II SAB/Op 48/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-10-14	
Data wpływu	2021-07-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Beata Kozicka
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Krzysztof Bogusz	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 287/22	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2020 nr 0 poz 2176; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c; Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje Starostę [...] do załatwienia wniosku M. B. z dnia 10 marca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego M. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. B. (zwanego dalej również skarżącym lub wnioskodawcą) jest bezczynność Starosty [...] (zwanego dalej również organem) w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga wniesiona została w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 10 marca 2021 r. (data wpływu 11 marca 2021 r.), złożonym drogą elektroniczną na adres ePUAP organu, skarżący zwrócił się o przesłanie za pośrednictwem platformy ePUAP informacji, w jakiej wysokości nagrody i z jakiego tytułu otrzymał w roku 2019 i 2020 Naczelnik Wydziału Budownictwa, Naczelnik Wydziału Dróg, Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami, Naczelnik Wydziału Inwestycji, Zamówień Publicznych i Mienia Powiatu oraz Naczelnik Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu Starostwa Powiatowego w [...]. Jednocześnie zastrzegł, że należy wyszczególnić osobno każdą z nagród, z podaniem kwoty oraz za co została przyznana.

W dniu 24 marca 2021 r. organ poinformował skarżącego, że Naczelnik Wydziału Budownictwa w roku 2020 odszedł na emeryturę i złożył za ten rok oświadczenie majątkowe. Oświadczenie takie złożył on także za rok 2019, a oba dokumenty dostępne są na stronie BIP Starostwa Powiatowego w [...] w zakładce - informacje publiczne. Do końca 2020 r. w wymienionym wydziale nie było osoby pełniącej funkcji naczelnika. Podobne Naczelnik Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami złożył oświadczenie majątkowe za rok 2019, które jest dostępne na stronie BIP Starostwa. W roku 2020 otrzymał on nagrody w łącznej wysokości 14.770 zł brutto na podstawie art. 36 ust. 6 oraz art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych w związku z § 14 ust. 1 i § 11 ust. 1 regulaminu wynagradzania pracowników zatrudnionych w Starostwie. Następnie organ podał, że odpowiedź na pytanie dotyczące pozostałych naczelników nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie dotyczy ona osób wydających decyzje oraz osób zobowiązanych do złożenia oświadczenia w trybie art. 32 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych, a które zgodziły się je upublicznić.

W skardze na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, przez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu żądanej informacji,

- art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (na dzień złożenia wniosku przez skarżącego - Dz. U. z 2020 r. poz. 2176), zwanej dalej w skrócie: u.d.i.p., w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w BIP jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, przez brak zastosowania polegający na niezrealizowaniu wniosku wskutek udostępnienia informacji innych niż objęte wnioskiem.

Na tej podstawie skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 10 marca 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę, dowodził skarżący, że w sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, ponieważ organ nie przedstawił wszystkich objętych wnioskiem informacji, do czego był zobowiązany. Organ wskazał bowiem, że informacje te są dostępne na stronie internetowej w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w [...], co jednak nie jest prawdą. Poza tym nie podał adresu tej strony ani dokładnego umiejscowienia żądanych danych. Nie jest też prawdziwa informacja odnosząca się do Naczelnika Wydziału Budownictwa oraz Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami, bo w oświadczeniach majątkowych brak jest danych co do wysokości poszczególnych nagród, ich ilości oraz z jakiego tytułu zostały przyznane. Nie zgodził się również skarżący ze stanowiskiem, że w odniesieniu do pozostałych naczelników wniosek nie dotyczył informacji publicznych. W tym zakresie powołał się na poglądy prezentowane w wyrokach sądów administracyjnych, gdzie podkreślono, że informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informacje publiczną. W ramach zaś gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagrodzenie i premiowanie pracowników, także i tych, którzy nie pełnią funkcji publicznych. Określając z kolei, jakie cechy będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, skarżący przytoczył argumentację przedstawioną przez WSA w Opolu w wyroku o sygn. akt II SAB/Op 43/18, w którym Sąd wskazał w ślad za Trybunałem Konstytucyjnym, że chodzić będzie o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Podsumował skarżący, że pomimo upływu 14 dni od dnia złożenia wniosku nie otrzymał żądanej informacji, zatem organ pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o oddalenie skargi w całości. W pierwszej kolejności zauważył, że skarżący nie poprzedził skargi ponagleniem, zatem skarga winna zostać oddalona jako przedwczesna. Niezależnie od tego podkreślił, że skarga jest również bezzasadna z przyczyn merytorycznych. W ustawowym terminie udzielono bowiem skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek. W szczególności podano, które dane objęte żądaniem udostępnienia znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej i w jakiej jego zakładce. Ponadto wyjaśniono, że część informacji nie jest informacją publiczną, ponieważ nie dotyczy osób wydających decyzje administracyjne czy osób zobowiązanych do złożenia oświadczenia majątkowego. Udzielenie zatem żądanych informacji byłoby udzieleniem informacji ad personam, co nie stanowi informacji publicznej. Powołując się na stanowisko zawarte m.in. w wyrokach NSA: z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10, z dnia 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2559/15 i z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1380/17, argumentował Starosta, że udostępnienie informacji o wynagrodzeniach konkretnych osób może zostać uznane za działanie naruszające przepisy o ochronie danych osobowych. W takim przypadku rozpowszechnianie danych osobowych bez wymaganej zgody osoby, której dane dotyczą, może prowadzić do naruszenia dóbr osobistych konkretnej osoby, co w konsekwencji może skutkować odpowiedzialnością na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, przepisów RODO, przepisów ustawy o ochronie danych osobowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z poźn. zm.), dalej zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, co wynika z art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przedmiot postępowania w niniejszej sprawie stanowiła bezczynność Starosty [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego, złożonego w trybie cyt. wyżej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, nadal zwanej w skrócie: u.d.i.p.

Oceniając na wstępie dopuszczalność skargi, podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również - wbrew stanowisku organu - nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia. Znajdująca w sprawie zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej, która reguluje w sposób kompleksowy dostęp do tej informacji, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Ustalony w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść należy do bezczynności organu odnośnie do spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie była więc dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości i jest to okoliczność niekwestionowana w niniejszej sprawie, że w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Starosta [...] jest podmiotem zobowiązanym do podejmowania działań w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony bowiem został wprost na władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym - po myśli pkt 1 - na organy władzy publicznej. W dalszej kolejności ustalenia wymagało, czy objęte żądaniem skarżącego informacje posiadają walor informacji publicznej, a więc, czy został spełniony warunek przedmiotowy u.d.i.p. W związku z tym wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. I tak, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera jednak tylko przykładowy katalog spraw i dlatego dla prawidłowego ustalenia znaczenia tego pojęcia uwzględnić należy także zapisy Konstytucji RP, która w art. 61 ust. 1 ustala prawo obywatela do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, oraz innych osób i jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć trzeba, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

W świetle powyższego Sąd uznał, że żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 10 marca 2021 r. dane dotyczące wysokości wydatków ponoszonych przez podmiot publiczny w związku z zatrudnieniem pracowników, jako że wydatki te są finansowane ze środków publicznych, mieściły się niewątpliwie w kategorii informacji publicznej. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869, z późn. zm.; obecnie - Dz. U. z 2021 r. poz. 305, z późn. zm.) gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Stąd informacja o wydatkach organu, w tym związanych z wypłatą nagród konkretnym osobom, jest istotną informacją o majątku publicznym, stosownie do wskazanego wyżej art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., jak również w pewnym sensie stanowi informację o działalności i zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, podlegającą udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p., oraz jako informacja o ciężarach publicznych podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 872/21, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Zaznaczyć trzeba, że pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA z dnia: 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17. Z tego względu Sąd uznał, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wysokości nagród dla pracowników Starostwa - jako stanowiące informacje o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych - są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W związku z ustaleniem, że rozpoznawana sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p., wskazać należy, że wedle art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona we wskazanym terminie, to - zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. - podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei w sytuacji, gdy zaistnieje podstawa do pobrania opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 1 u.d.i.p., w myśl art. 15 ust. 2 u.d.i.p. podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji powiadamia wnioskodawcę o jej wysokości, w terminie 14 dni do dnia złożenia wniosku, i następnie udostępnia informację zgodnie z wnioskiem po upływie 14 dni od dnia powiadomienia, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej może również odmówić - w drodze decyzji - udostępnienia tej informacji z uwagi na wystąpienie okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tą regulacją prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Organ w drodze decyzji administracyjnej może również umorzyć postępowanie w razie braku współdziałania wnioskodawcy z organem przez modyfikację wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonej we wniosku (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast w sytuacji, gdy organ wnioskowaną informacją nie dysponuje albo żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy, to jest zobligowany powiadomić pisemnie o tym fakcie wnioskodawcę.

Mając na uwadze przytoczone regulacje prawne, przyjąć trzeba, że o bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej można mówić w sytuacji, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot nie podejmuje w przewidzianym w ustawie terminie odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź też w przypadku, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, a organ nie wydaje decyzji o umorzeniu postępowania zgodnie z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Przy czym dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby podmiot mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 675/15).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie materiału dokumentacyjnego sprawy, że organ w sposób wadliwy załatwił wniosek skarżącego z dnia 10 marca 2021 r., czym dopuścił się bezczynności w jego załatwieniu. Przypomnienia wymaga, że skarżący domagał się udzielenia szczegółowych informacji dotyczących nagród przyznanych w latach 2019-2020 pięciu naczelnikom zatrudnionym w Starostwie Powiatowym w [...]. W odniesieniu do Naczelnika Wydziału Budownictwa oraz Naczelnika Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami organ pisemnie poinformował wnioskodawcę, że żądane dane wynikają z oświadczeń majątkowych złożonych przez osoby zatrudnione na ww. stanowiskach, a dokumenty te są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP), w zakładce - informacje publiczne. Uznał zatem, że objęte wnioskiem informacje - w tym zakresie - posiadają walor informacji publicznej, jednak zostały już udostępnione przez ich ogłoszenie w BIP. Co do zasady rację ma Starosta, że w takim przypadku prawidłową formą załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest pisemne poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja jest dostępna na stronie internetowej. Wedle bowiem art. 7 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. określającego środki umożliwiające dotarcie do informacji publicznych podstawowym sposobem jest ich ogłoszenie w BIP. Z kolei po myśli art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Mówiąc inaczej, tylko informacja publiczna niezamieszczona w Biuletynie udostępniana jest w trybie wnioskowym. Niemniej w realiach rozpoznawanej sprawy słusznie podniesiono w skardze, że oświadczenia majątkowe zamieszczone w BIP nie dostarczają wiedzy na temat ilości udzielonych naczelnikom nagród i wysokości każdej z nich oraz nie wskazują, za co zostały przyznane, a udzielenia takich właśnie danych domagał się skarżący. Zasadny jest zatem zarzut skargi dotyczący bezczynności organu w omawianym zakresie, ponieważ informacja dostępna na stronie internetowej nie jest tożsama z tą, o której udostępnienie wystąpiono we wniosku.

Oceniając dalej sposób realizacji wniosku z dnia 10 marca 2021 r., odnotować przyjdzie, że co do żądania udzielenia szczegółowych informacji o nagrodach przyznanych pozostałym naczelnikom Starostwa Powiatowego w [...] (Wydziału Dróg, Wydziału Inwestycji, Zamówień Publicznych i Mienia Powiatu oraz Wydziału Edukacji, Kultury i Sportu) organ uznał, iż odpowiedź na to pytanie nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie dotyczy osób wydających decyzje administracyjne w imieniu Starosty ani zobowiązanych do złożenia oświadczeń w trybie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282), które następnie zgodziły się je udostępnić. Dowodził również organ, że udzielenie odpowiedzi na tę cześć pytania skarżącego prowadziłoby do niedopuszczalnego ujawnienia wysokości zarobków poszczególnych naczelników, wkraczając w sferę ich prywatności. Według Sądu ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Wyjaśniono wcześniej, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące wynagrodzeń i ich składników osób zatrudnionych w Starostwie finansowane są ze środków publicznych, więc stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia czy fakultatywne lub uznaniowe. Tym samym Sąd nie podzielił odmiennych poglądów prezentowanych w tej mierze w orzecznictwie. W związku argumentacją Starosty powtórzyć raz jeszcze przyjdzie, że odrębną kwestią jest to, iż po myśli art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na przesłankę ograniczenia prawa do jej udzielenia wymaga wydania decyzji. W niniejszej sprawie żądanie wniosku dotyczyło środków publicznych wydatkowanych na nagrody dla osób zajmujących stanowiska naczelników wydziałów Starostwa, czyli chodziło o tzw. stanowiska kierownicze, na których realizowane są zadania publiczne w ramach powierzonych kompetencji. Osoby zajmujące wspomniane stanowiska z reguły pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Natomiast w pojęciu "osób pełniących funkcje publiczne" nie mieszczą się tylko osoby upoważnione do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu, jak zapewne przyjął Starosta. Na akceptację zasługuje prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, wedle którego omawiane pojęcie ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 Kodeksu karnego. Obejmuje ono każdą osobę, która ma wpływ - poprzez posiadanie określonego rodzaju uprawnień - na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Sądy administracyjne wskazują też generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3217/14; z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1526/16). Dodać trzeba, że dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., należy mieć na uwadze, że stanowi ono element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Odnośnie do omawianego zagadnienia obszernie wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (opubl. w OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30), w którym stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". Powtórzyć przyjdzie, że w rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się informacji o osobach, które w strukturze organu - co do zasady - realizują nałożone na tę instytucję zadania publiczne. Działania tych osób mają wpływ na kształtowanie sytuacji prawnej innych podmiotów i występuje w nich element decyzyjności. To wszystko świadczy o tym, że złożony wniosek służył uzyskaniu wiedzy na temat sprawy publicznej, czyli sprawy związanej z działalnością i funkcjonowaniem Starostwa Powiatowego w [...], w tym informacji o osobach sprawujących w tym urzędzie określone funkcje. Kwestia wysokości i ilości pobieranych przez te osoby nagród oraz podstaw ich przyznania pozostaje zaś w związku z pełnioną funkcją. Dlatego stwierdzić trzeba, że organ - dokonując kwalifikacji informacji żądanych przez skarżącego - błędnie wyłożył omówione przepisy przyjmując, że skoro niektórzy z wymienionych przez skarżącego naczelników nie wydają decyzji administracyjnych, to dane na temat składników ich wynagrodzenia nie posiadają waloru informacji publicznej. W podsumowaniu tej części wywodów uprawniony jest zarzut, że wniosek - w omawianym obecnie zakresie - został załatwiony w nieodpowiedniej formie, bo pisemnie.

Na podstawie powyższych ustaleń przyjąć należało, że Starosta [...] w dacie orzekania przez Sąd pozostawał w bezczynności, co powodowało konieczność zobowiązania go do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 10 marca 2021 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p., o czym orzeczono w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podkreślenia jeszcze wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki konkretnie sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. Na tym etapie postępowania poza kompetencjami sądu pozostaje ingerencja w uprawnienia podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej, w ramach których pozostawiona jest ocena, czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu tego podmiotu, może być udostępniona, czy też zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia z określonych przyczyn.

W ocenie Sądu opisana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie Sąd uwzględnił fakt, że organ w wymaganym terminie zareagował na wniosek strony. Natomiast nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania o realizacji wniosku.

O kosztach postępowania należnych skarżącemu orzeczono w pkt 3 wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w kwocie 100 zł.