Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 lipca 2026 r. sprawy ze skargi N sp. z o.o. w S. na postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach z dnia 12 stycznia 2026 r. nr PR.5200.12.2025.WS, RKW/158-161/2026 w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z dnia 25 listopada 2025 r. nr [...], 2. zasądza od Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego w Katowicach na rzecz strony skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2025 roku, nr [...], działając w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 524, dalej jako: p.b.), ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (obecnie t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 69 – dalej: p.g.g.) oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: k.p.a.), Prezes Wyższego Urzędu Górniczego (WUG) z siedzibą w Katowicach, orzekając wobec N. sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: strona, skarżąca, inwestor), zawiesił postępowanie w sprawie z wniosku z dnia 16 października 2025 r. (data wpływu 21 października 2025 r.) ww. inwestora o wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku "Głównej rozdzielni elektrycznej w zakładzie górniczym [...]", do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o wykup działki nr [...], toczącego się przed Sądem Okręgowym w S., sygn. [...].

W uzasadnieniu wskazano m. in., że sprawa ma niezwykle zawiły i złożony charakter i nie pozwala organowi na jednoznaczne stwierdzenie, iż inwestor posiada prawo do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane (w świetle art. 3 pkt. 11 p.b.). Wynika to z toczonego sporu przed sądem powszechnym.

Spółka, działając przez pełnomocnika, wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie m. in. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że rozpatrzenie tej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd, którym w ocenie organu jest posiadanie przez spółkę prawa do dysponowania nieruchomością, które – zdaniem organu – jest sporne i zostanie rozstrzygnięte dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania o wykup, w sytuacji, gdy spółka posiada pełne i niepodważalne prawo do dysponowania nieruchomością, które przedłożyła organowi w postaci postanowienia Sądu Okręgowego w S. z dnia [...] r., zaopatrzonego w klauzulę wykonalności z dnia [...] r. o udzieleniu N. zabezpieczenia w zakresie niezbędnym do realizacji inwestycji, poprzez: przyznanie przez czas trwania tego postępowania uprawnienia do legitymowania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w celu występowania przed organami administracji architektoniczno-budowlanej w sprawach dotyczących zakładu górniczego i obiektów budowlanych związanych z ruchem zakładu górniczego, a tym samym nie istnieje zagadnienie wstępne, na które powołuje się organ. Zarzucono również szereg uchybień wskazujących na wadliwe ustalenia faktyczne i prawne organu.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2026 roku, nr PR.5200.12.2025.WS, Prezes Wyższego Urzędu Górniczego, działając m. in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy ww. zaskarżone postanowienie.

W treści uzasadnienia organ podkreślił m. in., że rozstrzygnięcie było prawidłowe. Uwzględniało skomplikowany stan faktyczny i prawny. Zarówno roboty budowlane (przynajmniej w części), jak i układ komunikacyjny, wkraczają na teren ww. działki. W tej sytuacji wykazanie prawa do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane jest niezbędne. W ocenie Prezesa WUG dopiero pozytywne dla inwestora prawomocne orzeczenie Sądu Okręgowego, które merytorycznie i trwale zakończy spór, może umożliwić spółce uzyskanie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Strona, działając przez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. postanowienie, zaskarżając je w całości. Zarzucono m. in. naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Prezesa WUG, że rozpoznanie sprawy i zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę zależy od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania cywilnego o wykup nieruchomości (działki nr jw.), podczas gdy skarżąca legitymuje się aktualnym i skutecznym prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w postaci postanowienia zabezpieczającego z dnia 5 września 2025 r. (...);

b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez uznanie, że samo zaskarżenie postanowienia o zabezpieczeniu oraz trwanie sporu cywilnego powoduje istnienie zagadnienia wstępnego, pomimo że zabezpieczenie zaopatrzone w klauzulę wykonalności obowiązuje i wiąże organy administracji do czasu jego zmiany lub uchylenia, jego wykonalność nie jest uzależniona od prawomocności, a organ nie ma podstaw do zawieszenia postępowania tylko dlatego, że w przyszłości rozstrzygnięcie może ulec zmianie;

c) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego, zawieszenie postępowania na czas nieokreślony i przyjęcie, że prawo do dysponowania nieruchomością nie zostało wykazane, pomimo że złożone sądowe postanowienie o zabezpieczeniu jednoznacznie potwierdza istnienie po stronie inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na potrzeby postępowania administracyjnego, a uzależnienie kontynuacji postępowania od zakończenia wieloletniego procesu cywilnego stanowi nadużycie instytucji zawieszenia i narusza zasadę sprawności postępowania;

d) art. 6 i 7 k.p.a. (...), poprzez odmowę uznania skutków prawnych postanowienia sądu powszechnego o udzieleniu zabezpieczenia, opatrzonego klauzulą wykonalności i dokonanie przez organ własnej oceny jego skutków prawnych, w szczególności przyjęcie, że brak prawomocności zabezpieczenia uniemożliwia uznanie prawa do dysponowania nieruchomością, a organ może odmówić związania się sądowym orzeczeniem do czasu prawomocnego zakończenia sporu cywilnego, co stanowi niedopuszczalną ingerencję organu administracji w sferę orzecznictwa sądów powszechnych oraz naruszenie zasady związania organu orzeczeniem sądu;

e) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i in., poprzez niewyjaśnienie w sposób pełny i wyczerpujący stanu faktycznego sprawy, w szczególności pominięcie faktu, że budowa głównej rozdzielni elektrycznej dotyczy wyłącznie działki nr [...], a nie działki nr [...], co potwierdzają dokumenty w aktach sprawy oraz błędne przyjęcie, że działka [...], znajdująca się w obszarze oddziaływania inwestycji, wymaga wykazania prawa do dysponowania na cele budowlane oraz oparcie postanowienia na treści uzasadnienia wyroku NSA z 18 października 2023 r. (sygn. II OSK 1266/22), które nie ma charakteru wiążącego i nie podlega powadze rzeczy osądzonej oraz pominięcie faktu, że wyrok ten nie uwzględniał analizy tytułu wykonawczego skarżącej (wyrok Sądu Okręgowego z [...] r. z klauzulą wykonalności), przenoszącego prawo użytkowania wieczystego działki jw. na skarżącą;

f) art. 7, 8 § 1 oraz 80 k.p.a., poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, polegające na: - odmowie uwzględnienia wykonalnego orzeczenia sądu, - przyjęciu hipotetycznych i przyszłych zdarzeń (możliwej zmiany zabezpieczenia), jako podstawy zawieszenia postępowania, - prowadzeniu postępowania w sposób uniemożliwiający realizację inwestycji, mimo spełnienia wymogów formalnych;

g) art. 12 i 35 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą szybkości i sprawności działania, polegające na zawieszeniu postępowania na czas nieokreślony, uzależniony od długoletniego postępowania cywilnego, mimo że brak jest rzeczywistej przeszkody do jego merytorycznego rozpoznania;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 pkt 11 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wykonalne postanowienie sądu powszechnego o udzieleniu zabezpieczenia, zaopatrzone w klauzulę wykonalności, nie stanowi tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...);

b) art. 4 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (...);

c) art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że inwestor nie spełnił przesłanki wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji brak jest możliwości prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (...);

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie obu ww. postanowień w całości, zobowiązanie Prezesa WUG do wydania w terminie 2 tygodni decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w treści decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona.

Zgodnie z art. 168 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 164 ust. 3 pkt 3 lit. g) p.g.g. Prezes WUG jest organem nadzoru górniczego pierwszej instancji, wykonującym zadania z zakresu administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w odniesieniu m. in. do projektowania obiektów budowlanych przeznaczonych dla urządzeń, instalacji i sieci elektroenergetycznych wysokiego i średniego napięcia, zasilających obiekty, maszyny i urządzenia, o których mowa w pkt 2 lit. a-e.

Jednocześnie, zgodnie z art. 106 p.g.g., do projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych zakładów górniczych stosuje się przepisy prawa budowlanego oraz odpowiednio przepisy prawa geologicznego i górniczego.

Każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 p.b.).

Do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b.). Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 p.b.).

Spółka do wniosku dołączyła oświadczenie o prawie do dysponowania ww. nieruchomością na cele budowlane, które organ zanegował, uznając, że koniczne jest rozwiązanie sporu cywilnoprawnego o nieruchomość.

Podstawą rozstrzygnięcia przez organ był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z nim organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 lipca 2013 r., I OSK 348/12, elementem zagadnienia wstępnego z jest istnienie zależności (związku przyczynowego) między uprzednim rozstrzygnięciem, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Związek zagadnienia wstępnego z rozpoznaniem sprawy administracyjnej i wydaniem decyzji wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda do wydania decyzji w prowadzonej przez organ sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Organ administracji jest zobligowany do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Z kolei w wyroku WSA w Krakowie z 7 marca 2014 r., II SA/Kr 1541/13, stwierdza się, że "(...) warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest pojawienie się w toku rozpoznania sprawy tzw. zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego). Ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest określona w przepisach prawa materialnego przesłanka wydania decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej. (...) instytucja zawieszenia postępowania z uwagi na przesłankę zagadnienia wstępnego znajduje zastosowanie, o ile pomiędzy rozstrzygnięciem kwestii prejudycjalnej, a rozstrzygnięciem postępowania administracyjnego istnieje zależność, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodzi tu o istnienie bezpośredniego związku przyczynowego wyrażającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej, stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sformułowanie użyte w analizowanym przepisie >zależy od uprzedniego< wskazuje, że rozstrzygnięcie kwestii prejudycjalnej warunkuje rozpoznanie sprawy administracyjnej. Taka sytuacja ma miejsce, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc (...) zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego."

Spółka wraz z wnioskiem złożyła dokumentację, w tym świadczącą – jej zdaniem – o posiadanym prawie dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane. Do organu należy ocena tej dokumentacji, a w przypadku stwierdzenia realnych braków merytorycznych miał on możliwość skorzystania np. z art. 79a k.p.a. Zgodnie z nim w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się (§ 1). W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (tak § 2).

W świetle art. 27 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1480 z późn. zm. – dalej: p.p.) organy działają w sprawach związanych z wykonywaniem działalności gospodarczej wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do ich załatwienia.

W projekcie ustawy i w motywach do art. 27 p.p. (druk VIII.2051) wskazano: "Nakazana ustawą szybkość postępowania administracyjnego jest wartością operacyjną sprzyjającą urzeczywistnianiu zasady praworządności. Zasada szybkości postępowania ma w swoim założeniu ograniczać przejawy przewlekłości czy też powolności postępowania, powodujące ograniczanie lub nawet udaremnianie realizacji materialnoprawnych uprawnień przedsiębiorców. Szybkość postępowań administracyjnych jest szczególnie istotna w sprawach z udziałem przedsiębiorców, z uwagi na dynamikę sytuacji zachodzących w obrocie gospodarczym oraz duże majątkowe straty, jakie mogą być udziałem przedsiębiorców doświadczających przewlekłości postępowań administracyjnych."

Organ zatem powinien ocenić kompletność złożonej dokumentacji, ewentualnie wezwać o jej uzupełnienie i ocenić ją merytorycznie, wydając rozstrzygnięcie załatwiające sprawę co do istoty (pozytywne bądź negatywne), chyba że faktycznie zajdą jakiekolwiek okoliczności (inne niż powyższe) uzasadniające zawieszenie postępowania. Decyzja załatwiająca sprawę co do istoty podlega ocenie w określonym trybie, także sądowoadministracyjnym (w tym w zakresie spełnienia przesłanki posiadania prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane).

Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757).

Przy dalszym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne.

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.