Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 10 marca 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2023 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. W. na czynność Burmistrza Miasta Głowno w sprawie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowania przestrzennego" p o s t a n a w i a: odrzucić skargę. ał

A.W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę (w formie dokumentu elektronicznego) na czynność Burmistrza Miasta Głowno w sprawie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowania przestrzennego".

Skarżąca zarzuciła organowi administracji niezgodne z prawem wykonywanie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Głowno za pośrednictwem usługi pobierania. Zdaniem skarżącej, udostępnianie to odbywa się z naruszeniem:

1. art. 67c ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.";

2. art. 9 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 214), powoływanej dalej jako: "u.i.i.p";

3. rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie MRPiT";

4. rozporządzenia Komisji (WE) Nr 976/2009 z dnia 19 października 2009 r. w sprawie wykonania dyrektywy 2007/2/WE Parlamentu Europejskiego i Rady w zakresie usług sieciowych;

5. rozporządzenia Komisji Europejskiej (UE) NR 1088/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. zmieniającym rozporządzenie (WE) nr 976/2009 w zakresie usług pobierania i usług przekształcania.

W oparciu o te zarzutu skarżąca wniosła o uznanie jej uprawnienia do uzyskania dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania organu, spełniających wymagania nałożone przepisami prawa, czyli uzyskania bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych (zawierających trzy a nie jeden obiekt przestrzenny) poprzez usługę pobierania WFS, co jest wykonalne, mimo nieposiadania reprezentacji przestrzennej przez dwa z tych obiektów [tj. rysunek aktu planowania przestrzennego (app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego) oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego (app:DokumentFormalny)]; nakazanie organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącej, na koszt i ryzyko gminy oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. zwróciła się do Burmistrza Miasta Głowno z indywidualnym wnioskiem o udostępnienie poprzez usługę pobierania, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p., zbioru danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz zbioru danych przestrzennych dla studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi otrzymała informację, że wnioskowane Zbiory APP są dostępne za pomocą usługi pobierania ATOM pod wskazanym adresem, pod pozycją dla jednostki. W ocenie skarżącej, pismo to jest w istocie odmową udostępnienia zbiorów danych, o które prosiła, w sposób zgodny z regulacjami prawnymi powołanymi we wniosku.

W ocenie skarżącej, adresy usług pobierania dla ww. zbiorów danych przestrzennych ujawnione w Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych nie zapewniają bezpośredniego dostępu do ww. zbiorów, zawierających wymagane obowiązującymi przepisami prawa trzy obiekty przestrzenne (tj.: akt planowania przestrzennego, rysunek aktu planowania przestrzennego oraz dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego)...".

Skarżąca stwierdziła, że usługa pobierania ATOM, nie spełnia wszystkich wymogów art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej, tj. nie zapewnia bezpośredniego dostępu do zbiorów danych przestrzennych dla aktów planowania przestrzennego (APP), a jedynie pozwala na pobranie predefiniowanych (tj. utworzonych wcześniej) zestawów (lub elementów zestawów) danych przestrzennych, bez zapewnienia bezpośredniego dostępu oraz ciągłej aktualności danych.

Skarżąca podniosła również, że brak zapewnienia bezpośredniego dostępu do kompletnych zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, poprzez usługę pobierania, zgodnie z ww. przepisami, narusza jej prawa materialne, pozbawiając możliwości przeprowadzania analiz przestrzennych poprzez usługi danych przestrzennych, co gwarantuje art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1641 ze zm.). Nieudostępnianie zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, powoduje konieczność ponoszenia wielokrotnie wyższych nakładów w ramach wykonywanej przez skarżącą działalności. Firma G. m.in. świadczy usługi związane z analizami przestrzennymi, w tym oferując dostęp do aktualnych map z terenami inwestycyjnymi wyznaczonymi w uchwalonych aktach planowania przestrzennego oraz z terenami objętymi przystąpieniami do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania z terenu całej Polski. Mapy te dedykowane są głównie inwestorom poszukującym terenów inwestycyjnych. Dzięki nim inwestorzy mogą mieć łatwy i szybki dostęp do aktualizowanych co miesiąc informacji, w tym gdzie warto kupić tereny zanim wzrośnie ich wartość (przed uchwaleniem planu cena nieruchomości jest na ogół niższa, a ponadto nie ma opłaty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości, która jest pobierana w ciągu 5 lat po uchwaleniu planu) lub do takich, które w stosunkowo krótkim terminie staną się terenami budowlanymi albo są już terenami budowlanymi zgodnie z obowiązującymi aktami planowania przestrzennego. Z uwagi na brak danych przestrzennych, udostępnianych poprzez usługi sieciowe, dane te muszą być najpierw pozyskiwane w formie informacji źródłowych (co miesiąc ze strony BIP, strony internetowej gminy lub z gminnego Systemu Informacji Przestrzennej, wraz z potwierdzeniem telefonicznym lub pisemnym). Następnie wymagają przetworzenia do postaci zgodnej z przepisami i umożliwiającej korzystanie z nich w zestawieniu z danymi dotyczącymi pozostałych gmin z obszaru Polski. Powoduje to, że koszt pozyskania prawidłowych danych jest ok. 200 razy wyższy, niż byłby gdyby dane te były udostępniane w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Skarżąca oceniła, że bezprawne zachowania organu bezpośrednio i negatywnie wpływają na wykonywanie przez nią działalności gospodarczej oraz naruszają konstytucyjne prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, co w jej ocenie świadczy o interesie prawnym w kwestionowaniu tych działań w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie skarżąca dodała, że przedmiotowa skarga dotyczy indywidualnych relacji między skarżącą i organem, a zatem negatywnego rozpatrzenia indywidualnego wniosku skarżącej w tym względzie. Nie są natomiast przedmiotem skargi czynności ogólne organu, takie jak samo prowadzenie zbiorów czy gromadzenie w nich danych.

W dalszej kolejności skarżąca wskazała, że czynności organu w zakresie udostępnienia zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Głowno zostały zindywidualizowane najpóźniej z chwilą skierowania do organu wniosku o udostępnianie jej tych danych w sposób zgodny z prawem. Skonkretyzowana została zarówno osoba domagająca się określonego zachowania organu oraz czynności jakie organ powinien wykonać. Do powyższego wezwania organ odniósł się w sposób indywidualny, wysyłając odmowną odpowiedź na otrzymane wezwanie. Zatem relacja między obywatelem i organem administracji została zdefiniowana zarówno pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym: skonkretyzowane zostały strony tej relacji oraz jej przedmiot.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność Burmistrza Miasta Głowno, ale jego niezgodne z prawem czynności. Skarżąca kwestionuje nieprawidłowy sposób udostępniania jej zbiorów danych przestrzennych dla miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta Głowno (czyli działania organu), a nie braku tego udostępniania w ogóle (czyli bezczynności organu). Skarżąca nie twierdzi, że organ nie prowadzi zbiorów danych przestrzennych, ani że nie udostępnia zawartych w nich danych, ale że czyni to - w szczególności, jeśli chodzi o udostępnianie danych - w sposób niezgodny z prawem, naruszając swe ustawowe obowiązki, a w konsekwencji także prawa skarżącej. Kwestionowaną przez skarżącą czynnością w tym zakresie jest także odmowa udostępnienia jej danych w sposób zgodny z prawem - pismo organu z dnia 28 grudnia 2022 r.

W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o:

odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy p.p.s.a. z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego oraz z uwagi na to, że sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie rozstrzygnięta,

z ostrożności procesowej, gdyby wniosek o odrzucenie skargi nie został uwzględniony, wniósł o oddalenie w całości złożonej skargi z uwagi na brak podstaw do jej wniesienia,

zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie organ wskazał, że pismem z dnia 14 grudnia 2022 r. poinformował skarżącą, iż zbiory danych, co do których wnosiła o udostępnienie, są dostępnie on-line za pomocą usługi pobierania ATOM ze wskazaniem adresu oraz pozycji oraz są zamieszczone na stronie Urzędu we wskazanej w piśmie zakładce. Są więc dostępne w postaci elektronicznej. Gmina udostępnia zbiory danych przestrzennych MPZP i SUIKZP zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 3 u.i.i.p. Realizacja usługi pobierania jest oparta o standard ATOM. W dokumencie Standardy Danych i Usług Danych Przestrzennych stwierdza się, że: W praktyce możliwa jest implementacja dwóch rodzajów usług pobierania (spełniających minimalne wymagania funkcjonalne oraz spełniających pełne wymagania funkcjonalne): Usługi pobierania wstępnie zdefiniowanych zbiorów danych i Usługi pobierania z bezpośrednim dostępem. Usługa ATOM jest właśnie usługą służącą do pobierania predefiniowanych zestawów (lub elementów zestawów) danych, co potwierdzają m.in. informacje zawarte na stronie Geoportal.gov.pl prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii. Adres usługi pobierania ATOM publikującej dane dla jednostki to https://mpzp.igeomap.pl/atom. Adres usługi zgłoszony jest do Ewidencji zbiorów i usług danych przestrzennych prowadzonej przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii i widoczny jest na wskazanej stronie. Dodatkowo adres usługi pobierania ATOM jest wyszczególniony w metadanych dla zbioru dostępnych poprzez usługę wyszukiwania https://metadane.podgik.pl/geonetwork/srv/pol/csw. Usługa ATOM udostępnia zbiór danych w postaci dokumentu elektronicznego GML, zgodnego ze schematem aplikacyjnym i specyfikacją danych oraz podpisanego podpisem elektronicznym - co wynika z § 3 ust. 3 oraz § 6 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Zgodność ze schematem oznacza m.in., że zbiór danych zawiera wszystkie obiekty wymagane w rozporządzeniu tj.: app:AktPlanowaniaPrzestrzennego (akt planowania przestrzennego), app:RysunekAktuPlanowaniaPrzestrzennego (rysunek aktu planowaniaprzestrzennego), app:DokumentFormalny (dokument powiązany z aktem planowania przestrzennego).

Nadto organ dodał, że sprawdzenia zgodności pobranego poprzez usługę pliku ze zbiorem danych APP można dokonać w jednym z narzędzi dostępnych na stronie Ministerstwa Rozwoju i Technologii-poprzez wtyczkę APP dla aplikacji QGIS lub walidator online. Powyższe determinuje konieczność użycia standardu ATOM, gdyż zbiór musi przejść proces podpisania przez kierownika jednostki. Usługa WFS może udostępniać obiekty bezpośrednio - np. z bazy danych, natomiast nie przeniesie informacji o podpisie. Podpis co do zasady dotyczy całego zbioru obowiązujących planów miejscowych i/lub studium kierunków i uwarunkowań zagospodarowana przestrzennego.

Zdaniem zatem organ, gmina udostępnia zbiór danych za pomocą usługi pobierania, a zbiór danych zawiera wymagane typy obiektów i jest zgodny ze specyfikacją, a także zbiór danych jest podpisany przez kierownika jednostki.

W odniesieniu do powyższego organ dodał, że priorytetem jest zachowanie warunków brzegowych dla zbioru APP (zgodny ze specyfikacją i podpisany), a dopiero potem realizacja usług pobierania dla tego zbioru. W ocenie zatem organ, stwierdzenie, że usługa ATOM nie spełnia wymagań jest nieprawdziwe i nieuprawnione. Jednocześnie organ podniósł, że skarżąca konsekwentnie pomija najważniejsze przepisy prawa, tj. § 3 ust. 3 i § 6 Rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Wytyczne techniczne Technical Guidance for the implementation of INSPIRE Download Services definiują równolegle dwa standardy usług pobierania, które powinny być używane w zależności od właściwości udostępnianych zbiorów. Jeśli celowo pominiemy wymagania wynikające z § 3 i § 6 ww. rozporządzenia, to można dojść do mylnych wniosków, że usługa WFS może być w tym przypadku zastosowana. Nieuprawnione jest jednak wybiórcze wskazywanie przepisów prawa i nie stosowanie w ogóle innych przepisów, co prowadzi do niewłaściwej interpretacji systemowej. Ponadto odnosząc się do usługi WFS przedstawianej jako wzorcowa to usługa ta nie udostępnia kompletnych (zgodnych ze schematem aplikacyjnym i podpisanych cyfrowo) zbiorów.

Końcowo organ podniósł, że opisane zbiory danych oraz usługi są dostępne publicznie i bez ograniczeń. Informacja o adresach usług znajduje się zgodnie z przepisami w Ewidencji zbiorów danych i usług prowadzonej przez GUGiK i jest zawarta również w metadanych utworzonych dla zbiorów MPZP i SUIKZP zgodnie z zapisami ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej. Gmina zapewnia więc dostęp do danych zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. za pomocą usługi pobierania oraz w postaci zgodnej ze specyfikacją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. W tym celu omówienia wymagają przepisy prawa, regulujące właściwość działania sądów administracyjnych.

Stosownie do art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na:

1. decyzje administracyjne,

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty,

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.

Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

W myśl art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3).

Powyższe regulacje stanowią określenie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych i wynikają z przepisów art. 175 ust. 1 i art. 177 Konstytucji RP. Zgodnie z Konstytucją, wymiar sprawiedliwości w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Przy czym zasadą jest, że sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych do właściwości innych sądów. Oznacza to, że ustrojodawca ustanowił generalne domniemanie właściwości sądownictwa powszechnego w rozstrzyganiu wszelkich spraw z zakresu wymiaru sprawiedliwości. Wyjątkiem są natomiast sprawy, które ustawowo zostały zastrzeżone do właściwości innych sądów – w tym sądów administracyjnych. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie.

Z powyższych regulacji wynika, że skarga jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez stronę skarżącą działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej; postanowienia, na które służy zażalenie, kończącego postępowanie lub rozstrzygającego sprawę co do istoty; innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; innych aktów lub czynności podejmowanych w ramach ogólnego postępowania administracyjnego lub postępowania podatkowego.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionej przez organ kwestii odrzucenia skargi, ponieważ sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami została rozstrzygnięta postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 128/22. Wspomniane postanowienie dotyczy odrzucenia skargi skarżącej wniesionej na bezczynność Burmistrza Miasta Głowno w sprawie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych z tematu "zagospodarowania przestrzennego". O ile zatem zachodzi wystąpiła przesłanka tożsamości podmiotów, to jednak nie zaistniała tożsamość przedmiotowa między ww. rozpoznaną sprawą, a sprawą będącą przedmiotem niniejszej sprawa.

Sprawa z przedmiotowej skargi dotyczy czynności Burmistrza Miasta Głowno w sprawie udostępnienia danych przestrzennych z zakresu "zagospodarowania przestrzennego". Natomiast przedmiotem skargi rozpoznanej postanowieniem z dnia 14 grudnia 2022 r., sygn. akt II SAB/Łd 128/22, skarżąca uczyniła bezczynność Burmistrza Miasta Głowno w sprawie zapewnienia dostępu do danych przestrzennych z ww. tematu. Nie zachodzi zatem przesłanka z art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuca Burmistrzowi Miasto Głowno niezgodne z prawem wykonywanie czynności udostępniania zbiorów danych przestrzennych dla planów miejscowych oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Kowiesy za pośrednictwem usługi pobierania.

W ocenie sądu przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii aktów lub czynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych, albowiem jak wynika z treści przywołanych przepisów, zakres skargi wyznaczają przepisy art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

W świetle ugruntowanych już poglądów orzecznictwa, przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje czynności lub akty, które dokonywane są w sprawach indywidualnych, w których nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Podobnie jak decyzja czy postanowienie, akty lub czynności te są kierowane przez organ administracji publicznej do konkretnych, zindywidualizowanych podmiotów, niepodporządkowanych organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Inaczej mówiąc, musi występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli jego powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2013 r., I OSK 2748/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA").

Obowiązki organów kompetentnych w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, odnoszące się do tworzenia i prowadzenia (w tym aktualizowania i udostępniania), zbiorów danych przestrzennych w tym przedmiocie, regulują aktualnie przepisy rozdziału 5a (art. 67a - 67c) ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 503, powoływanej dalej jako: "u.p.z.p.". Zbiory obejmują dane przestrzenne tworzone dla: planów zagospodarowania przestrzennego województwa, studiów, planów miejscowych, miejscowych planów odbudowy, miejscowych planów rewitalizacji (art. 67a ust. 2 powoływanej ustawy). Dane przestrzenne tworzone dla ww. aktów mają obejmować co najmniej: (1) lokalizację przestrzenną obszaru objętego aktem w postaci wektorowej w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych; (2) atrybuty zawierające informacje o akcie; (3) część graficzną aktu w postaci cyfrowej reprezentacji z nadaną georeferencją w obowiązującym państwowym systemie odniesień przestrzennych. Sposób tworzenia oraz prowadzenia, w tym aktualizacji i udostępniania, zbiorów uwzględniający zakres informacyjny, strukturę, format i rozdzielczość przestrzenną danych gromadzonych w zbiorach oraz zakres informacyjny i strukturę metadanych infrastruktury informacji przestrzennej w zakresie zagospodarowania przestrzennego, został uregulowany w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 26 października 2020 r. w sprawie zbiorów danych przestrzennych oraz metadanych w zakresie zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1916), wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 67b u.p.z.p. Z powyższego wynika zatem, że organy władzy publicznej realizując nałożony na nie obowiązek, wynikający z powołanych wyżej art. 67a-67c u.p.z.p. udostępniają dane przestrzenne w drodze powszechnego i nieodpłatnego dostępu do danych cyfrowych, zgodnie z przepisami ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej. Nie wydają więc w tym zakresie żadnego aktu, ani nie dokonują czynności jako organy administracji publicznej w stosunku do indywidualnego podmiotu. Obowiązek organu ma w tym przypadku jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Realizacja obowiązku przez organy wydające akty planistyczne mieszczące się w katalogu wskazanym w art. 67a ust. 2 u.p.z.p., sprowadza się do zamieszczenia informacji w zbiorach danych przestrzennych. Tym samym nie można zidentyfikować żadnego uprawnienia lub obowiązku, z którym pozostawałaby ona w związku - takim związku, który można byłoby opisać jako kształtowanie, określenie granic bądź sposobu czy też możliwości wykonywania (por. postanowienie WSA w Lublinie z 13 września 2016 r., II SAB/Lu 48/16; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam wynikający z przepisów ustawy obowiązek utworzenia zbiorów danych przestrzennych nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi przesłanka indywidualności i konkretności stosunku administracyjnego ze stroną skarżącą. W konsekwencji uznać należy, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż wykracza poza zakres kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia: WSA w Białymstoku z 29 września 2022 r.; WSA w Gdańsku z 20 września 2022 r., II SAB/Gd 92/22; WSA w Gliwicach z 7 listopada 2022 r., II SAB/Gl 101/22; WSA w Olsztynie z 10 listopada 2022 r., II SA/Ol 759/22; WSA w Poznaniu z 14 października 2022 r., IV SAB/Po 123/22; WSA w Szczecinie z 6 października 2022 r., II SAB/Sz 233/22, CBOSA).

Powyższej oceny Sądu nie zmienia również ta okoliczność, że skarżąca powołuje w podstawie prawnej skargi art. 101a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559, ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.". Wskazany przepis umożliwia (przez odpowiednie stosowanie art. 101) wniesienie skargi do sądu administracyjnego w przypadku, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przywołany wyżej przepis u.s.g. umożliwia wniesienie skargi jedynie w tych przypadkach, gdy nakazane prawem zachowanie miałoby przyjąć formę czynności, której skutki dałoby się odnieść do indywidualnego adresata. Wynika to zarówno z obowiązku wykazania przez skarżącego, że domniemana czynność narusza jego indywidualny interes prawny (art. 101 ust. 1 u.s.g.), jak i z przepisu at. 101a ust. 2 u.s.g., który przewiduje możliwość nakazania przez sąd administracyjny wykonania przez organ nadzoru niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. Nie sposób tego przepisu zastosować do obowiązku udostępniania danych przestrzennych z zakresu zagospodarowania przestrzennego, których realizacja w świetle art. 67a - 67c u.p.z.p. i aktów wykonawczych sprowadza się do zamieszczania stosownych danych w odpowiednich zbiorach.

Również odwołanie się przez skarżącą do przepisów regulujących dostęp do otwartych danych i ponownego wykorzystania informacji publicznej, wspiera tezę o niedopuszczalności skargi. Dane przestrzenne, o których mowa w art. 67a-67c u.p.z.p. mieszczą się w kategorii pojęciowej otwartych danych, a ich wykorzystanie do celów prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącą spełnia kryteria pojęciowe ponownego wykorzystania informacji publicznej. Przepisy ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1641, ze zm.), przyznają każdemu prawo do ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego: (1) udostępnianych w Biuletynie Informacji Publicznej podmiotu zobowiązanego lub w portalu danych, lub w innym systemie teleinformatycznym podmiotu zobowiązanego; (2) przekazanych na wniosek o ponowne wykorzystywanie (art. 5). Nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie chodzi o czynność w zakresie rozpoznania indywidualnego wniosku skarżącej o ponowne wykorzystanie informacji publicznej, ale o dostęp generalny, o którym mowa w art. 5 pkt 1 powoływanej wyżej ustawy. W tym zakresie realizacja obowiązków podmiotu zobowiązanego nie przyjmuje postaci żadnych czynności czy aktów o charakterze indywidualnym, które mogłyby być kwalifikowane jako czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co wyklucza tym samym możliwość wniesienia skargi w tym zakresie.

Wypada zauważyć, że na tle analogicznej, ogólniejszej regulacji udostępnienia informacji publicznej w formule generalnej, tj. za pośrednictwem Biuletynu Informacji Publicznej, w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że potencjalny brak realizacji obowiązku udostępniania informacji w Biuletynie nie może być przedmiotem skargi na czynność, z analogicznych przyczyn jak wskazane wyżej. Udostępnianie przez organ zobowiązany informacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie ma charakteru indywidualnego, gdyż czynności podejmowane w tym zakresie nie są skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata. Obowiązek organu ma tu jedynie ogólny charakter i nie odpowiada mu uprawnienie niepowiązanych z nim organizacyjnie podmiotów do żądania opublikowania określonych informacji, bądź też zmiany sposobu publikacji informacji już udostępnionych. Żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie statuuje takiego uprawnienia, co oznacza, iż w konsekwencji, czynności podejmowanych przez organ nie można także określić jako władcze. Zarówno zatem czynność utworzenia Biuletynu Informacji Publicznej, czy też czynność zamieszczenia tam określonej informacji publicznej nie dotyczy uprawnień lub obowiązków indywidualnego podmiotu, który wnosi skargę w tym przedmiocie. Nie istnieje też przepis prawa, który uprawniałby skarżącego do żądania zamieszczenia lub też usunięcia z BIP informacji publicznej. Sam wynikający z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązek utworzenia Biuletynu nie rodzi w tym przypadku po stronie skarżącej uprawnień (por. wyrok NSA z 20 listopada 2008 r., I OSK 611/08; postanowienie NSA z 21 grudnia 2005 r., I OSK 2110/05; wyrok WSA w Łodzi z 27 września 2017 r., II SAB/Łd 168/17; CBOSA).

Poglądy te mają pełne odniesienie do innych form "generalnych" (nie-wnioskowych) udostępniania informacji publicznej czy umożliwiania ponownego wykorzystywania informacji publicznej. Weryfikacja prawidłowości wykonywania obowiązków podmiotów zobowiązanych w tym zakresie jest możliwa tylko w ramach wewnętrznej kontroli administracyjnej, sprawowanej przez organy nadrzędne, względnie – w przypadku organów jednostek samorządu terytorialnego – w ramach nadzoru wojewody.

W konsekwencji należy uznać, że skoro czynność utworzenia, prowadzenia i udostępniania zbiorów danych przestrzennych nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącej określonych przepisami prawa, to podejmowane w tym zakresie działania organu (bądź zaniechania) nie stanowią czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością skargi. Czynność utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynność zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy nie dotyczy uprawnień lub obowiązków skarżącej, a w przepisach prawa brak jest podstawy do żądania przez skarżącą zamieszczenia w nim danych o konkretnej treści i formacie. W przypadku rejestrów, zbiorów czy baz prowadzonych przez organ zgodnie z kompetencjami, nie zachodzi więc po stronie skarżącej przesłanka naruszenia jej konkretnego i indywidualnego interesu prawnego. W związku z tym sąd nie jest kompetentny do dokonania kontroli organu administracji w zakresie sprowadzającym się w istocie do oceny sposobu i prawidłowości prowadzenia przez niego udostępnianego publicznie zbioru danych odnoszących się do obowiązującej dokumentacji zagospodarowania przestrzennego gminy (por. postanowienie WSA w Łodzi z 17 lutego 2023 r., II SA/Łd 77/23, CBOSA).

Powyższego nie zmienia również podnoszona przez skarżącą okoliczność wystąpienia z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, która nie obliguje do dokonania przez organ czynności w postaci utworzenia zbioru danych przestrzennych oraz czynności zamieszczenia tam określonych dokumentów z zakresu zagospodarowania przestrzennego gminy i nie tworzy indywidualnego charakteru w tym zakresie. Jednocześnie kategorycznie należy stwierdzić, że nie czyniło zasadnym uznanie pisma skarżącej jako skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na jednoznaczne stwierdzenie, że przedmiotem skargi nie jest bezczynność organu, a niezgodne z prawem, w ocenie skarżącej, czynności.

Wyjaśnić jednocześnie należy, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem jest krytyka wykonywania zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych (obywatelskich) składanych w trybie przepisów działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.".

Prawo wniesienia tego rodzaju skargi stanowi realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa składania petycji, skarg i wniosków do organów państwowych, organów jednostek samorządu terytorialnego, organów samorządowych jednostek organizacyjnych oraz do organizacji i instytucji społecznych. Wniesiona skarga uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończącym się czynnością faktyczną zawiadomienia skarżącego o sposobie załatwienia sprawy. W postępowaniu tym nie istnieją strony, nie ma instancji, a działania podejmowane przez organ nie mają formy aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Postępowanie ma na celu ustalenie prawidłowości i terminowości działania organów administracyjnych i ich pracowników oraz zbadanie potrzeby podjęcia określonych czynności.

Zgodnie bowiem z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Z kolei z myśl art. 229 pkt 3 k.p.a. organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jest rada gminy. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 listopada 2011 r., II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1 marca 2010 r., II OSK 478/09, z 25 lutego 2009 r., II OSK 241/09 oraz z 26 stycznia 2006 r., I OSK 26/07, CBOSA). Działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a.

Jak stanowi przy tym art. 223 § 1 k.p.a. organy państwowe rozpatrują oraz załatwiają skargi i wnioski w ramach swojej właściwości, którą pomocnicza określa art. 229 k.p.a. Zarówno sposób procedowania, jak i sposób załatwienia skargi, pozostaje zatem poza zakresem właściwości sądów administracyjnych. Działania oraz zaniechania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg, nie mieszczą się bowiem w zakresie kontroli sądowej, podobnie jak bezczynność lub przewlekłość działania organów w załatwieniu takiej skargi. Skarga składana na sposób postępowania organu nie może skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., a takie akty nie zostały w sprawie wydane.

Odnosząc się zaś do wniosku organu administracji o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, wskazać należy, że jest on niezasadny. Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że żaden przepis nie przewiduje na etapie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym możliwości zasądzenia zwrotu kosztów na rzecz organu.

Reasumując sąd stwierdza, że sprawa objęta przedmiotową skargą, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

is