II SA/Po 33/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2011-04-12	
Data wpływu	2011-01-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Maria Kwiecińska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 1442/11	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji w części
Oddalono skargę w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2010 nr 102 poz 651; art. 98 ust. 1 i 3; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
Dz.U. 1964 nr 43 poz 296; art. 365 par. 1, art. 366; Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
Dz.U. 2007 nr 19 poz 115; art. 1, art. 2; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071; art. 7, art. 77 par. 1, art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 151, art. 152, art. 200;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Wojewody z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty K. z dnia (...) znak (...) w części w jakiej dotyczą one działek oznaczonych numerami geodezyjnymi: (...), (...)oraz (...), II. oddala skargę w pozostałym zakresie, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w zakresie wskazanym w punkcie 1 wyroku, IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/T. Świstak /-/J. Szaniecka /-/M. Kwiecińska	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia (...) czerwca 2010 r., nr (...), Starosta K. na podstawie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił "A". w K. (dalej "A" z siedzibą w K.) ustalenia odszkodowania za położone w K. działki oznaczone numerami geodezyjnymi (...), (...),(...) oraz (...).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że "A" z siedzibą w K. pismem z dnia (...) sierpnia 2003 r. wystąpiło z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za przejęte pod drogi na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami działki nr (...), (...), (...) oraz (...). Decyzją z dnia (...) kwietnia 2004 r. organ odmówił ustalenia odszkodowania argumentując, iż działki powyższe do dnia wydania decyzji nie przeszły na własność gminy i stanowią własność wnioskodawcy. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia (...) września 2004 r., gdzie dodatkowo wskazano, że w dniu uprawomocnienia się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z których wydzielono przedmiotowe działki, wnioskodawca – "A" z siedzibą w K., nie był ich właścicielem. Stanowisko powyższe podtrzymał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 07 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Po 936/04, oddalił skargę "A" na decyzję Wojewody z dnia (...) września 2004 r. W wyniku skargi kasacyjnej "A" Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1485/06, uchylił wyrok sądu I instancji z dnia 07 lutego 2006 r.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że punktem wyjścia dla oceny wniosku o odszkodowanie za działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela jest stwierdzenie nabycia przez gminę z mocy prawa własności w/w nieruchomości. Kwestia ta – ustalenie czy Gmina Miejska K. jest właścicielem nieruchomości (...) była przedmiotem rozpoznania- w ramach powództwa o ustalenie – w postępowaniu przed Sądem powszechnym i zakończył się wydaniem wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r. o sygn. akt II CK 312/05.

Wyrok ten zgodnie z art. 365 § 1 kpc powinien być uwzględniony w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu, że prawo do odszkodowania wynikające z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być przedmiotem obrotu cywilnego, wskazując, że roszczenie byłego właściciela o ustalenie i wypłatę odszkodowania jest wierzytelnością (prawo majątkowe) i przelew tej wierzytelności w świetle przepisu art. 509 § 1 kodeksu cywilnego (a także wobec braku ograniczeń w ustawie z dnia 21 stycznia 1997 r.) uznać należy za dopuszczalny.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż pomimo utrwalonego orzecznictwa Sądów, że działki gruntu wydzielone pod drogi na podstawie art. 98 ust. 1 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w pierwotnym brzmieniu) przechodzą z mocy prawa na własność gminy, jedynie wtedy gdy przeznaczone zostały na urządzenie drogi publicznej (i za przejęte działki przysługuje właścicielowi odszkodowanie) – Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce (aplication no 22531/05) orzekł, że Polska odmawiając wypłaty odszkodowania za korzystanie z dróg wewnętrznych powstałych na terenie prywatnym w wyniku podziału naruszyła art. 1 protokołu Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i zasądził na rzecz skarżących odszkodowanie od państwa polskiego.

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. II SA/Po 1/08, uchylił decyzję Wojewody z dnia (...) września 2004 r. wskazując, że podstawą rozstrzygnięcia Wojewody było założenie, że prawo do odszkodowania wynikające z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, którego to poglądu nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2007 r.

W tych warunkach organ odwoławczy ponownie obowiązany jest zatem rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, a więc dokonać ustaleń co do istnienia i wielkości wierzytelności i przesądzenie tej kwestii skutkować mogło dopiero badaniem skuteczności dokonanej umowy cesji, w efekcie zaś badaniem legalności zgłoszonego przez skarżącego żądania.

Wojewoda, decyzją z dnia (...) października 2008 r. uchylił decyzję Starosty K. z dnia (...) kwietnia 2004 r. Organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę podjął następujące ustalenia.

Przedmiotowe działki, objęte wnioskiem "A" z siedzibą w K. z dnia (...) sierpnia 2003 r., o nr (...), (...), (...) oraz (...) powstały w wyniku decyzji podziałowych Burmistrza Miasta K. z dnia (...) lipca 1998 r. z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy o gospodarce, a w szczególności art. 129 w związku z art. 98 ust. 3 powyższej ustawy, uprawniają Starostę do wypłaty odszkodowania za działki gruntu powstałe z wydzielonych nieruchomości przeznaczonych pod drogi, które przeszły na własność gminy z mocy prawa. W przedmiotowej sprawie Burmistrz Miasta K. wystąpił do Sądu Rejonowego o ujawnienie prawa własności przedmiotowych działek w księdze wieczystej. Postanowieniem z dnia 22 marca 2010 r. Sąd Rejonowy odmówił jednakże dokonania stosownego wpisu z uwagi na prawomocnie zakończone wyrokiem Sądu Najwyższego Izby Cywilnej z dnia 08 grudnia 2005 r., sygn. akt II CK 312/05, postępowanie w procesie z powództwa "A" z siedzibą w K. przeciwko Gminie i Miastu K. o ustalenie własności działki gruntu oznaczonej nr geodezyjnym (...). W wyroku tym Sąd najwyższy wskazał, że w przypadku wydzielenia w decyzji podziałowej dróg wewnętrznych ich własność nie przechodzi na jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa. Stąd, w opinii organu I instancji skoro przedmiotowe działki nie przeszły na własność gminy brak było podstaw do ustalenia odszkodowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło "A" z siedzibą w K.. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił, iż organ I instancji całkowicie zignorował przedstawione przez stronę żądanie ustalenia w drodze decyzji administracyjnej, iż doszło do faktycznego wywłaszczenia przedmiotowych działek na cele publiczne w postaci urządzenia ulic miejskich (...) i (...) w K. Dodatkowo wskazał, że Gmina K. naruszyła prawo dokonując wywłaszczenia działek z pominięciem właściwego trybu postępowania oraz ponowił roszczenie ustalenia odszkodowania.

Wojewoda decyzją z dnia (...) grudnia 2010 r., nr (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty K.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe działki, objęte wnioskiem "A" z siedzibą w K. z dnia (...) sierpnia 2003 r., o nr (...), (...),(...) oraz (...) powstały w wyniku decyzji podziałowych Burmistrza Miasta K. z dnia (...) lipca 1998 r. z przeznaczeniem pod drogi wewnętrzne. Decyzje powyższe stały się ostateczne z dniem (...) lipca 1998 r. , a więc w dacie w której obowiązywał art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w jej pierwotnym brzmieniu.

Przepis ten przewidywał, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Dopiero ta okoliczność (przejście prawa własności względnie użytkowania wieczystego na gminę) przesądza zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o powstaniu prawa do odszkodowania za przejęte działki.

W związku z powyższym podstawowym zadaniem organu orzekającego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działki wydzielone pod drogi jest przesądzenie, czy własność tych działek przeszła na gminę, czy też do takiego przejścia nie doszło.

Istotne znaczenie dla oceny tej kwestii ma wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt III CK 312/05. W wyroku tym Sąd Najwyższy przesądził, że własność działki Nr (...) nie przeszła na Gminę K.

Wyrok ten dotyczy wprawdzie wskazanej w nim działki, jednakże z mocy art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 43 poz. 296 ze zm.), zgodnie z którym orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, organy administracji orzekające w niniejszej sprawie związane są wyrażonym przez Sąd Najwyższy poglądem prawnym także w odniesieniu do pozostałych działek wydzielonych pod drogi i objętych toczącym się postępowaniem z uwagi na podobieństwo stanu faktycznego i prawnego we wszystkich tych sprawach.

Ta okoliczność (związanie poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r.) legła u podstaw postanowienia Sądu Rejonowego, którym Sąd ten oddalił wniosek Gminy Miejskiej K. o wpis prawa własności działek Nr (...), (...), (...)oraz (...) na rzecz Gminy Miejskiej K.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu "A" z siedzibą w K. reprezentowana przez Prezesa Zarządu – W. Z. wnosząc o jej uchylenie jak i uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty K. z dnia (...) czerwca 2010 r. Zaskarżonym decyzjom zarzucono istotne braki w ustaleniach faktycznych sprawy jak i naruszenie postanowień Konstytucji oraz protokołów nr 1 i 4 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności regulujących tematykę ochrony prawa własności.

W uzasadnieniu skargi podtrzymano, iż organy całkowicie zignorowały, że w sprawie doszło do faktycznego wywłaszczenia przedmiotowych działek na cele publiczne w postaci urządzenia ulic miejskich (...) i (...) w K. Na potwierdzenie zasadności stawianych zarzutów przytoczono aktualne orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych w podobnych sprawach oraz powołano się na wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 06 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia organów administracji w sprawie odmowy ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania za położone w Kościanie działki oznaczone numerami geodezyjnymi (...) , (...), (...) oraz (...), przy czym podstawowe znaczenie dla przesądzenia tej kwestii jest dokonanie oceny, czy własność wyżej wskazanych działek przeszła na Gminę K .

W zaskarżonej decyzji Wojewoda przyjął, że jakkolwiek wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II CK 312/05 dotyczył jedynie działki nr ewid. (...) to jednakże pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu tego wyroku ma znaczenie rozstrzygające dla oceny, że również własność pozostałych działek oznaczonych Nr geodezyjnymi (...), (...) i (...) oraz (...) nie przeszła na Gminę K., stąd też w konsekwencji żądanie przyznania odszkodowania za powyższe działki nie znajduje uzasadnienia.

Stanowisko powyższe uznać należy za błędne.

Zgodnie z art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie stron (oraz wyjątkowo innych osób), o którym mowa w art. 365, polega na związaniu tych osób dyspozycją zawartej w sentencji wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Inne sądy, organy państwowe oraz organy administracji publicznej są związane prejudycjalnie, czyli nie mogą dokonać odmiennej oceny prawnej roszczenia niż zawarta w prejudykacie, ale także nie mogą dokonać odmiennych ustaleń faktycznych (P. Telenga, Komentarz bieżący do art. 365 Kodeksy postępowania cywilnego, LEX 2011). Równocześnie zakres tego związania został określony w art. 366 Kodeksu postępowania cywilnego, gdzie wskazuje się, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą sporu stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy granice przedmiotowe powagi rzeczy osądzonej wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia sądu w związku z podstawą sporu (wyrok z dnia 09 grudnia 2009 r., sygn. akt IV CSK 297/09, LEX 584771, podobnie wyrok SN z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt V CSK 356/09, LEX 584211, w którym wskazano, że sąd nie jest związany zarówno ustaleniami faktycznymi poczynionymi w innej sprawie, jak i poglądami prawnymi wyrażonymi w uzasadnieniu zapadłego w niej wyroku). Tym samym powaga rzeczy osądzonej wiąże strony i sąd, który je wydał oraz inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej wyłącznie w przypadku tożsamości podmiotowej i przedmiotowej zawisłej przed nimi sprawy. Co więcej, jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 03 czerwca 2009 r., sygn. akt IV CSK 511/08, LEX 511989, przedmiotem prawomocności jest jedynie ostateczny rezultat rozstrzygnięcia, a nie przesłanki, które do niego doprowadziły.

Niewątpliwie prawomocny wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II CK 312/05, w którym odmówiono ustalenie własności działki nr (...), jako własności Gminy Miejskiej K. wiąże podmioty wymienione w art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego. W konsekwencji wyrok powyższy przesądza, że skoro własność działki nr (...) nie przeszła na Gminę, brak jest podstaw do ustalenia na rzecz skarżącego odszkodowania. Stąd też prawidłowo Starosta i Wojewoda uznali, iż postępowanie administracyjne nie może podważać prawomocnego wyroku sądu powszechnego w zakresie powyższej działki.

Takie związanie wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II CK 312/05 nie występuje już jednak w odniesieniu do działek o nr ewid. (...), (...) i (...) nie będących przedmiotem rozstrzygnięcia tego Sądu (brak tożsamości przedmiotu rozstrzygnięcia).

Jakkolwiek więc pogląd prawny zawarty w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego wyrażony został w stanie faktycznym podobnym dla wszystkich działek, jednakże okoliczność ta nie zwalniała organów administracji od dokonania samodzielnych i wszechstronnych ustaleń w kwestii przejścia prawa własności pozostałych działek objętych postępowaniami na Gminę K., a w ślad za tym przesądzenia we własnym zakresie o zasadności żądania ustalenia odszkodowania za powyższe działki.

Brak powyższych ustaleń uznać należy za istotne naruszenie zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 oraz art. 77 kpa. Również okoliczność, że Sąd Rejonowy w Kościanie odmówił ujawnienia w księdze wieczystej Gminy K. jako właściciela działek objętych postępowaniem, nie ma znaczenia prejudycjalnego w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania za wydzielone pod drogi działki.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że nabycie gruntu przez gminę w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje z mocy prawa, a wpis w księdze wieczystej ma wyłącznie charakter deklaratoryjny (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r. sygn. I OSK 195/10). Nie przesądza on o powstaniu prawa własności, tym bardziej odmowa ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej nie przesądza o tym, komu to prawo przysługuje.

Organy administracji nie mogły więc w powołaniu na powyższe postanowienie zaniechać samodzielnego ustalenia, czy doszło do przejścia prawa własności spornych działek na Gminę K.

Przedmiotowe działki objęte wnioskami "A" z dnia (...) sierpnia 2003 r. o nr (...), (...) oraz (...) powstały w wyniku decyzji podziałowych Burmistrza Miasta K. z dnia (...) lipca 1998 r. z przeznaczeniem – jak wynika z treści decyzji – pod drogi wewnętrzne, zgodnie z miejscowym planem zatwierdzonym Uchwała rady Miejskiej oraz szczegółowymi zasadami podziału nieruchomości określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Nr (...) z dnia (...) czerwca 1998 r.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dacie, w której decyzje zatwierdzające podział nieruchomości zostały wydane, działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna.

Do czasu wskazania dróg publicznych, jako tych które przy podziale przechodzą na własność Gminy lub Skarbu Państwa za odszkodowaniem, wyłącznie doktryna i orzecznictwo kształtowały wykładnię art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (w brzmieniu obowiązującym do dnia 15 lutego 2000 r.) i to w ich wyniku przyjmowano, że na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa przechodziły jedynie drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204 poz. 208 ze zm.).

Jednakże ustawa powyższa nie daje precyzyjnej definicji drogi publicznej, określa jedynie w art. 1, że drogą publiczną jest droga zaliczana do jednej z kategorii dróg (według ich funkcji w sieci drogowej, określonych w art. 2) z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczegółowych. Istotną więc cechą takiej drogi (poza wskazaną w ustawie kategorią) jest powszechność dostępu i możliwość korzystania z drogi przez każdego.

Obecnie również ważną wskazówkę przy interpretacji przepisu art. 98 ust. 1 ustawy daje orzeczenie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inny przeciwko Polsce sygn. 22531/05, które stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie ni przyznano statusu drogi publicznej. Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących osiedle mieszkaniowe.

Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Wskazano również, iż nie do zaakceptowania jest tak sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki.

W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. A zatem, drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych.

Taka wykładni pojęcia "drogi" czy też "drogi publicznej" zawartego w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przy tym, zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, zgodna z przepisami ustawy zasadniczej, a zwłaszcza z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 konstytucji RP, zapobiega bowiem sytuacji faktycznego odjęcia władztwa nad rzeczą bez stosownego odszkodowania (por. również glosa do wyroku ETS z dnia 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce – D.Sześciło, Samorząd terytorialny 2008 Nr 5).

Organy administracji orzekając w niniejszej sprawie ograniczyły się do powołania na moc wiążącą wyroku Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II CK 312/05, przyjmując że nie doszło do wydzielenia działek pod drogi publiczne i zaniechały dokonania samodzielnie ustaleń jakie przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały wydzielone działki i czy, jak podnosi skarżący, na działkach tych urządzono powszechnie dostępne drogi połączone z siecią komunikacyjną dróg publicznych (ulice (...) i (...)) i wreszcie, jakie znaczenie miało wydzielenie tego rodzaju dróg dla ustalenia w oparciu o przepis art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowania za powyższe drogi.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II CK 312/05, wiązał organy administracji jedynie w zakresie działki nr (...). Stąd też wobec przesądzenia prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego, że własność przedmiotowej działki nie przeszła na Gminę, brak było podstaw do orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę działkę. W powyższym też zakresie wniesioną skargę należało na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić. Natomiast w zakresie pozostałych działek objętych postępowaniem, a więc nieruchomości oznaczonych nr (...), (...) oraz (...) dla ustalenia, czy w świetle art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowych, powstał obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości wydzielone według decyzji podziałowej pod "drogę wewnętrzną" niezbędne jest dokonanie ustaleń, o których mowa wyżej. Zaniechanie podjęcia powyższych ustaleń stanowiło naruszenie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, jak i naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, a więc naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ja decyzję Starosty K. z dnia (...) czerwca 2010 r. w części w jakiej dotyczą one działek oznaczonych numerami geodezyjnymi (...), (...) oraz (...).

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji powinny uwzględnić rozważania i ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu, a po przesądzeniu kwestii związanej z istnieniem i wielkością zbywalnej wierzytelności, dokonać oceny skuteczności zawartej umowy cesji, z której skarżący wywodzi swoje żądanie, na co wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. II SA/Po 1/08.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powyższej ustawy.

/-/ T. Świstak /-/ J. Szaniecka /-/ M. Kwiecińska