Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 7 stycznia 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego, K. B., A. K., D. K., K. K., R. K., I. G., J. K., M.P., E. S., P.W., K. B., P. M.i R. S. oraz [...] sp.j. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 44/19 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. K. kwotę 300 (trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od K. B., A. K., D. K., K. K., R. K., I. G., J. K., M. P., E.S., P. W., K. B., P. M. i R. S. solidarnie na rzecz K. K. kwotę 300 (trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od [...] sp.j. z siedzibą we W. na rzecz K.K. kwotę 300 (trzysta) PLN tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2020 r., II SA/Kr 44/19 w sprawie ze skargi K.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2018 r. znak [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I.), oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt II.).

Od powyższego wyroku wywiedziono trzy skargi kasacyjne.

Pierwszą wywiedli K.B., A.K., D.K., K.K.1, R.K., I.G., J.K., M.P., E.S., P.W., K.B.1, P.M., R.S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 2) p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji stwierdził naruszenie prawa materialnego, sprzecznie z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, tym samym dokonując tej kontroli sprzecznie z zasadą prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. oraz niewyczerpująco rozpatrując ten materiał dowodowy, sprzecznie z art. 77 § 1 k.p.a., co razem i każde z osobna miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji stwierdził w wyroku naruszenie prawa materialnego, opierając się w wyroku jedynie na wybranej części materiału dowodowego, zatem analizując ten materiał wybiórczo i tendencyjnie, przy pominięciu innych dowodów, które świadczyły o braku naruszenia prawa materialnego i tym samym dokonując tego sprzecznie z zasadą prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., oraz niewyczerpująco rozpatrując ten materiał dowodowy, sprzecznie z art. 77 § 1 k.p.a., co razem i każde z osobna miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 78 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji dokonał ustaleń opierając się w wyroku jedynie na zebranym w sprawie materiale dowodowym, pomimo że materiał ten de facto nie wystarczał dla wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; skarżący zarzucają, że Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przez organ, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ww. przepisów k.p.a., które to naruszenie polegało na nie zebraniu w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia istoty sprawy;

4. art. 48 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 78 § 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji dokonał ustaleń opierając się jedynie na zebranym w sprawie materiale dowodowym, mimo że materiał ten de facto nie wystarczał dla wyjaśnienia sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; skarżący także zarzucają, że Sąd I instancji nie dopuścił jako dowodu w sprawie decyzji UMK z dnia [...] lipca 1991 r., załączonej do odpowiedzi na skargę, naruszając tym samym ww. przepisy k.p.a., które to naruszenie polegało na nie uwzględnieniu dowodu, który jasno wskazuje na to, że przez budowę przedmiotowych pawilonów dokonano modyfikacji pierwotnego celu wywłaszczenia, pomimo że dokument ten załączono do akt, Sąd I instancji nie orzekał zatem na podstawie akt sprawy, sprzecznie z art. 133 § 1 p.p.s.a.;

5. art. 141 § 4 p.p.s.a., co ma istotny wpływ na wynik sprawy; wg tego przepisu uzasadnienie wyroku winno zawierać wyjaśnienie rozstrzygnięcia, implicite – takie wyjaśnienie, z którym można polemizować, zaś zaskarżony wyrok zawiera arbitralne ustalenia Sądu I instancji, podane szczegółowo poniżej w tekście uzasadnienia skargi nie oparte ani o przepis, ani o orzecznictwo, ani logikę czy doświadczenie życiowe, a zatem nie da się z nimi polemizować w niniejszej skardze, ponieważ nie wiadomo dlaczego Sąd I instancji ich dokonał – co samo w sobie uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku.

II. na podstawie art. 174 pkt 1) p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. następujących przepisów:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", przez niewłaściwe zastosowanie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. wskutek przyjęcia, że poprzedni właściciel ma prawo do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ponieważ – zdaniem Sądu I instancji – przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cele wywłaszczenia mimo, że w sprawie wykazano, iż nieruchomość została zagospodarowana zgodnie ze zmodyfikowanym celem wywłaszczenia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 u.g.n. tj. przez przyjęcie, że nieruchomość jest zbędna na cele wywłaszczenia mimo, że w sprawie wykazano, że nieruchomość została zagospodarowana zgodnie ze zmodyfikowanym celem wywłaszczenia, tj. zbędna nie jest;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. oraz art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP przez błędną wykładnię art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. polegającą na tym, że w tej sprawie art. 137 ust. 1 pkt. 2 u.g.n. winien zostać uznany przez Sąd I instancji za sprzeczny z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11, zarzut dotyczy zatem także błędnej wykładni dokonanej z pominięciem tegoż wyroku Trybunału i niewłaściwego zastosowania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 3 u.g.n. wskutek niewłaściwego zastosowania art. 136 ust.3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że poprzedni właściciel ma prawo do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ponieważ – zdaniem Sądu I instancji – przedmiotowa nieruchomość jest zbędna na cele wywłaszczenia mimo, że w sprawie wykazano, iż nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z pierwotnym celem wywłaszczenia, określonym tylko i wyłącznie w decyzji wywłaszczeniowej z 1979 r.; de facto ten zarzut winien być rozpoznany najpierw, a zarzuty z pkt. 1. i 2. w razie, gdyby Sąd nie uznał argumentu o realizacji pierwotnego celu wywłaszczenia.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie pkt I. zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez wydanie orzeczenia o utrzymaniu w mocy w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; uchylenie pkt II. zaskarżonego wyroku i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania celem orzeczenia o utrzymaniu w mocy w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Kolejną skargę kasacyjną wywiódł K. Sp.J. z siedzibą we W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając, na zasadzie art. 174 ust. 1 p.p.s.a., błędną wykładnię prawa materialnego, tj. przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że dla ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna dla celów wywłaszczenia rozstrzygającym elementem ustaleń jest okoliczność przejścia własności nieruchomości będącej przedmiotem postępowania na inny podmiot oraz przyjęcie przez organ odmawiający zwrotu modyfikacji celu wywłaszczenia jest w istocie przyjęciem przez ten organ takiej interpretacji ww. przepisów, która uznaje pełną dowolność dokonanej modyfikacji.

Na podstawie powyższego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Trzecią skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wskutek uznania, że organy administracji naruszyły art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 u.g.n., przez błędną konkluzję co do wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, czyli przyjęcie że cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Na podstawie powyższego zarzutu Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub rozpoznane skargi, w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych prawem.

Zarzuty wszystkich skarg kasacyjnych zostały szerzej umotywowane.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne następca prawny K.K. – K.K.2 wniósł o oddalenie wszystkich trzech skarg kasacyjnych z uwagi na ich bezzasadność oraz zasądzenie od skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz przeprowadzenie dowodów ze zdjęć załączonych do odpowiedzi na skargi kasacyjne, na okoliczność aktualnego sposobu zagospodarowania spornego terenu oraz wydzielonych miejsc postojowych dla mieszkańców osiedla.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Ocenę poszczególnych zarzutów kasacyjnych wypada poprzedzić rekapitulacją stanowiska Sądu I instancji, który uznał, iż zaskarżona decyzja narusza art. 136 ust. 3

i art. 137 ust. 1 u.g.n., wskutek błędnego przyjęcia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Z tego też powodu zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. Z okoliczności sprawy wynika, iż wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło decyzją z dnia 31 grudnia 1979 r. na cele budowy osiedla mieszkaniowego R. – Z. w K. Wprawdzie nie odnaleziono planu realizacyjnego z kwietnia 1979 r., powołanego w decyzji wywłaszczeniowej, jednak w planie realizacyjnym osiedla z [...] października 1979 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod miejsca parkingowe w ramach osiedla mieszkaniowego. Powyższe pozwoliło Sądowi I instancji wyprowadzić wniosek, iż celem ogólnym wynikającym z aktu wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego, zaś celem szczególnym – budowa parkingu w ramach tegoż osiedla. Wynik powyższej sądowej oceny materiału dowodowego sprawy został zakwestionowany zarzutami naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a.

Oceniając zasadność powyższych zarzutów podniesionych w ramach pierwszej z ww. skarg kasacyjnych należy zaakcentować, iż wskazany w decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 1979 r. plan realizacyjny przedmiotowego osiedla mieszkaniowego z kwietnia 1979 r. nie został odnaleziony. Odnaleziony został natomiast plan realizacyjny tegoż osiedla z [...] października 1979 r., przeznaczający przedmiotową nieruchomość pod miejsca parkingowe. Nie powinno budzić wątpliwości, iż dokument ten jest zdatny do tego aby wskazywać szczegółowy cel wywłaszczenia, skoro plan realizacyjny przywołany w decyzji wywłaszczeniowej nie odnalazł się, a odnaleziony plan realizacyjny jest i tak wcześniejszy niż decyzja wywłaszczeniowa, to właśnie w oparciu o ustalenia tegoż planu realizacyjnego winno zostać ustalone szczegółowe przeznaczenie wywłaszczonej nieruchomości. Z dokumentów sprawy wynika także, iż wskazane w planie realizacyjnym z [...] października 1979 r. przeznaczenie szczegółowe przedmiotowej nieruchomości pozostawało aktualne dnia [...] grudnia 1979 r., a więc w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. Nie można w takiej sytuacji znaleźć przekonywujących argumentów dla tezy o braku możliwości dostatecznie precyzyjnego określenia ogólnego i szczegółowego celu wywłaszczenia. Plan realizacyjny z października 1979 r. jest w tym zakresie dostatecznie jasny, a jednocześnie jego ustalenia tyczące przedmiotowej nieruchomości nie znajdują alternatywy w innych dokumentach zgromadzonych w toku postępowania. Jednocześnie nie można też się zgodzić na pominięcie, przy ustalaniu celu wywłaszczenia, ustaleń wynikających z planu realizacyjnego z [...] października 1979 r., skoro plan ten obowiązywał w dacie dokonanego wywłaszczenia. Pominięcie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w ww. planie realizacyjnym stanowiłoby naruszenie dyrektyw postępowania administracyjnego rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).

Tym samym prawidłowa jest konkluzja Sądu I instancji, iż celem ogólnym dokonanego wywłaszczenia pozostawała budowa osiedla mieszkaniowego, zaś celem szczegółowym budowa parkingu. Konkluzja ta wyprowadzona została z oceny dokumentów związanych z projektowaniem budowy przedmiotowego osiedla mieszkaniowego, aktualnych w dacie dokonanego wywłaszczenia. Oceny tej nie jest w stanie podważyć, wydana kilkanaście lat po wywłaszczeniu, decyzja z dnia [...] sierpnia 1991 r. udzielająca pozwolenia na budowę na przedmiotowym terenie pawilonów handlowych, w uzasadnieniu której – dość enigmatycznie – stwierdzono zgodność projektowanej wówczas inwestycji z ustaleniami bliżej nie sprecyzowanego planu realizacyjnego osiedla mieszkaniowego R. – Z. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane pozostaje zapatrywanie, że cel wywłaszczenia wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej, ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, w tym z decyzji lokalizacyjnych i planów realizacyjnych (vide: wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., I OSK 2263/17; wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., I OSK 489/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Dopiero gdy na podstawie tego rodzaju dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2021 r., I OSK 4190/18; wyrok NSA z dnia 15 września 2021 r., I OSK 4217/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tak więc przy ustalaniu celu wywłaszczenia w pierwszej kolejności należy sięgać po dokumenty powstałe przed wywłaszczeniem nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 31 maja 2022 r., I OSK 1794/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W takiej sytuacji, za dowód na okoliczność ustalenia celu wywłaszczenia nie może służyć dokument powstały kilkanaście lat po wywłaszczeniu, a dodatkowo, którego treść nawet nie przybliża konkretnego celu wywłaszczenia dokonanego kilkanaście lat wcześniej.

Skoro zatem w okolicznościach badanej sprawy możliwe jest precyzyjne ustalenie, na podstawie dokumentów powstałych przed uwłaszczeniem, tak ogólnego jak i szczegółowego celu wywłaszczenia, to za niezasadne uznać należy zarzuty kasacyjne naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 78 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., podniesione w kontekście sądowej oceny okoliczności sprawy odnoszącej się do kwestii celu doko nanego wywłaszczenia.

Identyfikując w powyższy sposób cele wywłaszczenia Sąd I instancji trafnie uznał, że okolicznościami istotnymi dla oceny zasadności wniosku zwrotowego pozostaje ustanowienie na przedmiotowym gruncie prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej R. – Z. w K. na podstawie umowy z dnia 30 grudnia 1983 r., a następnie rozwiązanie umowy użytkowania wieczystego 15 czerwca 1987 r., na wniosek ww. Spółdzielni, w związku z zobowiązaniem Spółdzielni do przekazania m.in. przedmiotowej nieruchomości na rzecz [...] oraz Przedsiębiorstwa [...]. Jakkolwiek do przekazania nieruchomości ww. podmiotom nigdy nie doszło, to kluczowe w sprawie pozostaje ustalenie, iż przedmiotowa nieruchomość pozostawała w tym czasie niezagospodarowana na cele osiedla mieszkaniowego, w szczególności nie urządzono na tym terenie parkingu. Osiedle mieszkaniowe powstało w latach 80-tych XX wieku, jako zamknięta koncepcja urbanistyczna, poza granicami której znalazła się niezagospodarowana przedmiotowa nieruchomość. Wreszcie, co równie istotne, ww. Spółdzielnia zrzekła się praw do tegoż gruntu. W takiej sytuacji uprawniona jest konkluzja o trwałym zaniechaniu realizacji celu wywłaszczenia na terenie przedmiotowej nieruchomości przez podmiot, który powstał dla budowy osiedla mieszkaniowego,

Istotne jest także skonstatowanie, iż do zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości doszło dopiero po jej komunalizacji w 1990 r. Wówczas Miasto [...] jako właściciel gruntu zawarło umowy z podmiotami, które, na podstawie decyzji z dnia 13 sierpnia 1991 r. uzyskały pozwolenia na wybudowanie na tym terenie 12 pawilonów handlowo-usługowych. Okoliczność tę prawidłowo ocenił Sąd I instancji jako nowe działanie inwestycyjne ówczesnego właściciela, oderwane do decyzji wywłaszczeniowej, bowiem podjęte w ramach całkowicie odrębnego projektu inwestycyjnego, niezwiązanego z budową osiedla mieszkaniowego. Co więcej, działanie to pozostaje w sprzeczności ze szczegółowym celem wywłaszczenia wynikającym z dokumentów planistycznych aktualnych w dacie wywłaszczenia. Dla oceny realizacji celu wywłaszczenia nie bez znaczenia jest także ustalenie dokonane w postępowaniu administracyjnym, iż Miasto K. pismem z dnia 2 czerwca 2005 r. zwróciło się do skarżącej z pytaniem o możliwość zwrotu na jej rzecz przedmiotowej nieruchomości, w związku z planowaną zmianą jej przeznaczenia. Poinformowano wówczas, że właściciel powziął zamiar użycia przedmiotowej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Powyższe okoliczności nie pozwalają uznać, iż ocena okoliczności sprawy dokonana przez Sąd I instancji ma charakter dowolny i narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Jakkolwiek w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n., ugruntowane jest stanowisko o wielofunkcyjnym i złożonym charakterze realizacji osiedla mieszkaniowego, jako swoistego "mikroorganizmu urbanistycznego", który uwzględnia zmieniające się potrzeby jego mieszkańców (vide: wyrok NSA z dnia 27 listopada 2014 r., I OSK 846/13; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., I OSK 670/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jednak nie każde przedsięwzięcie powstałe na terenie wywłaszczonym pod budowę osiedla mieszkaniowego, inne niż to wynikające z celu wywłaszczenia stanowi o realizacji osiedla mieszkaniowego. Okoliczność, iż na przedmiotowej działce powstała w latach 90-tych ubiegłego wieku zabudowa, która funkcjonalnie, przez charakter prowadzonej tam działalności handlowo-usługowej, może uzupełniać infrastrukturę będącego w pobliżu osiedla mieszkaniowego, nie jest wystarczające aby rozciągać koncepcję "mikroorganizmu urbanistycznego" także na ten teren. Wszak koncepcja "mikroorganizmu urbanistycznego" dopuszczając realizację na wywłaszczonym terenie innego celu szczegółowego niż wynikający z dokonanego wywłaszczenia, ale mieszczącego się w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego, jako celu ogólnego, ma charakter wyjątku od zasady, którą pozostaje realizacja tego celu, dla którego dokonano wywłaszczenia. Zgodnie natomiast z zasadą exceptiones non sunt extendendae, wyjątków nie należy interpretować rozszerzająco, a zatem nie można rozszerzać zakresu działania powyższego wyjątku na sytuacje, które zakres tegoż wyjątku dalej poszerzałyby. Trafnie zatem wskazuje Sąd I instancji na budowę pawilonów handlowo-usługowych, jako na zupełnie nowe zamierzenie gospodarcze, które nie ma związku z celami dokonanego wywłaszczenia. Osiedle mieszkaniowe R. – Z. w K. powstało bowiem w latach 80- tych ubiegłego wieku jako zamknięta koncepcja urbanistyczna, z pominięciem przedmiotowej nieruchomości, a nadto Spółdzielnia, którą powołano do realizacji tegoż osiedla mieszkaniowego, wyzbyła się praw do tegoż gruntu, w czasie gdy pozostawał on niezagospodarowany i nie był wykorzystywany w zorganizowany sposób przez społeczność osiedla. Prawidłowa jest zatem ocena okoliczności sprawy dokonana zaskarżonym wyrokiem, iż na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany ani szczególny cel wywłaszczenia, jakim była budowa miejsc parkingowych, ani też ogólny cel – budowa osiedla mieszkaniowego.

Nie można także potwierdzić zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia owego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można zatem mówić w przypadku gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z ww. elementów. W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów tego rodzaju. Dodatkowo należy zauważyć, iż w doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku, podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis 2011 r., uwaga 7 do art. 141; uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 28 listopada 2011 r., I GSK 952/10; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2017 r., I OSK 2693/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W skardze kasacyjnej również nie wskazano na tego rodzaju wadliwość. Natomiast wady argumentacji zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku nie stanowią naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz mogą być skutkiem błędnej wykładni lub nieprawidłowego zastosowania określonych przepisów prawa, które autor kasacji, będący profesjonalistą, winien przytoczyć w podstawach kasacyjnych.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Przyjmuje się, iż naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (vide: K.Radzikowski, Orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy, ZNSA 2009, nr 2, s. 56 – 60; wyrok NSA z dnia 11 maja 2021 r., III OSK 3627/21, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Żadna z powyższych okoliczności nie jest przywoływana w skardze kasacyjnej na uzasadnienie postawionego zarzutu. Jednocześnie należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2021 r., II GSK 1158/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zarzut naruszenia art. 48 p.p.s.a. został natomiast sformułowany w sposób niestaranny z punktu widzenia wymagań art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Postawiony w owym przepisie wymóg przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Jeżeli przepis dzieli się na kilka jednostek redakcyjnej (np. paragrafy, ustępy, punkty, litery), to przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy dokładne wskazanie tych przepisów prawa, które – zdaniem autora skargi kasacyjnej – zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony gdy wskazuje ona jako naruszony konkretny przepis, z podaniem numeru konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu. Tylko tak sprecyzowany zarzut pozwala ustalić granice zaskarżenia (vide: postanowienie SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997/6-7/96; wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2008 r., I OSK 2034/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jeżeli zatem art. 48 p.p.s.a. dzieli się na sześć paragrafów, a każdy z nich reguluje odrębne zagadnienia prawne, to zarzut kasacyjny naruszenia art. 48 p.p.s.a. nie nadaje się do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartych z pierwszej z ww. skarg kasacyjnych należy skonstatować, iż uznanie za niezasadne zarzutów naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do podstawy faktycznej wyrokowania, petryfikuje ową podstawę. Stawianie natomiast zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie oznacza błąd w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (vide: postanowienie SN z dnia 15 października 2001r. sygn. akt I CKN 102/99, LexPolonica nr 383196). Błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości (vide: wyrok NSA z dnia 5 września 2014r. sygn. akt I OSK 1119/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Nadto ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (vide: wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skoro zatem z niepodważonych w postępowaniu kasacyjnym okoliczności sprawy wynika, iż nie został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości ani ogólny, ani szczegółowy cel wywłaszczenia, to prawidłowo Sąd I instancji dokonał subsumpcji przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n. do tak ustalonych okoliczności faktycznych sprawy.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 u.g.n. wskutek błędnej wykładni przez przyjęcie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego oznacza wady popełnione podczas ustalania znaczenia normy prawnej i może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie (vide: wyrok NSA z dnia 13 września 2005 r., II OSK 16/05; wyrok NSA z dnia 23 lutego 2005 r., OSK 539/04; www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższy zarzut nie wskazuje natomiast na wady popełnione podczas ustalania znaczenia ww. normy prawnej. Wskazuje za to na zarzucaną Sądowi I instancji wadliwość ustalenia przesłanki zbędności nieruchomości dla realizacji zmodyfikowanego celu wywłaszczenia. Sformułowany w taki sposób zarzut naruszenia prawa materialnego jest oczywiście wadliwy, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z kolei niepodważone ustalenie o braku realizacji na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia, a zatem jej niezrealizowanie w jakichkolwiek terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n., nie pozwala znaleźć w okolicznościach badanej sprawy przestrzeni do zastosowania przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., rozumianego w sposób wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11. Tym samym nietrafny jest zarzut naruszenia ww. przepisów wskutek ich błędnej wykładni i niezastosowania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej K. Sp.J. z siedzibą we W. wypada skonstatować, iż zawiera ona wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego wskutek błędnej wykładni. Tym samym petryfikuje podstawę faktyczną wyrokowania. Jak już była o tym mowa, stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a zatem z nieprawidłowym skutkiem przeprowadził proces wykładni praw. Powyższy zarzut pozbawiony jest natomiast jakiegokolwiek odniesienia do kwestii wykładni art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. Podważa natomiast ustalenia, które wynikają z dokonanej przez Sąd I instancji oceny okoliczności faktycznych sprawy. Tym samym zarzut ten nie wskazuje na wady popełnione podczas ustalania znaczenia ww. normy prawnej, natomiast podważa prawidłowość ustalenia zbędności nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia w związku z kwestiami: przejścia własności nieruchomości i dowolności modyfikacji celu wywłaszczenia. Sformułowany w taki sposób zarzut naruszenia prawa materialnego jest oczywiście wadliwy, bowiem zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię nie może służyć podważeniu ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 14 października 2004 r., FSK 568/04; wyrok NSA z dnia 2 października 2009 r., II FSK 684/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z kolei skarga kasacyjna Wojewody Małopolskiego stawia wyłącznie zarzut naruszenia przepisów postępowania i w tym zakresie wskazuje na naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., zarzucając Sądowi I instancji błędną konkluzję w zakresie wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu należy zauważyć, iż ww. przepisy art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. są normami prawa materialnego, nie zaś przepisami postępowania. Określają bowiem materialne przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przepisami prawa procesowego są natomiast normy instrumentalne, określające drogę i sposób dochodzenia uprawnień wynikających z norm materialnoprawnych, służące realizacji obowiązków i uprawnień określonych normami prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 17 lutego 2005 r., OSK 1735/04; wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., II OSK 1356/05; wyrok NSA z dnia 7 marca 2006 r., II FSK 523/05, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa nieumiejętność w formułowaniu zarzutów kasacyjnych nie stanowi bariery w ich ocenie w toku niniejszej sprawy (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), prowadzi jednak do konstatacji, iż badana skarga kasacyjna nie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania odnoszących się do dokonanej przez Sąd I instancji oceny okoliczności faktycznych sprawy. Ocena ta nastąpiła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a regulacje te nie są uznawane w badanej skardze kasacyjnej za naruszone. Zatem również w wypadku tej skargi kasacyjnej doszło do petryfikacji okoliczności faktycznych sprawy leżących u podstaw kontrolowanego wyroku, co nie pozwala aktualnie – wbrew stanowisku wyrażanemu w tej skardze – przyjąć, iż doszło do wadliwych ustaleń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. W takiej zaś sytuacji nie doszło w sprawie do wadliwego zastosowania art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n.

Niezasadny okazał się także wniosek dowody zgłoszony w odpowiedzi na skargi kasacyjne. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym ma charakter wyjątkowy, a dokonywanie przez sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej w postępowaniu administracyjnym. Dodatkowe postępowanie wyjaśniające nie może także służy zwalczaniu ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza (vide: H.Knysiak-Sudyka [w:] T.Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016, uwagi do art. 106; wyrok NSA z dnia 4 marca 2015 r., II FSK 1935/13; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 r., I OSK 602/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zgłoszony w odpowiedzi na kasacje wniosek dowodowy zmierzał wyraźnie do ustaleń, które nie były konieczne z punktu widzenia kontroli sądowej i z tego powodu nie został uwzględniony.

Z tych względów skargi kasacyjne jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw podlegały oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.