II OSK 817/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-08-27	
Data wpływu	2025-04-03	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Roman Ciąglewicz	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Sygn. powiązane	II SA/Gl 1352/24	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 27 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 grudnia 2024 r. sygn. akt II SA/Gl 1352/24 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 9 sierpnia 2024 r. nr IFXIII.7821.15.2024 w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej WSA) wyrokiem z dnia 19 grudnia 2024 r., II SA/Gl 1352/24, oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej GDDKiA) na decyzję Wojewody Śląskiego (dalej Wojewoda) z dnia 9 sierpnia 2024 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 17 kwietnia 2024 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej Starosta Będziński (dalej Starosta) na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1 i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t.Dz.U.2024.311; dalej: specustawa drogowa), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2024.572, ze zm.; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku o zezwolenie na realizacją inwestycji drogowej z 30 listopada 2023 r. Wójta Gminy Mierzęcice (dalej: inwestor) w całości obejmującej zamierzenie budowlane pod nazwą: "Budowa odcinka drogi gminnej wraz z rozbudową drogi wojewódzkiej nr 913 w Gminach Mierzęcice i Ożarowice":

- zatwierdził podział nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi,

- zatwierdził projekt zagospodarowania terenu i projekt architektoniczno-budowlany,

- udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej nieruchomości oznaczone w operacie ewidencji gruntów i budynków na wymienionych w decyzji działkach (z podaniem aktualnego numeru działki, obrębu i aktualnego właściciela).

Odwołanie od tej decyzji złożył GDDKiA.

Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał ww. decyzję w mocy.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody wywiódł GDDKiA.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesioną skargę.

W ocenie Sądu wpisane do decyzji ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla skarżącego zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej nie mogą wywoływać innych skutków niż określone w art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.Dz.U.2024.1145 ze zm.; dalej u.g.n.). W myśl bowiem z art.11f ust. 2 specustawy drogowej do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i), przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio. Ustawodawca nie określił czy ograniczenia z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) mają charakter czasowy czy bezterminowy, na co uwagę zwrócił organ odwoławczy. Stosując odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 u.g.n., zdaniem Sądu, należy uznać, że specustawa drogowa poprzez szczególną regulację zawartą w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) wyłączyła stosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. i ją zastąpiła. Taki był cel ustawodawcy związany z uchwaleniem specjalnej ustawy regulującej prowadzenie inwestycji drogowych, aby jedna decyzja administracyjna zastąpiła kilka innych, w tym pozwolenie na budowę czy wywłaszczenie. W ocenie Sądu odpowiednie stosowanie do ograniczeń wynikających z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej przepisów art. 124 ust. 4-7 u.g.n. nie oznacza, że w ramach wykładni systemowej przepisów u.g.n. nie należy odwoływać się do treści art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd uznał, że nie jest błędem określenie, iż część ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela nieruchomości ma charakter czasowy, a część obiektywnie stały, związany z koniecznością dostępu do umieszczonej na (lub w) nieruchomości infrastruktury. Zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej organ administracji wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ma prawo ustanowienia ograniczeń korzystania z nieruchomości przez jej właściciela czy użytkownika wieczystego. Określenie przez organ w treści decyzji, że dane ograniczenie, które w swej istocie jest powieleniem treści art. 124 ust. 6 u.g.n., jest ograniczeniem trwałym nie powoduje w konsekwencji żadnych innych skutków w obszarze wykonywania przez właściciela lub użytkownika wieczystego obciążonej służebnością publiczną nieruchomości, poza skutkami wynikającymi z tego przepisu z uwzględnieniem przepisów o drogach publicznych. W ocenie Sądu zapis w decyzji o trwałym ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości poprzez powielenie w decyzji art. 124 ust. 6 u.g.n. nie wyłącza stosowania przepisów ustawy o drogach publicznych odnoszących się do konieczności uzyskania stosownych zezwoleń wydawanych przez właściwego zarządcę drogi, w tym GDDKiA.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł GDDKiA, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach - zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, tj. art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) oraz ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 124 ust. 6 u.g.n. w zw. z art. 2a oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t.Dz.U.2024.320 ze zm.; dalej u.d.p.) poprzez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą uznaniem, iż w oparciu o art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej możliwym jest ustanowienie trwałego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości stanowiących pas drogowy dróg publicznych, w sytuacji, gdy specustawa drogowa przewiduje na ww. podstawie wyłącznie ustanawianie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi teren pasa drogowego, co w sposób wyraźny prowadzi do ograniczenia prawa własności dróg (gruntów w pasie drogowym) nieprzewidzianego w przepisach u.d.p., a ponadto prowadzi do obejścia przepisów u.d.p. poprzez nałożenie na zarządcę drogi obowiązku automatycznego udostępniania gestorowi sieci nieruchomości stanowiących pas drogowy, nie pozostawiając mu jakichkolwiek kompetencji decyzyjnych w tym zakresie;

- przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.) poprzez nienależyte sporządzenie uzasadnienia, które nie zawiera wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ Sąd ograniczył się jedynie do lakonicznego wskazania, że zapis w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej o trwałym ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości poprzez powielenie w decyzji art. 124 ust. 6 u.g.n. nie wyłącza stosowania przepisów u.d.p. odnoszących się do uzyskania zezwoleń wydawanych przez właściwego zarządcę drogi, nie wyjaśniając przy tym zarówno kwestii dotyczącej możliwości stosowania przywołanych przepisów w przedmiocie ustanawiania ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości do nieruchomości znajdujących się w pasie drogowym, jak i kwestii dotyczącej wzajemnej relacji treści zapisu o trwałym ograniczeniu w korzystaniu z nieruchomości znajdującej się w pasie drogowym, a ujętymi w u.d.p. przepisami związanymi z wydawaniem przez zarządcę drogi stosownych zezwoleń, tym samym uniemożliwiając skarżącemu kasacyjnie ocenę i kontrolę toku rozumowania Sądu w ww. zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Jak wynika z akt sprawy i treści pism GDDKiA, w rozpatrywanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim w związku z budową kanalizacji deszczowej organ ustalił trwałe ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA. Ograniczenia te mają polegać na "zobowiązaniu właściciela, bądź zarządcy nieruchomości do jej udostępniania w celu dokonania czynności związanych z posadowieniem, a następnie konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń, oznaczone i opisane w załączniku graficznym do wniosku – projekcie zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji".

GDDKiA uważa, że nieruchomości stanowiące pas drogowy dróg publicznych nie mogą zostać obciążone trwałym ograniczeniem, o którym mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) oraz ust. 2 specustawy drogowej, ze względu na szczególny status prawny dróg publicznych i nieruchomości stanowiących pas drogowy. Drogi publiczne stanowią bowiem obiekty wyłączone z obrotu w sensie ekonomicznym i prawnym, co oznacza, że nie jest możliwe rozporządzenie nimi, co – zdaniem GDDKiA – odnosi się także do ustanawiania ograniczonych praw rzeczowych, takich jak służebność przesyłu.

W opinii GDDKiA, określone w decyzji trwałe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości stanowiących pas drogowy prowadzi do ustanowienia ograniczonego prawa własności drogi (gruntów w pasie drogowym) nieprzewidzianego w u.d.p., którego treść jest bliska służebności przesyłu. W ocenie GDDKiA, ustanowienie takiego trwałego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości jest niedopuszczalne.

Zdaniem GDDKiA, określenie w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej trwałego ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości stanowiących pasa drogowy prowadzi do nałożenia na zarządcę drogi obowiązku automatycznego udostępnienia gestorom sieci nieruchomości stanowiących pas drogowy, nie pozostawiając zarządcy drogi jakichkolwiek kompetencji decyzyjnych w tym zakresie. Tymczasem dostęp do pasa drogowego podlega reglamentacji na zasadach wynikających z u.d.p., co jest podyktowane w szczególności względami bezpieczeństwa i ochrony dróg.

W ocenie GDDKiA, konieczna odcinkowa lokalizacja kanalizacji deszczowej na nieruchomościach stanowiących pas drogowy nie może prowadzić do ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości w sposób trwały, a dla wykonania prac związanych z posadowieniem odcinka kanalizacji deszczowej i prac związanych z usuwaniem awarii czy konserwacji tego urządzenia, wystarczające jest czasowe udostępnienie tych nieruchomości na zasadach przewidzianych w u.d.p.

Odnosząc się do powyższego stanowiska GDDKiA, Wojewoda – nie kwestionując, że drogi publiczne są wyłączone z obrotu prawnego i nie jest możliwe rozporządzanie nimi i ustanawianie na nich ograniczonych praw rzeczowych, takich jak służebności gruntowe – podkreślił, że celem specustawy drogowej było uproszczenie procedur warunkujących rozpoczęcie inwestycji drogowych. Przedmiotowe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości – w opinii GDDKiA – analizować należy pod kątem służebności publicznej, ustanawianej w interesie publicznym, zdefiniowanym jako cele publiczne w art. 6 u.g.n. W ocenie Wojewody, zarzut GDDKiA jest nietrafiony z uwagi na błędną interpretację przepisów prawa i próbę stosowania przepisów prawa cywilnego na gruncie postępowań administracyjnych.

Podzielając stanowisko GDDKiA, że nie jest możliwe ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomościach stanowiących pas drogowy na podstawie przepisów prawa cywilnego, Wojewoda podkreślił, że udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej następuje w formie decyzji administracyjnej.

Wojewoda wskazał, że w oparciu o art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e), i) oraz j) specustawy drogowej organ wydając decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa m.in. obowiązek budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu i zezwala na wykonanie tego obowiązku, jednocześnie ograniczając sposób korzystania z nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi pas drogowy danej inwestycji w celu wykonania prac budowlanych oraz na potrzeby konserwacji i usuwania awarii. Zaznaczył przy tym, że specustawa drogowa nie różnicuje ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości na ograniczenie czasowe czy trwałe.

WSA nie zakwestionował powyższej argumentacji Wojewody i podzielił stanowisko tego organu, że specustawa nie określa czy ograniczenia z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) mają charakter czasowy czy bezterminowy, a także zgodził się z poglądem Wojewody dotyczącym tzw. służebności publicznej.

Podkreślając, że zgodnie z art. 11f ust. 2 specustawy drogowej przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio, WSA stwierdził, że w jego ocenie trudno uznać by nakładanie ograniczeń na nieruchomości zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej miało inny charakter czy kształt niż określony w art. 124a ust. 1 u.g.n., chociaż ust. 2 art. 11f nie wymienił tego przepisu. WSA stwierdził, że późniejszy dostęp do infrastruktury jego gestora na nieruchomości obciążonej reguluje sama ustawa, tj. art. 124 ust. 6 u.g.n.

W opinii WSA, nie jest błędem określenie, iż część ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela nieruchomości ma charakter czasowy, a część obiektywnie stały, związany z koniecznością dostępu do umieszczonej na (w) nieruchomości infrastruktury. Fakt zaś powielenia regulacji z art. 124 ust. 6 u.g.n. w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i określenie tego ograniczenia jako trwałego nie może zostać uznane za istotne naruszenie prawa.

Powyższe stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) specustawy drogowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności w razie potrzeby ustalenia dotyczące określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, a więc m.in. obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu (lit. e). Stosownie zaś do ust. 2 art. 11f, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. i, przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a u.g.n. stosuje się odpowiednio.

Mając na uwadze treść tych unormowań zgodzić się należy z Sądem I instancji, że nie jest błędem określenie, iż część ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości przez właściciela nieruchomości ma charakter czasowy, a część obiektywnie stały, związany z koniecznością dostępu do infrastruktury umieszczonej na tej nieruchomości bądź w niej, przy czym powielenie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej regulacji z art. 124 ust. 6 u.g.n. i określenie tego ograniczenia jako trwałego nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Stwierdzić zatem trzeba, że w realiach rozpoznawanej sprawy WSA nie miał podstaw do zakwestionowania przedstawionego wyżej stanowiska organów administracyjnych, gdyż nie było ono wadliwe.

Zarzut naruszenia art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i) oraz ust. 2 specustawy drogowej w zw. z art. 124 ust. 6 u.g.n. w zw. z art. 2a oraz art. 40 u.d.p. nie jest więc trafny. Zauważyć przy tym wypada, jeżeli chodzi o art. 40 u.d.p., że artykuł ten ma kilkanaście ustępów i niektóre z nich posiadają punkty. Podnosząc zarzut jego naruszenia skarżący kasacyjnie nie wskazał jednak, która jednostka redakcyjna art. 40 u.d.p. – jego zdaniem – miała zostać naruszona. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. NSA nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Stąd też, skarga kasacyjna musi spełniać ustawowe wymogi określone w art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez Sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., II GSK 3071/15, LEX nr 2325013).

Nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uwzględniając normatywną treść tego przepisu, prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy przy tym podnieść, że w świetle uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji przeprowadził kontrolę ustalonego przez właściwe organy stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, jak i zastosowanie przepisów prawa materialnego w ramach kontroli działalności administracji publicznej. Wyjaśnił też podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedstawił zarzuty skargi, a także stanowisko organu. Tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym i pozwala na przeprowadzenie kontroli przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wynikają z niego bowiem zasadnicze powody, które legły u podstaw wydania wyroku o wskazanej wyżej treści. Sąd I instancji dopełnił zatem obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie jest zaś naruszeniem tego unormowania wyrażenie w uzasadnieniu oceny innej od oczekiwanej przez stronę.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.