcach wywłaszczeń pod cele drogowe było w tym okresie bardzo dużo, choćby przy węźle ulicy [..], co było faktami powszechnie znanymi w tamtym czasie. Zarówno wywłaszczona nieruchomość małżonków jak i działki do niej przyległe posiadały infrastrukturę w postaci instalacji wodnej i energetycznej. Natomiast przyjęte transakcje porównawcze dotyczyły tzw. skrawków gruntów o niewielkich powierzchniach, nieregularnych kształtach, bez jakiejkolwiek infrastruktury, a ich właścicielom nie zależało na kwestionowaniu oszacowanych cen, tak jak skarżącemu Z. N.. Skarżący zaoferował Sądowi dowód inny niż przeprowadzony w sprawie, podważający operat szacunkowy wykonany przez A.W. w postaci konkurencyjnego operatu szacunkowego sporządzonego na dzień 6 sierpnia 2011 r. Konkurencyjny operat szacunkowy określa wartość nieruchomości gruntowej obejmującej działkę nr [..]/1 na kwotę 317.000 zł. W wycenie konkurencyjnego operatu uwzględnione zostały transakcje na rynku właściwe ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Rynek właściwy ze względu na położenie nieruchomości nie ogranicza się tylko do ulicy [..], która jako jedyna została uwzględniona w operacie szacunkowym, ale do nieruchomości wywłaszczanych pod drogi wylotowe z miasta Kielce w innych rejonach. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stwarza możliwość doboru nieruchomości faktycznie do siebie podobnych z rynku właściwego ze względu na położenie szacowanej nieruchomości, a przez to określenie możliwie najbardziej rzeczywistej wartości nieruchomości. Dowód nie został przez Sąd uwzględniony. Wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. jest rażąco zaniżona i krzywdząca dla skarżącego. Działka skarżącego posiadała cenne walory wpływające na poziom jej ceny, w szczególności korzystny kształt, stosunkowo dużą powierzchnię, wyposażona była w podstawową infrastrukturę, które to nakłady zostały poniesione znacznie wcześniej, sprzed wyceny. O ile w poprzednim postępowaniu sądowym Sąd aprobuje pogląd organu II instancji, że to na skarżącym leżał obowiązek przedstawienia dowodów na występowanie na rynku lokalnym innych transakcji podobnych do wycenianej nieruchomości, to obecny Sąd podkreśla, że przeprowadzenie dowodu z innego operatu szacunkowego dotyczącego tej samej nieruchomości jest niedopuszczalne, gdyż godzi to w art. 106 § 3 ppsa, bowiem Sąd może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe jedynie z dokumentu, a przedłożona opinia innego rzeczoznawcy takiego przymiotu nie posiada. Przywołany przez Sąd wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 roku, sygn. akt GSK 1448/04 tylko o tyle zasługuje na aprobatę, jeśli z góry założymy, że owa opinia biegłego nie jest dokumentem, lecz opinią. Zdaniem skarżącego jest to jednak dokument prywatny, a więc jest to dozwolony środek dowodowy, zgłoszony w toczącym się postępowaniu, który w świetle art. 75 § 1 kpa uznać należało za dowód w pełni dopuszczalny. Skoro tylko rzeczoznawca majątkowy dysponuje dostępem do bazy wszystkich transakcji obrotu nieruchomościami, to dlatego skarżący zwrócił się do źródła i przedstawił kontroperat dotyczący tej samej nieruchomości. Skarżący nie znajduje przepisu prawa zabraniającego stosowanie art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 i 2 kpa w niniejszym postępowaniu, czy jakimkolwiek innym postępowaniu administracyjnym.

Istotność opisanych naruszeń dotyka sfery praw majątkowych Z. powodując ich rażące uszczuplenie poprzez ustalenie niegodziwej ceny za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Naruszona została równowaga interesów pomiędzy interesami społeczności a prawami jednostki na korzyść społeczności, w czym też skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia art. 1 Protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Ponadto od daty sporządzenia kwestionowanego operatu (wrzesień 2010 r.) do dnia wydania zaskarżonego wyroku upłynęło ponad dwa lata. Zgodnie zaś z art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, żywotność operatu wynosi 12 miesięcy, i wyłącznie rzeczoznawca majątkowy uprawniony jest do zamieszczenia stosownej klauzuli przedłużającej aktualność takiego operatu, ale w niniejszej sprawie takiego przedłużenia nie dokonano. Sąd dokonał więc oceny materiału dowodowego w stanie nieaktualnym, bowiem w ocenie skarżącego operat stracił ważność. Nieuprawnionym jest odniesienie się Sądu do okresu wstecz sprzed sporządzenia operatu i stwierdzenie, że wtedy ceny ulegały nieznacznym wahaniom, a braku wzrostu cen nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod drogi publiczne nie można przenosić na dalszy okres - lata 2011-2013 r. Z jednej strony Sąd podkreśla, że o potrzebie "zewnętrznej weryfikacji operatu" decyduje po stronie organu powstanie wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia, z drugiej strony Sąd stwierdza, że wniosek strony o weryfikację prawidłowości operatu przez organizację rzeczoznawców w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wiążący dla organu. Tym samym Sąd zawęża ramy dowodowe dla skarżącego. Skarżący zwrócił się do Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w Warszawie w celu dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego A.W.. W myśl utrwalonego poglądu ostatecznie do organu należy ocena operatu szacunkowego, dlatego taka ocena powinna być przeprowadzona w każdym zakresie tej oceny w sposób obiektywny i rzetelny. Organ jednak nie dostrzegł w operacie uchybień, ani też nie uznał za stosowne zwrócenia się o jego weryfikację przez organizację rzeczoznawców, bowiem nie miał wątpliwości co do rzetelności wyceny dokonanej przez A.W., a przede wszystkim nie miał w tym celu. Organowi towarzyszy jedynie fiskalne podejście do wyceny nieruchomości skarżącego. Organ upatruje swój interes w takiej wycenie, aby wartość wywłaszczonej nieruchomości była jak najniższa ze względów finansowych i budżetu organu. Zarzuty skarżącego zmierzają natomiast do wykazania rażącego zaniżenia wartości przedmiotowej nieruchomości. To organ administracyjny władny jest dokonywać oceny zebranych dowodów, a takim dowodem jest dokument prywatny - kontroperat. Niedopuszczenie dowodu z tego dokumentu innego rzeczoznawcy, o co wnosił w toku postępowania Z. , jest wyrazem naruszenia jego praw majątkowych, dokument ten obrazuje rynek całościowo, nie tylko z jednej ulicy, w obszarze której znajdowały się nieruchomości (skrawki) całkowicie nieporównywalne. Sąd odniósł się do kwestii zarzucanego przez skarżącego zaniżenia wartości wycenianej nieruchomości tylko poprzez wskazanie, że skoro skarżący w przeszłości, dokonał zakupu nieruchomości, w skład której wchodziła niniejsza nieruchomość, to cena za 1810 m2 w wysokości 132.094 zł w porównaniu do łącznej ceny 299.295 zł, którą skarżący zapłacili dla D.K., nie może być uznana za zaniżoną. Sąd nie dysponuje jednak wiadomościami specjalnym, aby dokonać takiej porównawczej oceny. To na organie spoczywa obowiązek oceny dowodu (operatu szacunkowego) przedłożonego przez stronę. Rola organu nie może sprowadzać się wyłącznie do formalnego dopuszczenia dowodu i przyjęcia go w poczet materiału dowodowego. Operat rzeczoznawcy M.J. był organowi znany już w listopadzie 2011 r., a tę okoliczność Sąd zupełnie pominął.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw do jej uwzględnienia, dlatego podlega oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu pierwszej instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Cytowany przepis określa termin wykorzystania operatu szacunkowego dla celu do którego został sporządzony. W niniejszej sprawie celem sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. było ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym poprzez wydanie w tym zakresie stosownej decyzji administracyjnej. Operat ten został opatrzony datą sporządzenia na dzień 14 września 2010 r., natomiast ostateczna decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania została wydana przez Wojewodę Świętokrzyskiego w dniu 4 lutego 2011 r. Oznacza to, że przedmiotowy operat szacunkowy został wykorzystany do celu sporządzenia przed upływem 12 miesięcy od dnia jego sporządzenia. Natomiast sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ppsa, nie jest organem kolejnej instancji orzekającym o ustaleniu odszkodowania, lecz sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej m.in. poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje organów administracji, dlatego w ramach tej kontroli sąd dokonuje oceny legalności decyzji według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, w tym, czy operat szacunkowy był aktualny w dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy. Z tego względu zarzut kasacyjny nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji, jakoby operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A.W. nie był aktualny, należało uznać za niezasadny.

Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zastosowanie cytowanego przepisu wiąże się z koniecznością wyjaśnienia istotnych wątpliwości, których Sąd pierwszej instancji nie powziął jednak w niniejszej sprawie odnośnie operatu szacunkowego sporządzonego przez A.W. Sąd administracyjny nie prowadzi przy tym postępowania dowodowego służącego rozstrzygnięciu przedmiotu ocenianej przez ten sąd decyzji administracyjnej, lecz zobowiązany jest jedynie do sięgnięcia po taki środek dowodowy, gdy jest to niezbędne do oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. Z akt wynika, że skarżący kasacyjnie oczekiwał od Sądu uwzględnienia jego wniosku dowodowego w postaci przyjęcia operatu szacunkowego sporządzonego na jego zlecenie i opatrzonego datą 6 sierpnia 2011 r. Operat ten został więc sporządzony po dniu wydania decyzji przez Wojewodę Świętokrzyskiego, dlatego uwzględniając art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (z którego wynika, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego), prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał zgłaszany przez skarżącego kasacyjnie wniosek dowodowy za nie mający żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji i przyjętej do jej wydania opinii o wartości nieruchomości.

Także zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 175 ust. 1 w zw. z ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest zasadny. Powołany art. 175 ust. 1 stanowi, że rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 174 ust. 3 i 3a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości. Natomiast z art. 175 ust. 6 wynika, że standardy zawodowe ustalają organizacje zawodowe rzeczoznawców majątkowych w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa. Komunikat o uzgodnieniu standardów zawodowych zamieszcza się w Dzienniku Urzędowym ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa.

Skarżący kasacyjnie nie wykazał, poprzestając jedynie na subiektywnym oświadczeniu, aby rzeczoznawca majątkowy A.W. nie wypełniła wymogów wynikających z cytowanego wyżej art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O ile bowiem poszczególne elementy sporządzonego przez tego rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego zostały wyjaśnione i ocenione zarówno przez organy administracji orzekające w sprawie, jak i przez Sąd pierwszej instancji, o tyle poza przedłożeniem operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie skarżącego kasacyjnie po dacie wydania decyzji organu odwoławczego, skarżący kasacyjnie nie przedstawił dowodu lub orzeczenia, które podważałyby legalność lub prawidłowość tego operatu albo zawierały negatywną ocenę czynności zawodowych wykonywanych przez rzeczoznawcę majątkowego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.