Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B., E. J., J. S. prowadzących B. s.c. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 721/12 w sprawie ze skargi W. B., E. J., J.S. prowadzących B. s.c. na czynność Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie nałożenia i żądania uiszczenia opłat geodezyjnych 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od W. B., E. J., J. S. prowadzących B. s.c. na rzecz Prezydenta W. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 721/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. na czynność Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie nałożenia i żądania uiszczenia opłat geodezyjnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. w dniu [...] lipca 2012 r. wystawił fakturę VAT nr: [...] na rzecz B. na łączną kwotę [...] zł, obejmującą opłatę za aktualizację mapy zasadniczej (poz. 1 faktury VAT nr: [...], kwota [...] zł) ustaloną na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004, Nr 37, poz. 333 ze zm.) oraz dodatkowe opłaty za sporządzenie kopii dokumentów na papierze, za sporządzenie kopii numerycznych baz danych w postaci wyplotów, za sporządzenie kopii na nośniku informatycznym wraz z opłatą za nośnik CD (poz. 2-8 faktury VAT nr: [...], łączna kwota [...] zł). Obowiązek uiszczenia dodatkowych opłat w wysokości [...] zł ustalony został na podstawie zarządzenia Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie określenia wysokości kosztów, niektórych czynności wykonywanych przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. doliczanych do opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.

B. pismem z dnia [...] lipca 2012 r. wezwali Prezydenta Miasta W. do usunięcia stanu naruszenia prawa polegającego na nałożeniu oraz pobraniu dodatkowych opłat ustalonych na podstawie wspomnianego zarządzenia Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W.

W ich ocenie żądanie zapłaty dodatkowej kwoty [...] zł jest nieuprawnione i rażąco narusza prawo, gdyż zarządzenie Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r., na podstawie którego ustalone zostały powyższe opłaty zostało wydane bez delegacji ustawowej dla Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W., na mocy którego mogłyby być ustalone opłaty związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zdaniem strony, uprawnionym do ustalenia tych opłat jest – zgodnie z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne – minister właściwy do spraw administracji publicznej, a przepis ten nie zawiera uprawnienia do "cedowania" przez ministra przedmiotowych kompetencji na inny organ. Upoważnienia takiego nie można wywodzić także z treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, wydanego na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, gdyż jest to akt podustawowy i nie może zawierać takiego uprawnienia. Podkreślono przy tym, że żaden przepis ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowi, jakoby sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych było czynnością odpłatną. To, że stawki z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. nie obejmują pewnych kosztów, nie przesądza o tym, że uprawnia to jakikolwiek organ do pobierania dodatkowych opłat, a tym bardziej nie upoważnia go do ustalania ich wysokości w sposób absolutnie arbitralny.

Kolejno strona wskazała, że faktura VAT nr: [...] została wystawiona przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z naruszeniem przepisów prawa, gdyż wysokość należnych opłat winna być określona w drodze aktu indywidualnego a nie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, udokumentowana przy pomocy faktury VAT. W tym kontekście wskazali, że do spornych opłat za czynności geodezyjne zastosowanie winny znaleźć przepisy Ordynacji podatkowej, w tym m. in. Działu III tej ustawy i w przypadku stwierdzenia, że opłata za czynności geodezyjne nie została uiszczona prezydent miasta winien jako organ, któremu w tym zakresie przyznano uprawnienia do pobierania opłaty, wydać decyzję w sprawie ustalenia wysokości przedmiotowej należności w trybie art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej.

Zdaniem strony niniejsze opłaty nie mogą być traktowane jako wynagrodzenie za usługę, a tym samym nie mogą być uznane za świadczenie cywilnoprawne, lecz publicznoprawne

Wreszcie strona zwróciła uwagę, iż prezydent miasta, na mocy porozumienia ze starostą, jest uprawniony do realizacji zadań i podejmowania działań w tej sferze, zatem wszelkie akty administracyjne winny pochodzić od tego organu, a nie od Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. Kwestionowana faktura podpisana została przez osobę, która nie była do tego uprawniona ani nie działa z upoważnienia Prezydenta Miasta W.

Odpowiadając na powyższe wezwanie Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. – Geodeta Miejski wskazał, że na mocy pełnomocnictwa nr [...] Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. jest upoważniony, między innymi, do realizacji zadań administracji publicznej z zakresu geodezji i kartografii polegających na prowadzeniu powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków, gleboznawczej klasyfikacji gruntów i geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zakładania i aktualizowania mapy zasadniczej jak również prowadzenia powiatowych baz danych wchodzących w skład krajowego systemu informacji o terenie oraz systemie informacji przestrzennej z obszaru W.

Następnie wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego określa wysokość opłat za czynności geodezyjne, jednak bez kosztów sporządzenia kopii. Zarządzenie Dyrektora ZGKiKM nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie określenia wysokości kosztów, niektórych czynności wykonywanych przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. doliczanych do opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych, zostało zaś wydane na podstawie ww. rozporządzenia, właśnie z uwagi na fakt, iż wymienione tam opłaty nie obejmowały kosztów sporządzenia kopii żądanej przez strony informacji w formie papierowej bądź na nośniku CD, takich jak koszt papieru, wydruku czy nośnika CD. Gdyby zamiarem ustawodawcy byłoby niepobieranie dodatkowych opłat za rzeczywiście poniesione koszty sporządzenia kopii pisemnej dokumentacji z zasobu w formie wydruku papierowego bądź nagranej na płycie CD informacji, nie wskazywałby w akcie wykonawczym do ustawy, iż wysokość opłat za czynności geodezyjne wskazane w nim nie obejmuje kosztów sporządzenia kopii. Tym samym żaden przepis prawa nie zabrania pobierania dodatkowych opłat z tytułu rzeczywiście poniesionych kosztów sporządzania kopii przez podmiot, który wytwarza te kopie.

Dalej wyjaśnił, że legitymacja do pobierania tych opłat wynika z głównej zasady określonej w art. 40 ust. 3c – Prawa Geodezyjnego i Kartograficznego stanowiącej, iż udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych i standardowych opracowań kartograficznych oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne.

Wobec powyższego i z uwagi na fakt, iż Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego Gminy W. został powołany do świadczenia usług związanych z prowadzeniem powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, organ wskazał, że faktura VAT nr [...] została wystawiona prawidłowo. Ponadto podkreślił, że jednostka ta jest płatnikiem podatku VAT i z tego tytułu jest zobligowana do wystawiania faktur za świadczone usługi.

Nadmienił także, że koszty sporządzenia kopii udostępnionych dokumentów nie stanowią opłaty w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, a jedynie wynikają z rzeczywiście poniesionych kosztów sporządzenia kopii, które nie zostały objęte opłatą wynikającą z rozporządzenia, stanowiąc koszty fizycznego wytworzenia dokumentu, które poniesione zostały przez podmiot realizujący zadanie publiczne z zakresu administracji rządowej i udostępniający żądaną kopię dokumentu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane powyżej czynności Prezydenta W. w przedmiocie nałożenia i żądania uiszczenia opłat geodezyjnych złożył B. wnosząc o stwierdzenie ich bezskuteczności oraz zasądzenie od Prezydenta Miasta W. na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonym czynnościom zarzucono naruszenie:

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3c oraz art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.);

- punktu 9.1 Postanowień dodatkowych w zw. z ust. 2, Tabelą II, Ip. 3 Załącznika nr 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004 r., Nr 37, poz. 333);

- art. 2 § 2 w zw. z art. 21 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 roku - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 1997 r., Nr 137, poz. 926 ze zm.);

ewentualnie naruszenie:

- art. 60 – 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Rozwijając w uzasadnieniu zarzuty skargi, strona skarżąca w pierwszej kolejności podkreśliła, że Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r., na podstawie którego naliczone zostały opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, reguluje wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem zasobu, które w świetle art. 40 ust. 3c nie stanowią czynności o charakterze odpłatnym. Zdaniem strony skarżącej w obecnym stanie prawnym żaden z przepisów ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowi, jakoby czynności polegające na przyjęciu do zasobu operatów geodezyjnych związanych z poczynionym przez wykonawcę zgłoszeniem było odpłatne. Ustawodawca uchylając art. 40 ust. 3b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne zrezygnował z pobierania opłat za czynności, które związane są z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i jednocześnie dotyczą innych czynności, aniżeli udostępnianie danych i informacji. W świetle obowiązującego art. 40 ust. 3c powyższej ustawy treść art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b tej ustawy – należy rozumieć w ten sposób, iż przepis ten upoważnia Ministra do wydania rozporządzenia, w którym określi on wysokość opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, przez które to czynności należy rozumieć jedynie czynności wymienione w art. 40 ust. 3c ww. ustawy mające charakter odpłatny. Tylko taki sposób wykładni pozwala, bowiem na przyjęcie, iż będąca przedmiotem analizy regulacja jest zgodna z Konstytucją. Podkreślono przy tym jednocześnie, iż przepisy rozporządzenia nie mogą stanowić samoistnego źródła nałożenia obowiązku o charakterze publicznoprawnym. W konsekwencji – zdaniem skarżących – w zakresie, w jakim rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 roku nakłada opłatę za czynności inne, aniżeli wymienione w art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, jest ono niezgodne z ustawą, jako aktem wyższego rzędu, i w związku z tym nie może stanowić podstawy prawnej żądania wykonania obowiązku przez skarżących. Nawet, jeżeli na gruncie poprzedniego stanu prawnego istniały rozbieżności, co do zasadności pobierania opłat związanych z takimi czynnościami geodezyjnymi, to w obecnym stanie prawnym pobieranie takich opłat całkowicie pozbawione jest podstawy prawnej.

W dalszej części strona skarżąca wskazała, że podstawy prawnej obciążenia skarżącego opłatą za wykonanie kopii materiałów geodezyjnych nie może stanowić ani zarządzenia Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. Nr [...] z dnia[...] maja 2005 r. ani też rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. Tak bowiem rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, jak również § 20 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego wprowadzonego zarządzeniem nr [...] Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego nie przyznaje Prezydentowi Miasta, jako organowi administracji geodezyjnej i kartograficznej, ani tym bardziej Dyrektorowi Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. uprawnienia do nakładania i pobierania od wykonawców prac geodezyjnych opłat publicznoprawnych za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych.

Zdaniem strony skarżącej pobieranie jakichkolwiek należność publicznoprawnych na podstawie art. 40 ust. 3b ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne po dniu 7 czerwca 2010 r. jest nieuprawnione, bowiem od tego dnia przepis ten nie obowiązuje. Również jednak przed dniem 7 czerwca 2010 r. zasadność pobierania opłat na podstawie wskazanej regulacji należy uznać za nieuprawnione. Z wykładni bowiem art. 40 ust. 3 i 3b w zw. z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit "b" ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wynika, że wyłącznie właściwym do stanowienia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest Minister właściwy do spraw administracji publicznej (wcześniej Minister właściwy do spraw architektury i budownictwa), a delegacja zawarta w art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" nie zawiera uprawnienia do "cedowania" przez ministra przedmiotowych kompetencji na inny organ. Strona skarżąca wskazała przy tym, że Minister właściwy do spraw administracji publicznej nie skorzystał z prawa do wydania rozporządzenia, w którym określiłby opłaty za sporządzanie kopii, a sam art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowi delegacji pozwalającej na określenie takich opłat przez starostów lub inne organy. Tymczasem zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Upoważnienie takie musi być wyraźnie sformułowane w ustawie. Nie może być przy tym mowy o stanowieniu prawa miejscowego na podstawie "domyślnej" delegacji.

Motywując w dalszej części zasadność twierdzenia co do nieuprawnionego pobierania kosztów za sporządzenie kopii, strona skarżąca przywołała również treść pkt. 9.12 Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. zgodnie, z którym "Opłaty określone w tabelach I—VIII nie obejmują kosztów sporządzania kopii oraz aktualizacji treści mapy zasadniczej" oraz wskazała, że punkt 9.1 Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 stwierdza wprost, iż wysokość ustalonych w nich opłat została ustalona, jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania zgłaszanych prac, co tym bardziej przesądza o tym, że pobieranie dodatkowych opłat za sporządzanie kopii jest nieuprawnione.

Marginalnie strona skarżąca wskazała również, że w świetle regulacji punktu 9.1 Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. pobieranie opłaty, udokumentowanej w pozycjach "Uzgodnienie usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu" jest równie nieuprawnione. Uzgodnienie jest niczym innym, jak udzieleniem informacji wykonawcy, a jak przedstawiono powyżej opłata za aktualizację mapy w skali 1:1000 i w skalach większych, naliczana na podstawie ust. 2, Tabela II, Ip. 1-3 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest opłatą ryczałtową, która zawiera w sobie nie tylko opłatę za sporządzanie kopii materiałów, ale również za udzielenie wykonawcy wszystkich niezbędnych informacji.

W dalszej części strona skarżąca podtrzymała także swoje stanowisko zawarte w wezwaniu do usunięcia stanu naruszenia prawa, a sprowadzające się do tego, że wysokość należnych opłat geodezyjnych i kartograficznych, jak również opłat za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych winna być określona w drodze aktu indywidualnego, a nie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, udokumentowana przy pomocy faktury VAT.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w istocie swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi na złożone przez stronę wezwanie w przedmiocie usunięcia naruszenia prawa. Podkreślił nadto, że korzystanie z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ma charakter odpłatny, a tylko wyszukiwanie i przeglądanie dokumentacji za pomocą środków komunikacji elektronicznej jest nieodpłatne.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 2 § 2 w zw. z art. 21 ordynacji podatkowej oraz art. 60-67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych organ wyjaśnił, iż przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie naliczenia opłaty geodezyjnej. Zauważył przy tym, że przepisy ordynacji podatkowej dotyczą zobowiązań podatkowych, zaś opłaty geodezyjne nie stanowią podatków, co też wyklucza możliwość regulacji tej materii w oparciu o przepisy ordynacji podatkowej. Wskazał także, że koszty sporządzenia kopii udostępnionych dokumentów nie stanowią opłaty w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, a jedynie wynikają z rzeczywiście poniesionych kosztów sporządzenia kopii, które nie zostały objęte opłatą wynikającą z rozporządzenia. Tym samym przyjął, że koszty kopii to nic innego jak koszty fizycznego wytworzenia dokumentu, które poniesione zostały przez podmiot realizujący zadanie publiczne z zakresu administracji rządowej i udostępniający żądaną kopie dokumentu.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż zaskarżonej czynności Prezydenta W. w przedmiocie nałożenia i żądania uiszczenia opłat geodezyjnych nie można zarzucić wadliwości, skutkującej stwierdzeniem jej bezskuteczności.

Zdaniem WSA, z art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika bezspornie odpłatny charakter wydawania dokumentacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego, z przewidzianymi wyjątkami. Nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty, o której mowa w powyższym przepisie stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a wystawiana faktura stanowi formę w jakiej potwierdzany jest obowiązek uiszczenia opłaty (por. postanowienie naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2545/12). Z tego też względu nie sposób, zdaniem sądu pierwszej instancji, podzielić twierdzeń strony skarżącej, co do braku podstawy prawnej ustalenia opłat za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych. Przywołany art. 40 ust. 3c Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi w jego ocenie podstawę prawną do nakładania takiej opłaty. Nie można przy tym zgodzić ze stroną skarżącą, w optyce sądu pierwszej instancji, iż pobieranie kwestionowanych opłat jest nieuprawnione także z tego względu, iż punkt 9.1 Postanowień dodatkowych Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004 r., Nr 37, poz. 333) ustala wysokość opłat jako ryczałt za całość informacji i materiałów niezbędnych do wykonania prac, gdyż opłaty określone w niniejszym rozporządzeniu nie obejmują kosztów sporządzania kopii materiałów z zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Ponadto sąd pierwszej instancji nadmienił, że koszty związane ze sporządzaniem kopii udostępnionych dokumentów nie stanowią opłaty, o której mowa w art. 2 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749). Stanowią one bowiem jego zdaniem w istocie zapłatę za rzeczywiście poniesione koszty sporządzania kopii w formie papierowej lub elektronicznej, które nie zostały objęte opłatą wynikającą z podjętego - na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1b Prawa geodezyjnego i kartograficznego – rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Nie stanowią zatem opłaty administracyjnej i do jej nałożenia nie jest wymagane wydanie decyzji.

Odnosząc się z kolei do podniesionego w skardze zarzutu co do braku kompetencji Prezydenta W. jak również Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. do nakładania i pobierania od wykonawców prac geodezyjnych opłat za sporządzanie kopii materiałów geodezyjnych, sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązek ustalania zasad pokrywania kosztów sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych spoczywa na staroście lub prezydencie miasta na prawach powiatu. Zdaniem WSA, nie można przy tym zgodzić się ze stroną skarżącą, że wyłącznie właściwym do stanowienia opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest – zgodnie z art. 40 ust. 3 i 3b w zw. z art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne – minister właściwy do spraw administracji publicznej. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją Minister właściwy do spraw administracji publicznej właściwy był do określenia wysokości opłat, ale za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związanego z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, uwzględniając potrzeby różnych podmiotów oraz konieczność zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W powyższej delegacji ustawowej nie wskazano już jednak, zdaniem WSA, upoważnienia dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia opłat za czynności sporządzenia kopii materiałów geodezyjnych.

Sąd pierwszej instancji podniósł także, iż w realiach niniejszej sprawy istotne jest jeszcze i to, że ze struktury Urzędu Miejskiego we W., wydzielono Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego stanowiący jednostkę organizacyjną geodezji i kartografii, którego działalnością kieruje Dyrektor – Geodeta Miejski, upoważniony na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta W. z dnia [...] marca 2011 r. ([...]) do jednoosobowego działania w zakresie zarządzania Zarządem Geodezji i Kartografii i Katastru Miejskiego we W. Zgodnie z § 16 ust. 1 pkt 1 Regulaminu Organizacyjnego Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W, Dyrektor – Geodeta Miejski na podstawie obowiązujących przepisów prawa wydaje: zarządzenia, polecenia służbowe – jako przepisy wewnętrzne, regulujące sposób realizacji zadań merytorycznych jednostki. Z uwagi więc na wyodrębnienie niniejszej jednostki organizacyjnej na czele z dyrektorem i przekazanie do jej właściwości zadań z zakresu geodezji i kartografii oraz treść przywołanego powyżej pełnomocnictwa nie może, zdaniem WSA, budzić wątpliwości uprawnienie Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. do podjęcia zarządzenia z dnia 9 maja 2005 r. w sprawie określenia wysokości kosztów, niektórych czynności wykonywanych przez Zarząd Geodezji i Kartografii i Katastru Miejskiego we W. doliczanych do opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, stanowiącego podstawę nałożenia obowiązku uiszczenia kwestionowanych opłat.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło B., zarzucając mu naruszenie:

1. art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 1989 r., Nr 30, poz. 163 ze zm.), poprzez dokonanie błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że powołany wyżej przepis art. 40 ust. 3c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nakłada na wykonawców prac geodezyjnych wynikający z przepisów prawa obowiązek uiszczenia przez nich opłaty za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych w związku ze zgłoszeniem pracy geodezyjnej i jej przyjęciem do zasobu, podczas gdy przepis ten stanowi jedynie, że udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz innych materiałów tego zasobu jest odpłatne, nieprecyzując ani adresata tego obowiązku, ani też wysokości, ani terminu płatności;

2. art. 151 w zw. z art. 3 §1 i §2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ administracji publicznej punktów 9.1 oraz 9.12 Postanowień dodatkowych Załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r., Nr 37, poz. 333), art. 40 ust. 3c i art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.), dalej jako Konstytucja RP, polegającej na uznaniu zarzutu naruszenia powyższych przepisów poprzez nałożenie i żądanie uiszczenia opłat za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych za nieuprawniony, i w konsekwencji oddalenie skargi, mimo, że ani ww. przepisy rozporządzenia, ani też ww. przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie stanowią delegacji dla Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. do wydania zarządzenia, w którym określiłby wysokość opłat za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych, a w konsekwencji ani ww. przepisy, ani też wydane z powołaniem się na nie zarządzenie, nie mogą stanowić podstawy prawnej nałożenia i żądania uiszczenia tych opłat, co zobowiązywało Sąd do stwierdzenia bezskuteczności tej czynności;

3. art. 151 w zw. z art. 3 §1 i §2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli niewłaściwego zastosowania przez organ administracji publicznej punktu 1 Załącznika Nr 1 do Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i katastru Miejskiego we W. z dnia [...] maja 2005 r. oraz punktu 1 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] maja 2005 r. oraz §1 zarządzenia nr [...] Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] lipca 2007 r. w sprawie zmiany Zarządzenia Nr [...] Dyrektora Narządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie określenia wysokości kosztów, niektórych czynności wykonywanych przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. doliczanych do opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego w zw. z art. 94 oraz art. 84 Konstytucji RP poprzez uznanie, że powołane wyżej przepisy zarządzeń mogą stanowić podstawę nałożenia na Skarżących obowiązku poniesienia opłaty za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych, mimo, że zarządzenia te zostały wydane bez delegacji ustawowej i obowiązek ich poniesienia nie wynika z ustawy;

4. art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 60, w tym art. 60 pkt 7, art. 61 ust. 1 pkt 2 oraz art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że opłata za sporządzenie kopii materiałów geodezyjnych nie stanowi niepodatkowej należności budżetowej, lecz zapłatę za koszty poniesione w związku ze sporządzeniem kopii materiałów geodezyjnych, a w konsekwencji uznanie, że jej ustalenie nie następuje w drodze decyzji administracyjnej i oddalenie skargi.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. Nr 2012, poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane przepisy uznać należało, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, uzasadniających wzruszenie orzeczenia sądu pierwszej instancji.

Istota postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprowadza się w niniejszej sprawie do weryfikacji – zakwestionowanej przez skarżącego kasacyjnie – dopuszczalności dokonania względem niego czynności wiążących się z nałożeniem opłaty za usługi publiczne związane z geodezją i kartografią – oraz podstawy prawnej jej nałożenia.

Sprawy obciążenia opłatami za czynności geodezyjne i kartograficzne, np. wystawienie faktury za czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczą obowiązków wynikających z przepisów prawa i podlegają kognicji sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. o sgn. akt I OSK 52/12, publ. LEX nr 1108667; por. postanowienie NSA z dnia 5 października 2010 r. o sygn. akt I OSK 1594/10, publ. LEX nr 741565).

Na wstępie, odnosząc się do ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, wskazać wypada za wyrokiem NSA z dnia 13 marca 2013 r. o sygn. akt II GSK 2365/11 (publ. LEX nr 1340145), że do należnych opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne – nie mają zastosowania przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa. Opłaty te nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, gdyż nie są one ustalone ani określone przez organy podatkowe. Ani ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne, ani rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 37, poz. 333 ze zm.), nie określają wprost, w jakim trybie i w jakiej formie ustalana jest wysokość opłaty za te czynności. Opłaty są pobierane przez jednostki budżetowe, w związku z czym są przekazywane do budżetu danego urzędu i z datą wpływu do budżetu stają się środkami publicznymi jako dochody publiczne. Ze względu jednak na ich ekwiwalentny charakter nie mają one charakteru daniny publicznej i do określenia ich wysokości nie została przewidziana forma decyzji.

Należy zauważyć, że art. 40 ust. 3c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 193, poz. 1287 ze zm.), wprost stwierdza "udostępnianie danych i informacji zgromadzonych w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a i 1b, standardowych opracowań kartograficznych, o których mowa w art. 4 ust. 1e, oraz innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne, z zastrzeżeniem ust. 3d tej ustawy oraz art. 12 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej i art. 15 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne".

Normę delegacyjną względem ministra do spraw administracji publicznej, do wydania rozporządzenia uszczegóławiającego ww. kwestię, stanowi art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Delegację tę realizuje cyt. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego.

Szczególną uwagę zwrócić należy na załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia, który w postanowieniach dodatkowych (pkt 9.12.) stwierdza, że opłaty określone w tabelach I-VIII załącznika nie obejmują kosztów sporządzania kopii oraz aktualizacji treści mapy zasadniczej. Z kolei w pkt 6 załącznika nr 2 do ww. rozporządzenia wskazano, że opłaty określone w tabeli dotyczącej czynności związanych z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu – nie obejmują kosztów sporządzania kopii. Podobnie w załączniku nr 3 do ww. rozporządzenia statuuje się w pkt 12, że opłaty określone w tabelach I i II tego załącznika nie obejmują kosztów sporządzania kopii. Także w załączniku nr 4 do ww. rozporządzenia stwierdza się w pkt 9, że opłaty nie obejmują kosztów sporządzania kopii.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe punkty załączników do rozporządzenia nie wykraczają poza delegację ustawą. Ich treść mieści się bowiem w zakresie zagadnienia wysokości opłat za czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, jak też związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie czy za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego – przy uwzględnieniu potrzeby różnych podmiotów oraz konieczności zapewnienia środków na aktualizację i utrzymywanie państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Unormowania te potwierdzają, że – jak w niniejszej sprawie –sporządzenie kopii dokumentów na papierze, sporządzenie kopii numerycznych baz danych w postaci wyplotów, sporządzenie kopii na nośniku informatycznym na nośniku CD – są odpłatne, choć wysokości opłat wprost nie regulują przepisy rozporządzenia (załączników do niego), jednak unormowania w nich zawarte, wraz z art. 40 ust. 3c ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowią pełną podstawę do kształtowania tych opłat, a zatem do dokonywania zaskarżonych w niniejszej sprawie czynności.

Skoro zatem istnieje podstawa materialnoprawna w aktach powszechnie obowiązujących do dokonania czynności skarżonych w niniejszej sprawie, to wskazać należy, że zarządzenie Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. w sprawie określenia wysokości kosztów, niektórych czynności wykonywanych przez Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. doliczanych do opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielania informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego – ma charakter jedynie informacyjny, przekazujący osobom zainteresowanym wiedzę dotyczącą kosztów związanych ze sporządzaniem kopii – opartych na ww. normach ustawy i rozporządzenia – które to koszty (wysokość opłat) muszą być ekwiwalentne. Wzmacnia zatem pewność prawa w aspekcie jego stosowania, ale samo jego nie stanowi. Błędnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że stanowiły one podstawę do dokonania zaskarżonych czynności, gdyż podstawą taką były – i mogły być wyłącznie – przepisy powszechnie obowiązujące, tj. przepisy ww. rozporządzenia i ustawy. To trafnie wytknięte przez skarżącego kasacyjnie uchybienie zawarte w zaskarżonym wyroku nie rzutuje jednak na prawidłowość sentencji orzeczenia sądu pierwszej instancji, a zatem nie mogło doprowadzić do jego uchylenia.

Należy zaznaczyć, że przyjmując zapatrywanie skarżących kasacyjnie, uznać by należało, iż wyżej cytowane uregulowania załączników do rozporządzenia pozbawione są treści normatywnej, skoro traktując o istniejących dodatkowych kosztach – niewymienionych wprost w rozporządzeniu – nie mogłyby być stosowane z braku odpowiedniej konkretyzacji. Przeczyłoby to zasadzie racjonalności prawodawcy (art. 2 Konstytucji RP). Z tego względu musi tej konkretyzacji dokonać podmiot wydający, sporządzający rzeczywiście rzeczone kopie, a zatem wykonujący czynności zlecone przez podmiot zewnętrzny, objęte opłatą. Może być ona ogłoszona w celach informacyjnych właśnie w drodze zarządzenia np. Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. (Nr [...] z dnia [...] maja 2005 r.), jak to nastąpiło w niniejszej sprawie. Zapewniona przez ustawodawcę elastyczność kształtowana opłat dodatkowych ma na celu dostosować ich wysokość do charakteru każdorazowego, indywidualnego zamówienia na daną usługę związaną z zarządzaniem zasobem kartograficzno-geodezyjnym.

Na koniec warto przytoczyć stwierdzenie zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. o sygn. akt K 30/12, że "wskazanie w sentencji [owego wyroku TK] na inną datę utraty mocy obowiązującej niż dzień ogłoszenia niniejszego wyroku jest niezbędne dla zapewnienia niezakłóconego poboru opłat związanych z udostępnianiem danych i informacji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Należy podkreślić, że sama zasadność ponoszenia przedmiotowo istotnych opłat nie budzi wątpliwości. Przyjęcie innego rozwiązania skutkowałoby nieuprawnionym przysporzeniem majątkowym po stronie osób prowadzących zarobkowo działalność geodezyjną i kartograficzną kosztem ogółu jednostek, na które zostałby przeniesiony ciężar finansowy związany z eksploatacją państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez podmioty prowadzące określony rodzaj działalności gospodarczej". Nie budziła zatem wątpliwości sądu konstytucyjnego możliwość, a nawet zasadność pobierania opłat za czynności, takie jak skarżone w niniejszej sprawie. Zacytowany pogląd Trybunału Konstytucyjnego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym podziela.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a. Podstawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 204 pkt 1 p.p.s.a.