II SAB/Po 228/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-06	
Data wpływu	2025-08-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Arkadiusz Skomra /sprawozdawca/
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący/
Wiesława Batorowicz	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 4 ust. 1 pkt 5; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2025 r. w sprawie ze skargi J. C. na bezczynność S. sp. z o.o. z siedzibą w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.	
Uzasadnienie
Pismem z 13 marca 2025 r. J. C. (dalej: Skarżący) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność S. sp. z o.o. (dalej: "Spółka") w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Skarżący zarzucił naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 1984 r. prawo prasowe, art. 20 ustawy z 07 lipca 1994 r. prawo budowlane oraz art. 1 i art. 4 ust. 5 ustawy z 06 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z odmową Spółki udzielenia informacji prasowej oraz przeprowadzenia wywiadu dziennikarskiego.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi w całości, zasądzenie od Skarżącego na rzecz Spółki kosztów sądowych wg norm przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów powołanych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę na okoliczności tam wskazane tj.:

1. informacja udzielona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z 11 marca 2025 roku (znak: [...]), podpisana elektronicznie przez Wiceprezesa Sądu Okręgowego w [...] - identyfikator dokumentu: [...]] na fakt, że zgodnie z treścią postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia 10 lutego 2020 r. (sygn. akt: [...]) rejestracja czasopisma [...] utraciła ważność z dniem 10 marca 2020 r.;

2. oświadczenie Spółki z 02 kwietnia 2025 r. (podpisane przez Prezesa Zarządu M. C.) potwierdzające, że Skarżący nie spełnia kryterium "sygnalisty" w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz.U. z 2024, poz. 928);

3. umowa nr [...] z 23 października 2023 r. zawarta pomiędzy Gmina Miasta [...]-Miejski Zarząd Dróg w [...] na fakt, że S. wykonując Dokumentację nie realizuje zadań z zakresu finansów publicznych.

Ponadto Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka: B. W. na fakt, że Skarżącemu nie przysługuje status sygnalisty w rozumieniu ustawy z 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz. U. z 2024, poz. 928).

W treści uzasadnienia odpowiedzi na skargę Spółka odnosząc się do zarzutów Skarżącego wskazała, że pozostaje poza zakresem podmiotowym określonym w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka wyjaśniła, że jest prywatną spółką prawa handlowego i nie można przypisać jej statusu podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej z uwagi na brak realizowania przez nią zadań z zakresu administracji publicznej nienależących do aparatu administracji publicznej, jak również nierealizowanie przez Spółkę funkcji w zakresie dysponowania majątkiem publicznym.

Jednocześnie Spółka wskazała, że łączy ją z Miejskim Zarządem Dróg w [...] (dalej: "Zamawiający") jedynie umowa nr [...] z 23 października 2023 r. (zawarta w trybie prawa zamówień publicznych) zgodnie, z którą Spółka jako Wykonawca zobowiązała się do wykonania na rzecz Zamawiającego studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowe oraz koncepcję mostu przez [...] wraz z układem drogowym budowy [...] w [...] (dalej: "Dokumentacja").

W ocenie Spółki wykonywanie Dokumentacji nie stanowi realizowania funkcji w zakresie dysponowania majątkiem publicznym lub też realizacją jakichkolwiek zadań w zakresie finansów publicznych. Mając na względzie powyższe zdaniem Spółki jedynym podmiotem, do którego Skarżący mógłby występować z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jest Zamawiający.

Spółka podkreśliła również, że Skarżący kontaktując się z nią posługiwał się legitymacją prasową nr [...], ważną w okresie od 01 grudnia 2020 r. do 01 grudnia 2025 r., która miała wskazywać jakoby Skarżący był dziennikarzem [...]. W ocenie Spółki Skarżący świadomie pominął fakt, że zgodnie z treścią postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z 10 lutego 2020 r. (sygn. akt: [...]) rejestracja czasopisma [...] utraciła ważność z dniem 10 marca 2020 r. Mając na względzie powyższe w ocenie Spółki Skarżącemu nie przysługuje status dziennikarza i uprawnienia wnikające z art. 4 ust. 1 Prawa Prasowego.

Spółka wskazała również, że w jej ocenie Skarżący nie spełnia kryterium sygnalisty w rozumieniu ustawy z 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz. U. z 2024 r., poz. 928.)

Postanowieniem z 13 czerwca 2025 r., sygn. akt. II SA/Kr 85/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj. mających za przedmiot m.in. decyzje administracyjne (pkt 1) oraz inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), w tym przybierające postać tzw. czynności materialno-technicznych.

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.5.2006 r., I OSK 601/05; w braku odmiennego zastrzeżenia, wszystkie judykaty przywołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. – a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a. – z dniem 1 czerwca 2017 r., mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanych w takich przypadkach: zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa). W konsekwencji w odniesieniu do skarg na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie znajduje zastosowania wymóg z art. 53 § 2b in fine p.p.s.a. w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28.1.2020 r., I OSK 2433/18).

Poza tym do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; por. też wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA). Trafność takiej wykładni potwierdza obecnie – dodany z dniem 01 czerwca 2017 r. – przepis art. 53 § 2b ab initio p.p.s.a., zgodnie z którym skargę na bezczynność można wnieść "w każdym czasie".

Mając wszystko to na uwadze, Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności" oznacza, że katalog podany w przepisie ma charakter otwarty, przykładowy.

W świetle tego przepisu u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy jest, po pierwsze, każdy podmiot, który wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Ustawodawca posłużył się w tym przypadku alternatywą rozłączną, zatem wystarczy, że podmiot wykonuje zadanie publiczne (nawet jeśli nie dysponuje majątkiem publicznym) czy dysponuje majątkiem publicznym (nawet jeśli nie wykonuje zadań publicznych) – aby uznać go za zobowiązany do udostępniania informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2015 r., I OSK 1603/14, CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym podziela ocenę prawną - ugruntowaną w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., I OSK 900/15, z 21 listopada 2024 r., III OSK 1710/24; CBOSA), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (np. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, CBOSA).

W myśl ust. 3 art. 4 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Stosownie zaś do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: a) statusie prawnym lub formie prawnej, b) organizacji, c) przedmiocie działalności i kompetencjach, d) organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach, e) strukturze własnościowej podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 3-5, f) majątku, którym dysponują.

Mając powyższe na względzie wskazać należy, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej są podmioty, które "wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym". Spełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek pozwala przyjąć, że dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

W kwestii obowiązków informacyjnych podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że zakres ten różni się od obowiązków organów władzy publicznej. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 maja 2024 r., sygn. akt III OSK 1108/22, Baza NSA od podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie można żądać innych informacji niż odnoszących się do zakresu wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania mieniem publicznym. Byłoby to nadmierną ingerencją w jego działalność (w sferę informacyjną) tych podmiotów, co może wiązać się dla niego z negatywnymi konsekwencjami. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 stycznia 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 372/23, Baza NSA, "Od podmiotu obowiązanego na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania mieniem publicznym. Stanowiłoby to bowiem nadmierną ingerencję w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą ponad standard konstytucyjny".

Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 stycznia 2022 r. (sygn. akt IV SAB/Wr 602/21, Baza NSA), zgodnie z którym ustalenie, czy dany podmiot realizuje zadania publiczne, wymaga zbadania charakteru wykonywanych przez niego czynności oraz podstawy prawnej, z której wynikałaby taka cecha.

W każdym wypadku więc konieczna jest wnikliwa ocena stanu prawnego i samej działalności takiego podmiotu w celu ustalenia, czy wykonuje on zadania publiczne.

W niniejszej sprawie, Spółka jest podmiotem prywatnym i komercyjnym, a nie organem władzy publicznej. Czynności świadczone przez nią na rzecz Gminy [...] wynikały z realizacji umowy cywilnoprawnej na usługi projektowe polegające na opracowaniu studium techniczno-ekonomiczno-środowiskowego oraz koncepcji mostu przez [...] wraz z układem drogowym budowy [...] w [...].

Fakt, iż płatność za powyższe usługi Spółka otrzymała od podmiotu publicznego nie oznacza, że to Spółka dysponuje majątkiem publicznym czy też wykonuje zadania publiczne. W ocenie Sądu Spółka nie wykonywała zadań publicznych w rozumieniu przepisów u.d.i.p., ani nie została funkcjonalnie włączona do grona podmiotów publicznych. Chociaż wynagrodzenie za usługi pochodziło ze środków publicznych, to z chwilą ich przekazania na rzecz Spółki utraciły one publiczny charakter, stając się jej prywatnym wynagrodzeniem za świadczoną usługę.

Na marginesie Sąd zaznacza, iż pismo Skarżącego z dnia 26 lutego 2025 r. (k. 13 i 14 akt administracyjnych) zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej kierowane było do Dyrektora MZD w [...] oraz Dyrektora Miejskiej Pracowni Urbanistycznej, a Spółce zostało przesłane wyłącznie do wiadomości.

Sąd przy tym zaznacza, iż wcześniejsza korespondencja adresowania do Spółki, w której Skarżący zgłasza jako sygnalista naruszenie prawa nie mogło być traktowane jako wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Również sama kwestia czy skarżącemu przysługuje przymiot sygnalisty pozostaje poza zakresem kontroli sądu administracyjnego.

Natomiast kolejna korespondencja adresowana do spółki podpisywana była przez Skarżącego jako Redaktora Naczelnego [...] Jednakże wobec uznania w sprawie II SAB/Po 227/25, że Skarżący nie mógł działać jako redaktor naczelny Sąd niniejszą sprawę przyjął do rozpoznania uznając, że wszelka korespondencja podpisywana przez Skarżącego pochodziła od niego jako osoby fizycznej.

Podsumowując wskazać należy, iż skoro Sąd uznał, podzielając argumentację odpowiedzi na skargę, że Spółka nie dysponowała majątkiem publicznym jak również nie wykonywała zadań publicznych, to tym samym należy przyjąć, że nie mogła popaść w bezczynność w rozumieniu art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.

Na koniec odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez Spółkę Sąd podkreśla, że zgodnie z treścią art. 133 § 1 P.p.s.a. rozpoznał niniejszą sprawę na podstawie całokształtu akt sprawy, odpowiedzi organu na skargę i pism procesowych, jeżeli mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z tych tez względów Sąd nie może przeprowadzić dowodu z przesłuchania. Natomiast oświadczenie Spółki z 02 kwietnia 2025 r. (podpisane przez Prezesa Zarządu M. C.) potwierdzające, że Skarżący nie spełnia kryterium "sygnalisty" nie ma znaczenia w sprawie, gdyż kwestia czy Skarżący spełnia czy też nie kryteria "sygnalisty" nie może być przedmiotem oceny przez sądy administracyjne w szczególności, iż nawet czynności Rzecznika Praw Obywatelskich o przekazaniu zgłoszenia czy też odstąpienie od przekazania zgłoszenia, nie stanowią, w świetle art. 32 ust. 7 ustawy z 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz. U. z 2024, poz. 928), czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, 1705 i 1860).

Na gruncie niniejszej sprawy za niemające znaczenia w sprawie uznać należy informację udzieloną przez Prezesa Sądu Okręgowego w [...] z 11 marca 2025 roku (znak: [...]),

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 151 p.p.s.a, oddalił skargę w całości