Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ Sędzia WSA del. Leszek Kamiński Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 674/06 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. II SA/Gl 674/06, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.-B. z dnia [...], nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...], nr [...] w sprawie ze skargi A. K. w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

1. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy G. ustalił jednorazową opłatę dla skarżącej A. K. w wysokości 3.594,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość położoną w P., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr [...], strona zbyła. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia był art.36 ust.4 i art.37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn. zm., powoływanej w dalszym ciągu niniejszego uzasadnienia jako "u.plan.zag.prz."). Organ powołał w decyzji uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa P..

Nieruchomość strony objęta jest w planie granicami obszaru 1.1 MN: budownictwo mieszkaniowe. Według opinii rzeczoznawcy majątkowego J. L. uchwalenie planu spowodowało wzrost wartości tej nieruchomości o 17.910,00 zł, a na tej podstawie obliczono opłatę planistyczną w kwocie 3.594,00 zł, stosując 20-procentową stawkę wzrostu wartości nieruchomości, ustaloną powołaną uchwałą.

Wymieniona działka została zbyta przez skarżącą w dniu [...] października 2005 r. (akt notarialny Rep. A Numer [...]), a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.-B. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G.. Spełnione zostały przesłanki zastosowania art.36 ust.4 u.plan.zag.prz. W przypadku braku ciągłości obowiązywania planu - jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie - do ustalenia wartości nieruchomości przed ustaleniem planu przyjmuje się faktyczny sposób jej użytkowania. (art.37 ust.1 u.plan.zag.prz.). Tak też uczynił rzeczoznawca majątkowy powołując się na § 50 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz.2109 z późn. zm.).

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach A. K. zakwestionowała wartość jej działki, w wersji ustalonej decyzjami organów obu instancji. Nie było podstaw do zastosowania art.36 ust.4 u.plan.zag.prz., gdyż zarówno w poprzednim, jak i w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, działka strony znajdowała I znajduje się na terenach przeznaczonych na zabudowę mieszkaniową. Dlatego wartość działki jest taka sama w czasie obowiązywania starego planu, jak i po uchwalenia nowego planu.

4. Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje obu instancji, albowiem wydane zostały bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący sołectwo P. w gminie G. został uchwalony przez Radę Gminy w G. w dniu [...]. Uchwała ta weszła w życie z dniem 2 października 2004 r. Wcześniej obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r. na zasadzie art.87 ust.3 u.plan.zag.prz. W okresie od 1 stycznia do 1 października 2004 r. na terenie sołectwa P. nie obowiązywał więc żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Zasadnie przyjął więc organ odwoławczy, że do określenia wartości nieruchomości sprzed daty wejścia w życie nowego planu, należało przyjąć faktyczny sposób jej wykorzystywania.

Bezspornym jest i to, że przedmiotowa działka została zbyta przez skarżącą w dniu [...] października 2005 r, a więc przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie planu zagospodarowania, na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego przez notariusza J. S. w C., Rep. A Numer [...].

Podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej było ustalenie faktycznego sposobu przeznaczenia spornej nieruchomości po uchwaleniu planu z [...] i jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu.

O ile ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie wynika wprost z zapisów tego planu (teren zabudowy mieszkaniowej - symbol planu - 1.1 MN), o tyle ustalenie faktycznego sposobu jej wykorzystywania, zdaniem Sądu I instancji, powinno nastąpić w sposób wyczerpujący. Tymczasem organy obu instancji bezkrytycznie oparły się na stwierdzeniu rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego operat szacunkowy, że w okresie nieobowiązywania planu działka strony faktycznie użytkowana była jako grunt rolny. Operat ten nie precyzuje przesłanek takiej kwalifikacji działki.

Z opisu nieruchomości wynika, że parcela jest położona bezpośrednio przy drodze o nawierzchni asfaltowej. Otaczający teren jest częściowo uzbrojony. W bliskim jej sąsiedztwie wzdłuż drogi znajdują się tereny z zabudową jednorodzinną.

Gdyby okazało się, że działka nie jest użytkowana rolniczo, to należało rozważyć, czy przed wejściem w życie nowego planu mogła być faktycznie zabudowana - innymi słowy, czy spełniała warunki do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art.61 ust.1 u.plan.zag.prz. Jeżeli okazałoby się, że teren spełniał warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, to nie można było przyjąć, że faktyczny sposób jego wykorzystywania polegał na użytkowaniu tylko jako działki rolnej. Jeżeli dodatkowo zostałoby ustalone, że faktycznie był to nieużytek (brak upraw), to należałoby dojść do wniosku, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w rozumieniu art.37 ust.1 ustawy polegał na potencjalnej możliwości jego zabudowy (działka budowlana).

Z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień przed wejściem w życie planu uchwalonego w dniu [...] r. dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że jest to teren zabudowy mieszkaniowej oznaczony symbolem B. Dane zawarte w ewidencji gruntów stanowią m.in. podstawę planowania przestrzennego (art.21 ust.1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, tekst jedn. Dz.U. z 2005 roku, nr 240, poz.2027) Jeżeli taki wpis w ewidencji gruntów poczyniono przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przeznaczenie terenu w później uchwalonym planie odpowiada temu wpisowi, to faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w rozumieniu art.37 ust.1 u.plan.zag.prz. nie uległ zmianie w wyniku uchwalenia planu. Tej okoliczności organy orzekające również nie wyjaśniły i nie wzięły pod rozwagę.

5. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2007 r. wniosła Gmina G., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art.36 ust.4 w zw. z art.37 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu hipotetycznych ustaleń co do sposobu wykorzystania działki i możliwości jej zabudowania skutkujących zniesienie obowiązku zapłaty opłaty planistycznej.

Skarżąca podnosi, że kwestią istotną w sprawie jest ustalenie przeznaczenia spornej działki po uchwaleniu planu z [...] i faktycznego sposobu jej wykorzystywania przed uchwaleniem tego planu.

Zgodnie ze sporządzonym operatem szacunkowym spornej nieruchomości jej stan faktyczny w dniu oględzin biegłego określony został jako działka niezabudowana, porośnięta trawą, niezagospodarowana żadnymi elementami tzw. małej architektury, nieogrodzona.

§ 50 ust.3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2005r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz.U. nr 196. poz.1628) jednoznacznie określa, że grunty w poprzednich planach dopuszczone do zabudowy, ale wykorzystywane w inny sposób muszą zostać potraktowane w okresie braku planu niezgodnie z poprzednim planem, bowiem wyłącznie będzie brany tu pod uwagę faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości.

Skarżąca ponadto wskazuje, że Sąd I instancji uzasadniając swoje stanowisko powołał się na wypis z rejestru gruntów, gdzie grunt został sklasyfikowany jako teren zabudowy mieszkaniowej "B". Założenie to nie może stanowić podstawy do tego typu ustaleń, bowiem zapis ewidencji gruntów jest niezgodny ze stanem faktycznym ustalonym w operacie szacunkowym. Dodatkowo oznaczenie "B" przysługuje wyłącznie w wypadku już istniejącej zabudowy, co w konkretnym wypadku nie ma i nie miało miejsca. Nawet tego rodzaju zapis nie uprawnia do zabudowy nieruchomości, gdyż niezbędne jest uzyskanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, pozwolenia na budowę i wypisu z planu zagospodarowania lub decyzji o warunkach zabudowy. Fakt ten nie może więc w żaden sposób przesądzać o sposobie wykorzystywania nieruchomości.

Zdaniem skarżącej Sąd dokonał dowolnej oceny faktów przekraczając zakres swobodnej oceny dowodów. Ocena ta stoi w wyraźnej sprzeczności z art.36. ust.4 w zw. z art.37 ust.1 u.plan.zag.prz. Przepisy te bowiem nie dopuszczają dowolności w interpretacji, która doprowadziłaby do nierównego traktowania nieruchomości o tym samym statusie.

6. Odpowiadając na skargę kasacyjną, A. K., wniosła o utrzymanie w mocy wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania od Gminy G.. W uzasadnieniu podniosła, że Gmina G. opiera się na nieprawdziwych ustaleniach dotyczących spornej działki, gdyż działka jest ogrodzona siatką drucianą, zagospodarowana drewnianą altaną, obsadzona różnymi gatunkami drzew i krzaków, a na działkę jest doprowadzona woda oraz gaz od 1981 r. Ponadto wskazała, że dodatkowym atutem potwierdzającym przeznaczenia działki jest wypis z poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 19 grudnia 1988 r. oraz zdjęcia przedstawiające wyżej wymienioną działkę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami kasacyjnymi. Bez ich sformułowania w skardze kasacyjnej i prawidłowego uzasadnienia nie jest dopuszczalne ich badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

I. Gmina G. w swej skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art.36 ust.4 w zw. z art.37 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.plan.zag.prz. poprzez dowolną ocenę faktów przekraczającą zakres swobody w ocenie dowodów. Ocena ta stoi w wyraźnej sprzeczności z art.36. ust.4 w zw. z art.37 ust.1 u.plan.zag.prz.

Sąd dokonał (jak to określiła skarga kasacyjna) hipotetycznych ustaleń co do sposobu wykorzystania działki i możliwości jej zabudowania. Tymczasem faktyczny sposób wykorzystywania działki skarżącej przed uchwaleniem planu z [...], jak i przeznaczenie tejże działki w planie jest przedmiotem sporu.

Kolejnym dowodem naruszenia prawa materialnego jest (zdaniem skargi kasacyjnej) powołanie się przez Sąd I instancji na dowód z rejestru gruntów, gdzie działka strony została określona jako teren zabudowy mieszkaniowej "B", a tymczasem zapis ewidencji gruntów jest niezgodny ze stanem faktycznym ustalonym w operacie szacunkowym.

II. Takie sformułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jest nieprawidłowe w świetle art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i dlatego nie może on być rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (art.174 P.p.s.a.). Nie ma żadnych przeszkód, aby oprzeć skargę kasacyjną tylko na jednym zarzucie (materialnym, albo procesowym), bądź obu (zarówno zarzucie materialnym, jak i procesowym). Jednakże w każdym przypadku skarga kasacyjna powinna w szczególności zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art.176 P.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego, Gmina G. powinna była wskazać przepis prawa materialnego, który jej zdaniem został przez sąd naruszony, oraz – co równie istotne wykazać, na czym to naruszenie przepisu materialnoprawnego polegało. Treść tego wywodu skargi kasacyjnej jest już zdeterminowana przez art.174 pkt 1 P.p.s.a. obowiązkiem podmiotu wnoszącego skargę kasacyjną wykazania, że Sąd I instancji naruszył prawo przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

III. Skarga kasacyjna Gminy G. zawiera zarzut naruszenia przez Sąd art.36 ust.4 w zw. z art.37 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.plan.zag.prz., ale ani jednym słowem nie wyjaśnia na czym miało polegać naruszenie tych przepisów. Przeciwnie cały wywód skargi kasacyjnej skoncentrowany jest na wykazaniu, że Sąd dopuścił się błędów proceduralnych ale bez postawienia zarzutu, o którym mowa w art.174 pkt 2 P.p.s.a. i bez wskazania, które przepisy procedury sądowoadministracyjnej zostały naruszone przez Sąd I instancji.

IV. Skarga kasacyjna twierdzi, że Sąd dopuścił się dowolnej oceny faktów i przez to przekroczył zakres swobodnej oceny dowodów. Sąd dokonał (jak to określiła skarga kasacyjna) hipotetycznych ustaleń co do sposobu wykorzystania działki i możliwości jej zabudowania, pomimo że fakty te są sporne między organami i stroną. Na koniec zarzucono Sądowi, że oparł się w swych ustaleniach faktycznych na dowodzie z rejestru gruntów.

Jest rzeczą oczywistą, że żaden z tych zarzutów nie nawiązuje do wykładni art.36 ust.4 w zw. z art.37 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.plan.zag.prz., zaś przytoczone fakty i powołane dowody nie mogą skutecznie wykazać, że Sąd I. instancji niewłaściwe zastosował te przepisy prawa materialnego. Wymienione tu opinie i oceny Gminy, zawarte w jej skardze kasacyjnej dotyczą wyłącznie zakresu uwzględnionych bądź niewykorzystanych dowodów, jak też – oceny przez Sąd znaczenia tych dowodów dla rozpatrywanej sprawy, wiarygodności dowodów oraz ich mocy. Twierdzenia, oceny, opinie i zarzuty podniesione w tym zakresie z natury rzeczy nie są uzasadnieniem zarzutu naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji czy też jego błędnej wykładni czy wreszcie - niewłaściwego ich zastosowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, ze zm.).