II OSK 3171/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-09-19	
Data wpływu	2020-12-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński
Jerzy Stankowski /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	IV SA/Wa 148/20	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 713; art. 17 pkt 13, art.15 ust. 2 pkt 10; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Dz.U. 2023 nr 0 poz 1634; art. 141 par. 4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 148/20 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2019 r. nr IX/162/2019 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy I. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 148/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego, stwierdził nieważność uchwały Rada Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 7 marca 2019 r. nr IX/162/2019 w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1 MN/MW, 2 MN/MW, 2 MN (pkt 1), a w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 2).

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że podzielił stanowisko skarżącego w odniesieniu do zarzutu braku ponownego uzgodnienia projektu planu. Z dokumentacji prac planistycznych kontrolowanej uchwały wynika, że projekt przedmiotowego planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu dwukrotnie, tj. w terminie: od 18 lutego do 18 marca 2008 r. oraz od 23 września do 23 października 2013 r. Część obszaru objętego planem położona jest w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, który w myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody zaliczany jest do form ochrony przyrody. Z analizy projektu planu wyłożonego ponownie do publicznego wglądu oraz z uchwalonego planu wynika, że wprowadzone zostały zmiany w zakresie przeznaczenia oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania, jak też przeznaczenia i linii rozgraniczających terenów znajdujących się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, wynikające z uwzględnienia uwag wniesionych do wyłożonego tego projektu planu. Z dokumentacji prac planistycznych uchwały wynika, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił (pismo z [...] 2013 r. znak: [...]) projekt przedmiotowego planu miejscowego przed jego wyłożeniem do publicznego wglądu, a więc dla innych rozwiązań przestrzennych "niż w uchwalonym planie dla ww. terenów. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że brak uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska projektu planu, w związku z wprowadzonymi zmianami, w wyniku uwzględnienia zgłoszonych uwag, dla ww. terenów znajdujących się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, narusza w istotny sposób, dyspozycję art. 17 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody, w zakresie ustaleń planu mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody obszaru chronionego krajobrazu.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Wojewody co do pozostałych podniesionych w skardze zarzutów.

W odniesieniu do zarzutów Wojewody Mazowieckiego dotyczących braku zachowania wymaganego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w strefie A i E otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" Sąd przyjął za przekonujące wyjaśnienia organu, że załączniki graficzne, które strona skarżąca uznała za właściwe do wykonania obliczeń powierzchni biologicznie czynnej w celu wykazania bilansowania w skali stref A i E otuliny, w związku z ustaleniami zarządzenia Nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie", nie są materiałem odpowiednim do przedstawienia tego typu obliczeń.

Sąd podzielił również stanowisko organu w zakresie ustalania powierzchni biologicznie czynnej, także "bilansowania w skali całej strefy", wynikającego z Zarządzenia Nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" z dnia 8 maja 2012r. Określenie to, wprowadzające ustalenia do opracowań planistycznych, oznacza wymóg zachowania średniej powierzchni biologicznie czynnej dla terenów o różnym przeznaczeniu i zasadach zagospodarowania, co podkreśla stwierdzenie zawarte w ustaleniach dla poszczególnych stref, gdzie wskazuje się średnią minimalną powierzchnię biologicznie czynną, a jej "koncentrację proponuje się w sąsiedztwie granic rezerwatu".

Za słuszną należy uznać uwagę organu, że nawet restrykcyjny wymóg zachowania minimalnych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej dla wszystkich terenów i na każdej działce, nie dotyczy terenów dróg publicznych i w związku z powyższym bilansowanie powierzchni biologicznie czynnej w skali całej strefy otuliny rezerwatu również nie powinno dotyczyć terenów dróg publicznych. Przekonujące są również wywody organu, z których wynika, że prawidłowe zbilansowania wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej w strefie otuliny rezerwatu, nie powinno dotyczyć jedynie granicy strefy objętej granicami danego planu, a powinno być przeprowadzone w skali całej strefy wyznaczonej ww. zarządzeniem. W odniesieniu do Załącznika Nr 11 ww. zarządzenia strefa A obejmuje 6 oddzielnych obszarów, a więc bilansowanie powinno dotyczyć tych wszystkich obszarów łącznie, podobnie w przypadku strefy E, nie cały jej obszar położony jest w granicy przedmiotowego planu. Zgodnie z Zarządzeniem Nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" z dnia 8 maja 2012r. koncentracja wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej powinna być zachowana w sąsiedztwie granic rezerwatu. Oznacza to, że im bliżej rezerwatu tym wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej powinien być wyższy. Poza granicami przedmiotowego planu, zarówno strefa A jak i E, obejmuje tereny położone w bliższej odległości od rezerwatu Jeziorko Czerniakowskie.

Sąd podzielił również stanowisko organu, że do bilansowania powierzchni biologicznie czynnej w obrębie otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" nie powinno się wliczać dróg publicznych. Takie twierdzenie można oprzeć na treści wyżej powołanego Zarządzenia nr 9, zgodnie z którym dla strefy A ustala się m.in. zachowanie minimum powierzchni biologicznie czynnej, rozumianej jako powierzchnia terenu pokryta roślinnością lub jej czasowo pozbawioną, niezabudowaną, wolna od jakichkolwiek sztucznych nawierzchni utrudniających wsiąkanie wody opadowej w grunt, bilansowanej w skali całej strefy, której koncentrację proponuje się w sąsiedztwie granic rezerwatu. Podobna definicja dotyczy również strefy E, z tą różnicą, że powierzchnia biologicznie czynna ma wynosić minimum 60%. Należało zgodzić się z organem, że zawarta w Zarządzeniu nr 9 definicja nie może dotyczyć terenów przeznaczonych pod drogi przeznaczone do użytku publicznego, których parametry określone są przez rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Sąd podzielił stanowisko organu, że wyliczenia Wojewody Mazowieckiego dotyczące wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej mogą być obarczone błędem ze względu na:

- brak precyzyjnych granic stref wyznaczonych w obrębie otuliny rezerwatu, co ma przełożenie zarówno na ustalenie, które z przeznaczeń jest położone w danej strefie i jaka jest dokładna powierzchnia danego wydzielenia położonego w danej strefie,

- wykorzystanie w tym celu jako materiału wyjściowego wyliczeń w oparciu o serwis mapowy,

- założenie, że tereny dróg publicznych powinny być bilansowane w skali całej strefy.

Zdaniem Sądu zapisy § 19 ust. 2 wraz z § 3 ust. 1 pkt 14 uchwały z dnia 7 marca 2019 r. Nr IX/162/2019 dostatecznie umożliwiają właściwą interpretację definicji powierzchni biologicznie czynnej dla całego obszaru planu. § 19 ust. 2 uchwały określa, że na wskazanych w skardze terenach, obowiązują przepisy odrębne. W ocenie Sądu z regulacji tej jednoznacznie wynika, że ochronie podlega otulina rezerwatu przyrody Jeziorko Czerniakowskie, w której obowiązują zasady określone w Zarządzeniu nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie oraz ustalenia szczegółowe zawarte Dziale III uchwały.

W § 3 ust. 1 pkt 14 uchwały zawarta została definicja "procentu powierzchni biologicznie czynnej" jako wskaźnika procentowego w odniesieniu do działki lub terenu (zgodnie z ustaleniami planu) i Sąd zgodził się z organem, że nie jest zasadne porównywanie definicji procentu powierzchni biologicznie czynnej zawartej w uchwale, z pojęciem powierzchni biologicznie czynnej zawartej w Zarządzeniu Nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie". Powołane zarządzenie dla każdej ze stref: A, B, C, D, E i F przedstawia bowiem odrębny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, ze wskazaniem co w danej strefie należy uznać za powierzchnię biologicznie czynną. Na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało przyjąć jedną spójną definicję dla całego obszaru, a nie tylko dla terenu otuliny. Należy przyjąć, że podobnego zdania była Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Warszawie, skoro podczas etapu uzgodnień i opinii nie kwestionowała zawartej w przedmiotowym planie definicji procentu powierzchni biologicznie czynnej.

Odnośnie zarzutów Wojewody podnoszonych wobec części tekstowej oraz części graficznej, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1 MN/MW, 2 MN/MW, 1 MN/MW/U, 3 U-HA, 7 U-HA, dla których to ustalenia niniejszego miejscowego planu określają wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej poniżej 60%, Sąd - podzielając wyżej przedstawione stanowisko organu - uznał również za słuszne wyjaśnienia dotyczące obszarów realizacji usług handlu. Tereny oznaczone symbolem 3U-HA i 7 U-HA zostały wyznaczone w widłach tras komunikacyjnych, a przyjęcie dla nich obniżonego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, zostało zrekompensowane poprzez określenie tego wskaźnika na poziomie 60% na całym terenie 5MN/U, który zgodnie ze Studium tylko w części znajduje się w strefie o podwyższonym ww. wskaźniku. Dodatkowo parametry ustalone planem zostały dostosowane do racjonalnego wykorzystania terenu dla realizacji różnorodnego programu usługowego, który należy uwzględniać w kształtowaniu struktur przestrzennych.

Sąd nie dopatrzył się również naruszeń podnoszonych w skardze w odniesieniu do terenu 1 MN/MW oraz 2MN/MW. W momencie uchwalania mpzp tereny były już zainwestowane, a określone w planie wskaźniki ustalono w nawiązaniu do aktualnego zagospodarowania, na podstawie obowiązujących już decyzji o warunkach zabudowy i ustalonych w nich wskaźników. Zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wystarczające jest spełnienie przesłanek wymienionych w jej art. 61 ust. 1, zatem twierdzenia Wojewody dotyczące naruszenia Studium przez omawiane zapisy planu, należy uznać za chybione.

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów odrębnych dotyczących dopuszczenia zabudowy w odległości mniejszej niż 10 m od linii brzegowej zbiornika wodnego na terenie 4 US/U-K, oznaczonego informacyjnie na rysunku planu, Sąd przyjął wyjaśnienia organu, że rzeczywisty zasięg zbiornika wodnego występuje obecnie jedynie w formie szczątkowej, a okresowo - wcale. Z uwagi na powyższe zbiornik ten został celowo oznaczony na rysunku planu informacyjnie, nie można było również wyznaczyć linią rozgraniczającą, bowiem nie jest on uwidoczniony na mapach ewidencyjnych, a linia brzegowa jest zmienna. W ustaleniach planu określono obowiązek zachowania jego pozostałości, wyznaczono też nieprzekraczalną linię zabudowy, odsuniętą od okresowo występującego zbiornika, zgodnie z przepisami, tj. 10 m od linii wody.

W odniesieniu do zarzutu Wojewody Mazowieckiego dotyczącego przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami: 1 ZP/R, 2 ZP/R, 3 ZP/R i 4 ZP/R, Sąd uznał za wystarczającą definicję przeznaczenia dopuszczalnego tj. przeznaczenie inne niż podstawowe, niekolidujące z przeznaczeniem podstawowym i wymienione w ustaleniach szczegółowych. Przeznaczeniem podstawowym ww. terenów jest zieleń parkowa urządzona, w tym parki tematyczne, usługi wystawiennictwa, a ustalone w planie wskaźniki określone w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zasadach ochrony i kształtowania ładu przestrzennego odnoszą się do przyszłej zabudowy, która mogłaby powstać w ramach ustalonego przeznaczenia. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono jedynie zachowanie, przebudowę i rozbudowę już istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ogródków działkowych. W ocenie Sądu nie było potrzeby określenia wzajemnych relacji pomiędzy tymi przeznaczeniami z uwagi, iż przeznaczenie dopuszczalne stanowi istniejące już w dniu wejścia w życie zagospodarowanie. Przeznaczeniem podstawowym, czyli tym przeznaczeniem, które ma być dominujące jest zieleń urządzona wraz z precyzyjnie wymienionymi usługami.

W odniesieniu do zarzucanego przez Wojewodę Mazowieckiego naruszenia przepisów dotyczących oznaczeń niezgodnych z wyżej powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury wskazać należy, iż § 9 ust. 4 ww. rozporządzenia dopuszcza m.in. zastosowanie innych (uzupełniających i mieszanych) oznaczeń literowych i cyfrowych terenów "W zależności od specyfiki i zakresu ustaleń dotyczących przeznaczenia terenów oraz granic i linii regulacyjnych, dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych." Zgodnie z § 8 ust. 2 przywołanego wyżej rozporządzenia "Na projekcie rysunku planu miejscowego stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Do projektu rysunku planu miejscowego dołącza się objaśnienia wszystkich użytych oznaczeń". Przenosząc te normy na grunt kontrolowanej sprawy, Sąd stwierdził, że na rysunku planu, w legendzie, zamieszczono objaśnienia wszystkich występujących na rysunku oznaczeń, które jednoznacznie umożliwiają powiązania rysunku planu z tekstem planu.

W odniesieniu do zarzutu ustalenia wartości powierzchni zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej, należało przede wszystkim zauważyć, że do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Augustówki, część I - w rejonie ul. Antoniewskiej przystąpiono uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 20 stycznia 2005 r. Powyższe oznacza, że sporządzający plan organ zobligowany był do stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r. Zgodnie z ówczesnym brzmieniem art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Konkretyzacją tego przepisu jest § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, że "ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Powyższe unormowania należało interpretować w ten sposób, że ustawodawca definiując w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym działkę budowlaną uczynił to w ściśle określonym celu, a mianowicie po to, aby pojęciem tym posługiwać się przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z ww. ustawą działka budowlana jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów lub aktów prawa miejscowego czyli działka, na której można zrealizować obiekt budowlany. Na takie rozumienie pojęcia "Działki" wskazuje także § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym "Rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę".

Sąd podzielił zatem interpretację organu, że pojęcie "działki" wymienione w § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnosi się do działki budowlanej, a nie do działki ewidencyjnej.

W odniesieniu do zarzutu braku jednoznacznego określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP, Sąd uznał, że ustalenia planu w tym zakresie nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., Zapisy planu jako przeznaczenie podstawowe ustalają "ogólnodostępną zieleń parkową urządzoną, o funkcji rekreacyjnej, ozdobnej lub izolacyjnej", natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono "usługi z zakresu: kultury, sportu, rekreacji, rozrywki na powierzchni nieprzekraczającej 20% powierzchni terenu". Minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej na terenie określono w wysokości 90%, natomiast maksymalną wysokość zabudowy na 6m. Możliwa jest również na tych terenach jedynie zabudowa 1 kondygnacyjna. Wszystkie powyższe ustalenia dla terenów 9 ZP, 10ZP i 11ZP należy zatem czytać łącznie co umożliwia jednoznaczne określenie pozostałych wskaźników, które są przedmiotem niniejszego zarzutu.

W odniesieniu do zarzutu maksymalnej wysokości zabudowy Sąd podzielił stanowisko organu, że w zaskarżonym planie szczegółowo i jednoznacznie odniesiono się do wysokości zabudowy różnych elementów zabudowy. Nie stanowi naruszenia okoliczność, że w tabeli na rysunku planu odrębnie podano wysokości budynków, bowiem to jest podstawowy parametr, który wpływa na sylwetę i charakter całego terenu, jest też kluczowy przy planowaniu i realizacji zabudowy, powinien więc być eksponowany. W ustaleniach szczegółowych tekstu uchwały podano graniczne wysokości zabudowy, które mają też zastosowanie do innych niż budynki elementów zabudowy, o ile ustalenia szczegółowe nie stanowią inaczej. Brak określenia wysokości np. urządzeń zabawowych takich jak; piaskownice, huśtawki, drabinki i śmietniki, nie można uznać za naruszenie prawa, gdyż większość z tych elementów realizuje się bez pozwolenia na budowę, a część nawet bez zgłoszenia tego zamiaru. Wysokości tych obiektów są regulowane przepisami odrębnymi, wynikającymi z wymogów bezpieczeństwa użytkowania. Sama definicja obiektów małej architektury w odniesieniu do ich gabarytów używając terminu "niewielkie" wskazuje poniekąd skalę takich obiektów.

W odniesieniu do zarzutu braku jednoznacznych ustaleń w zakresie określenia komunikacji rowerowej, w ocenie Sądu nie występuje sprzeczność między poszczególnymi ustaleniami planu. Wbrew zarzutom skargi z przepisów planu w sposób jednoznaczny wynika, że możliwa jest realizacja ścieżek rowerowych na obszarze planu (obowiązkowych bądź jedynie możliwych do realizacji), określone też są zasady ich realizacji. Część ścieżek rowerowych wskazano w obrębie wyznaczonych liniami rozgraniczającymi terenów komunikacji, a część pokazano intencjonalnie, przez wskazanie ich orientacyjnego przebiegu w formie informacji planu. Zgodnie z zapisami § 52 ust. 4 w planie wskazuje się optymalne ze względu na powiązania funkcjonalno-przestrzenne przebiegi ścieżek rowerowych i ciągów pieszych, nie wyznaczonych liniami rozgraniczającymi, do wykorzystania w projektach zagospodarowania terenu jako materiał informacyjny. Konkretną lokalizację ścieżek rowerowych w pasie drogowym określi projekt budowlany, a w przypadku pozostałych terenów, na których jedynie dopuszczono ich realizację, projekt wykonawczy. W związku z powyższym, zarzuty skarżącego w zakresie komunikacji rowerowej określonej ustaleniami zaskarżonego planu należy uznać za przedwczesne, a w konsekwencji nieuprawnione.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki zaskarżył ww. wyrok w zakresie pkt 2, tj. w części dotyczącej:

- tiret 1 skargi Wojewody Mazowieckiego, w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności ustaleń § 3 ust. 1 pkt 15 zaskarżonej uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)";

- tiret 2 skargi Wojewody Mazowieckiego, w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności ustaleń § 4 ust. 1 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały oraz jej części graficznej w zakresie sformułowania: "(...) dla budynków (...)", z wyłączeniem wysokości budowli ogrodowych i budynków tymczasowych;

- tiret 3 skargi Wojewody Mazowieckiego, w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności ustaleń § 4 ust. 2 pkt 6 zaskarżonej uchwały oraz jej części graficznej, w zakresie, w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu oznaczenia graficznego "ścieżki rowerowe";

- tiret 4 skargi Wojewody Mazowieckiego, w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności ustaleń § 9 ust. 4 zaskarżonej uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) tj. w uzgodnieniu z właściwym zarzgdcg drogi (...)";

- tiret 5 skargi Wojewody Mazowieckiego, w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności ustaleń § 16 ust. 3 zaskarżonej uchwały;

- tiret 6 skargi Wojewody Mazowieckiego, w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności ustaleń § 32 pkt 3 zaskarżonej uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w liniach rozgraniczających (...)";

- tiret 7 skargi Wojewody Mazowieckiego, w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności ustaleń § 52 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały;

- tiret 8 skargi Wojewody Mazowieckiego, w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności ustaleń części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP;

- tiret 9 skargi Wojewody Mazowieckiego, w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności ustaleń części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie A otuliny rezerwatu przyrody Jeziorko Czerniakowskie";

- tiret 10 skargi Wojewody Mazowieckiego, w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności ustaleń części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie E otuliny rezerwatu przyrody Jeziorko Czerniakowskie ";

- tiret 11 skargi Wojewody Mazowieckiego, w zakresie wniosku o stwierdzenie nieważności ustaleń części tekstowej i graficznej zaskarżonej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1 MN/MW/U, 3 U-HA i 7 U-HA.

Wojewoda zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.; zwanej dalej: p.u.s.a.), poprzez wadliwe dokonanie kontroli uchwały polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi, pomimo braku rozpatrzenia zarzutów skargi oraz braku ustosunkowania się do nich, przy jednoczesnym oddaleniu skargi, w odniesieniu do niżej wymienionych zarzutów:

- przekroczenia kompetencji wynikających z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 i art. 28 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378; w brzmieniu przed wejściem w życie ustawy z 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871); zwanej dalej: u.p.z.p.) i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587; zwanego dalej: rozporządzeniem), oraz do naruszenia dyspozycji przepisów odrębnych, poprzez ustalenia zawarte w § 52 ust. 2 pkt 3 uchwały;

- istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, poprzez istotne naruszenie przepisów art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także § 2 pkt 4, § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia, w związku z ustaleniami zawartymi w § 32 pkt 3 uchwały;

- istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, poprzez istotne naruszenie przepisów art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także § 2 pkt 4, § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia, w związku z ustaleniami zawartymi w § 9 ust. 4 uchwały;

- istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, poprzez istotne naruszenie przepisów art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 i ust. 3, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a także § 2 pkt 4, § 4 pkt 1, § 7 pkt 7 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia, polegających na przekroczeniu kompetencji do formułowania ustaleń, o których mowa w § 16 ust. 3 uchwały;

- dotyczących sporządzenia planu miejscowego niezgodnie z ustaleniami Studium w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 1 MN/MW/U, w zakresie określonej minimalnej powierzchni biologicznie czynnej co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, określone w przepisach art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1. art. 20 ust. 1, w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.;

2) art. 138, art. 147 § 1, p.p.s.a., w związku z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., art. 17 pkt 13 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 23 ust. 5 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2020 r. poz. 55, z późn. zm.; zwanej dalej: u.o.p.), poprzez oddalenie skargi w zakresie części tekstowej oraz graficznej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1ZP/R i 2ZP/R pomimo tego, iż z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił argumentację organu nadzoru w tym zakresie, stwierdzając konieczność ponownego uzgodnienia projektu planu miejscowego z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie; w tej sytuacji uznać należy, iż uzasadnienie wyroku sprzeczne jest z jego sentencją, zaś sprzeczność ta oznacza, iż nie jest wiadomym jakie jest faktyczne stanowisko Sądu I instancji, co uniemożliwia także przeprowadzenie prawidłowej kontroli przedmiotowego orzeczenia;

3) art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i e tiret pierwsze, § 9 ust. 2 oraz załącznika nr 11 zarządzenia Nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie" (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2012 r. poz. 4195); zwanego dalej: zarządzeniem RDOŚ), poprzez orzekanie, a w jego następstwie sformułowanie uzasadnienia wyroku Sądu, na podstawie twierdzeń tylko jednej ze stron, wraz z ich bezpośrednim przytaczaniem w uzasadnieniu wyroku, bez ich jakiejkolwiek weryfikacji z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, a także bez jakiegokolwiek ustosunkowania się, bądź też nawet próby rozważenia zarzutów zawartych w skardze; powyższe prowadziło do błędnego uznania, iż granice poszczególnych stref otuliny, w tym strefy A i E, zostały wyznaczone jedynie w sposób niejednoznaczny co uniemożliwia ich przeniesienie do inkryminowanego planu miejscowego, przy jednoczesnym przyjęciu, iż ww. przepisy zarządzenia nie należy stosować w przypadku gdy obszar objęty planem miejscowym nie pokrywa się w całości z granicami obszaru A i E strefy ochrony oraz uznaniu, iż do bilansowania (którego nie można wykonać) nie wlicza się terenu dróg publicznych;

4) art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i e tiret pierwsze, § 9 ust. 2 oraz załącznika nr 11 zarządzenia RDOŚ, poprzez brak przeprowadzenia własnej kontroli przedmiotowej uchwały, pod kątem zgodności z przepisami prawa w zakresie konieczności zastosowania przepisów ww. zarządzenia i uznania, iż możliwe jest własne definiowanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, a także zastosowanie odstępstw od sposobu liczenia, a także minimalnego wskaźnika określonego w ww. zarządzeniu; art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a., w związku z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i e tiret pierwsze, § 9 ust. 2 oraz załącznika nr 11 zarządzenia RDOŚ, poprzez brak przeprowadzenia własnej kontroli przedmiotowej uchwały, pod kątem zgodności z przepisami prawa i uznanie, iż skoro plan miejscowy nie obejmuje całej strefy A i całej strefy E otuliny to nie jest możliwe wykonywanie zadań ochronnych dotyczących bilansowania powierzchni biologicznie czynnej;

5) art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia, w związku z orzekaniem na podstawie kryteriów pozaprawnych; Sąd I instancji zamiast ocenić czy ustalenia planu miejscowego są zgodne z ustaleniami obowiązującego Studium dokonywał oceny na podstawie takich kryteriów jak: usytuowanie terenu "w widłach tras komunikacyjnych"; przeznaczeniu terenu pod usługi, rekompensatami powierzchni biologicznie czynnej na innych terenach, racjonalnym wykorzystaniem terenu dla realizacji różnorodnego programu usługowego uwzględnianym w kształtowaniu struktur przestrzennych; istniejącym stanem zainwestowania oraz dostosowaniem wartości tego wskaźnika do aktualnego stanu zagospodarowania tych terenów i wskaźników ustalonych w obowiązujących decyzjach o warunkach zabudowy, a więc na podstawie kryteriów o czysto subiektywnym charakterze, przy czym wszystkie ww. zarzuty miały istotny wpływ na wynik postępowania bowiem doprowadziły do oddalenia skargi zamiast do stwierdzenia nieważności ww. uchwały we wnioskowanej części.

6) art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 19 ust. 6 u.o.p., art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 6 rozporządzenia w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i e tiret pierwsze zarządzenia RDOŚ poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przez niewłaściwe zastosowanie, co prowadziło do uznania, że istnieje możliwość określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie mniejszym niż minimalny określony na poziomie 80 % powierzchni biologicznie czynnej w ramach strefy A oraz 60% w ramach strefy E;

7) § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i e tiret pierwsze zarządzenia RDOŚ, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., § 4 pkt 3, § 4 pkt 6 rozporządzenia w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2, art. 13 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 19 ust. 6 u.o.p. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że:

- bilansowanie powierzchni biologicznie czynnej, zarówno strefy A, jak i strefy E należy dokonać z pomięciem dróg publicznych, co oznacza, iż średnia minimalna wartość wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej winna być liczona wybiórczo, jedynie w odniesieniu do części terenów, zaś tereny z najmniejszą powierzchnią biologicznie czynną winny zostać wyłączone z bilansowania;

- bilansowanie minimalnej powierzchni biologicznie czynnej zarówno strefy A, jak i strefy E, nie powinno dotyczyć jedynie granicy strefy objętej granicami danego planu, a powinno być przeprowadzone w skali całej strefy wyznaczonej ww. zarządzeniem-, taka błędna wykładnia przepisu i jej niewłaściwe zastosowanie prowadzi do wniosku, że brak objęcia planem miejscowym całej strefy wyłącza ze stosowania przepis prawa miejscowego wprowadzający do ustaleń tegoż planu miejscowego minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej;

- istnieje możliwość formułowania własnej definicji powierzchni biologicznie czynnej w strefie otuliny, pomimo zawarcia jej legalnej definicji w ww. przepisach zarządzenia, albowiem "na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało przyjąć jedną wspólną definicję dla całego obszaru, a nie tylko dla terenu otuliny";

8) art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 4 pkt 3, § 4 pkt 6 rozporządzenia w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. a i e tiret pierwsze oraz § 9 ust. 2 zarządzenia RDOŚ poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że granice strefy A oraz E otuliny rezerwatu zostały wyznaczone w sposób niedokładny;

9) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, w związku z art. 9 ust. 4 uu.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 4 pkt 6 rozporządzenia w związku z uchwałą Nr LXXXII/2746/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (zwanej dalej: Studium) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, że zachowano zgodność ustaleń planu miejscowego w zakresie określenia minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej;

10) § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2007 r. Nr 42, poz. 870 z późn. zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem Wojewody), w związku z art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 4, § 2 pkt 6, § 4 pkt 3, § 4 pkt 7, § 7 pkt 6 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia poprzez dokonanie błędnej ich wykładni oraz niewłaściwe zastosowanie, prowadzące do uznania, iż plan miejscowy respektuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w odległości 10 m od zbiornika wodnego, na terenie 4 US/U-K;

11) art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w związku z art. 12 i art. 2 pkt 9a ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, z późn. zm.) poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż przeznaczenie podstawowe i przeznaczenie dopuszczalne terenów oznaczonych symbolami: 1 ZP/R, 2 ZP/R, 3 ZP/R i 4 ZP/R nie wyklucza się wzajemnie, zaś ustalone zasady zabudowy i zagospodarowania tych terenów nie naruszają przepisów odrębnych z zakresu rodzinnych ogrodów działkowych;

12) § 4 pkt 6 rozporządzenia w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 ustawy o p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, w związku z ustaleniem wskaźnika powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

13) § 4 pkt 6 rozporządzenia związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania poprzez ustalenia planu w zakresie określenia wysokości planowanej zabudowy;

13) art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p oraz § 2 pkt 4 i § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p., w związku z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 lit. a, § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w związku z brakiem powiązania części tekstowej z częścią graficzną uchwały, w zakresie jednoznacznego określenia zasad komunikacji rowerowej, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 151 p.p.s.a., tj. do bezpodstawnego oddalenia części skargi.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 2 sentencji wyroku, tj. w zakresie, w jakim Sąd I instancji oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego i stwierdzenie nieważności uchwały Nr IX/162/2019 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 7 marca 2019 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Augustówki, część I - w rejonie ul. Antoniewskiej, w zakresie ustaleń:

- § 3 ust. 1 pkt 15 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) budowlanej (...)";

- § 4 ust. 1 pkt 2 lit. e uchwały oraz jej części graficznej w zakresie sformułowania: "(...) dla budynków (...)", z wyłączeniem wysokości budowli ogrodowych i budynków tymczasowych;

- § 4 ust. 2 pkt 6 uchwały oraz jej części graficznej, w zakresie, w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu oznaczenia graficznego "ścieżki rowerowe";

- § 9 ust. 4 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) tj. w uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi {...)";

- § 16 ust. 3 uchwały;

- § 32 pkt 3 uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) w liniach rozgraniczających (...)";

- § 52 ust. 2 pkt 3 uchwały;

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 9 ZP, 10 ZP i 11 ZP;

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie A otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie";

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów znajdujących się w strefie E otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie", z wyłączeniem terenu oznaczonego symbolem 2 MN;

- części tekstowej i graficznej uchwały, w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami: 1 MN/MW/U, 3 U-HA i 7 U-HA;

2) ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.

Przechodząc do rozpoznania złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż podziela stanowisko Wojewody w zakresie w jakim zarzuca on wyrokowi Sądu I instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jak wynika z wielokrotnie przywoływanego w orzecznictwie stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. (II OSK 1485/11, LEX nr 1367293), które podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie: "Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli." Brak możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia może wynikać m.in. z tego, że zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna, lakoniczna, czy też nielogiczna (por. wyrok NSA z 12.04.2022 r., II OSK 1197/21, LEX nr 3341249).

Wojewoda zasadnie podniósł, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest niespójne z podjętym przez Sąd I instancji rozstrzygnięciem. W pkt 1 wyroku Sąd I instancji uwzględnił skargę Wojewody i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1 MN/MW, 2 MN/MW, 2 MN. Podstawą stwierdzenia nieważności planu w tym zakresie był brak uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska projektu planu, w związku z wprowadzonymi zmianami, w wyniku uwzględnienia zgłoszonych uwag, w stosunku do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1MN/MW, 2MN/MW, 2MN, 1ZP/R i 2ZP/R. Sąd I instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż podzielił stanowisko Wojewody, że brak uzgodnienia przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we wskazanym powyżej zakresie dla terenów znajdujących się w granicach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, narusza w istotny sposób, dyspozycję ort. 17 pkt 13 u.p.z.p. w związku z art. 23 ust 5 u.o.p., co stanowiło w ocenie Sądu I instancji o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego. Stwierdzając z tego powodu nieważność zaskarżonej uchwały w stosunku do terenów oznaczonych symbolami 1 MN/MW, 2 MN/MW, 2 MN Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego tego samego uchybienia w stosunku do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1ZP/R i 2ZP/R nie uznał już za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego i w tym zakresie skargę Wojewody oddalił. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala zatem uznać, czy w tym zakresie brak ponownego uzgodnienia w stosunku do terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1ZP/R i 2ZP/R Sąd I instancji uznał za nieistotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, czy też Sąd I instancji uchybienie to uznał za istotne, lecz nie uwzględnił tej oceny w wydanym rozstrzygnięciu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika także, by Sąd I instancji, przyjmując stanowisko prezentowane przez Radę za własne, konfrontował je z pismami i towarzyszącą im dokumentacją, przedstawianymi przez skarżącego kasacyjnie, których treść prowadzi do przeciwnych wniosków wobec tez formułowanych przez Radę. To z kolei nie pozwala na weryfikację poprawności przyjętego przez Sąd stanowiska. Wątpliwości budzi część uzasadnienia wyroku Sądu I instancji dotycząca oceny zarzutów Wojewody dotyczących zgodności zaskarżonej uchwały z zarządzeniem Nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko Czerniakowskie". Przede wszystkim Sąd I instancji podzielił stanowisko Rady Miasta kwestionujące argumentację Wojewody, a także przedstawione przez niego wyliczenia dotyczące powierzchni biologicznie czynnej, pomimo że Rada Miasta nie przedstawiła własnych wiarygodnych wyliczeń w tym zakresie. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku cytując wprost argumenty Rady Miasta, nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia dlaczego uwzględnił te argumenty przy orzekaniu w sprawie, co do zasady nie odnosząc się do twierdzeń Wojewody, podczas gdy Wojewoda w sposób szczegółowy oraz precyzyjny przedstawił wyliczenia dotyczące faktycznej powierzchni biologicznie czynnej na obszarze strefy A i E otuliny rezerwatu. Sąd I instancji nie uzasadnił także stanowiska, dlaczego posłużenie się przez Wojewodę serwisem mapowym, do dokonania obliczeń, nie może być uznane za wiarygodne. Ponadto Sąd I instancji nie przedstawił argumentacji przemawiającej za przyjęciem że bilansowanie powierzchni biologicznie czynnej w skali całej strefy otuliny rezerwatu również nie powinno dotyczyć terenów dróg publicznych.

Ponadto uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. również z tego powodu, że Sąd I instancji nie przedstawił jakiejkolwiek argumentacji uzasadniającej nieuwzględnienie części zarzutów podniesionych w skardze. Dotyczy to m.in. zarzutów kierowanych w stosunku do § 9 ust. 4, § 16 ust. 3, § 32 pkt 3, § 52 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały.

Lakoniczność i niespójność uzasadnienia zaskarżonego wyroku we wskazanej powyżej części nie daje wystarczających podstaw do oceny trafności rozstrzygnięcia w tym zakresie, a co za tym idzie również i zasadności zarzutów ujętych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także argumentację Wojewody dotyczącą sprzeczności między częścią tekstową i graficzną planu w zakresie ustaleń odnoszących się do dróg rowerowych. W § 4 ust. 2 pkt 6 planu wskazano, że

oznaczenia graficzne na rysunku planu dotyczące ścieżek rowerowych mają charakter informacyjny. Nie stanowią one zatem obowiązujących ustaleń planu. Z kolei m.i.n. w 33 § 3, § 49 ust. 2 pkt 3 lit d i § 51 ust. 1 pkt 3 lit. b planu wskazano, że w wyznacza się przebieg ścieżek rowerowych, zgodnie z rysunkiem planu. Skoro zatem zgodnie § 4 ust. 2 pkt 6 planu oznaczenia graficzne na rysunku planu dotyczące ścieżek rowerowych mają charakter informacyjny, to nie sposób przyjąć aby Rada Miasta wytyczyła przebieg ścieżek rowerowych w sposób normatywny. Skoro intencją Rady Miasta było wprowadzenie ustaleń dotyczących dróg rowerowych, to winny one zostać dokonane poprzez ustalenie terenów przeznaczonych pod ich realizację oraz wydzielenie ich na rysunku planu liniami rozgraniczającymi i oznaczenie stosownym symbolem, do tego bowiem zobowiązuje art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1, § 4 pkt 9 i § 7 pkt 7 rozporządzenia. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami drogi rowerowe stanowią inwestycję celu publicznego, której rozmieszczenie, zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., powinno nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia uchwały w powyższym zakresie nie znajdują odzwierciedlenia na rysunku planu, na którym nie wyznaczono za pomocą linii rozgraniczających terenów przeznaczonych pod drogi rowerowe, co oznacza wzajemną sprzeczność pomiędzy ustaleniami uchwały, jak też brak powiązania rysunku planu z jego tekstem.

Zasadnie Wojewoda dostrzegł także, że dla terenów 1 US/U-N i 3 ZP ustalono w planie jedynie wysokość budynków, przy czym plan dopuszcza realizację również innego rodzaju zabudowy m.in. obiektów małej architektury. Brak określenia wysokości zabudowy dla wszelkiego dopuszczonego planem rodzaju zabudowy narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia, co wbrew ocenie Sądu I instancji stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego .

Sąd I instancji wadliwie ocenił także, że ustalona w planie linia zabudowy ustalona została zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Błędnie bowiem uznał, że w planie zostały spełnione warunki wynikające z przepisów odrębnych dotyczące sytuowania zabudowy w odległości minimum 10 m od linii brzegowej zbiornika wodnego, znajdującego się w granicach terenu oznaczonego symbolem 4 US/U-K, położonego w zasięgu Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Sąd I instancji przyjął, że wyznaczono nieprzekraczalną linie zabudowy, odsuniętą od okresowo występującego zbiornika, tj. 10 m od linii wody. Sąd nie precyzuje jednocześnie co należy rozumieć pod pojęciem linii wody, przy czym co istotne Sąd ten sam wskazuje, że linia ta jest zmienna. Wyznaczenie linii zabudowy zgodnej z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr 3 Wojewody Mazowieckiego z 13 lutego 2007 r. w sprawie Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu powinno być dokonane z uwzględnieniem art. 220 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310, z poźn. zm.), który określa co należy rozumieć pod pojęciem linii brzegowej zbiornika.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

-----------------------

2