I SA/Łd 124/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-03-21	
Data wpływu	2018-02-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Bożena Kasprzak
Cezary Koziński
Tomasz Adamczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Interpretacje podatkowe
Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I GSK 2701/18	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 52 poz 420;  art. 5 ust. 9; Ustawa z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Adamczyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Kasprzak Sędzia WSA Cezary Koziński Protokolant: St. sekretarz sądowy Edyta Borowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Koluszki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 11 grudnia 2017 r. nr PNIK-I.4131.938.2017 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Koluszkach Nr XXXVIII/146/2017 z dnia 6 listopada 2017 r. w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na rok 2018 oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 grudnia 2017 r. Wojewoda Łódzki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Koluszkach z dnia 6 listopada 2017 r. Nr XXXVIII/146/2017 w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku Sołectwa Zielona Góra dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na rok 2018.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przedstawiono następujący stan faktyczny. Na sesji w dniu 6 listopada 2017 r. Rada Miejska w Koluszkach podjęła uchwałę Nr XXXVIII/146/2017 w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku Sołectwa Zielona Góra dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na rok 2018.Uchwała została doręczona Wojewodzie Łódzkiemu w dniu 13 listopada 2017 r. Podjęcie przedmiotowej uchwały budziło zastrzeżenia organu nadzoru, co spowodowało wszczęcie postępowania nadzorczego i skierowanie do Rady Miejskiej w Koluszkach zawiadomienia z dnia 23 listopada 2017 r. w którego uzasadnieniu organ przedstawił stanowisko w sprawie. Rada Miejska w Koluszkach udzieliła wyjaśnień w sprawie pismem z dnia 28 listopada 2017 r.

Przedmiotową uchwałą z dnia 6 listopada 2017 r. Rada Miejska w Koluszkach odrzuciła podtrzymany przez sołtysa wniosek Sołectwa Zielona Góra w sprawie rozdysponowania środków funduszu sołeckiego w roku 2018 na następujące przedsięwzięcia: organizacja dla mieszkańców sołectwa dwóch spotkań okolicznościowych na łączną kwotę 4.000,00 zł oraz dalsze zagospodarowanie działki sołeckiej na kwotę 1.788,50 zł. Jako podstawę prawną podjęcia opisanej uchwały Rada Miejska wskazała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 10 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301).

Zdaniem organu nadzoru podstawą prawną podjęcia zaskarżonej uchwały powinien być art. 5 ust. 9 ustawy o funduszu sołeckim, a nie art. 5 ust. 10. Przypomniano, że pismem z dnia 13 października 2017 r. sołtys Sołectwa Zielona Góra działając na podstawie art. 5 ust. 6 ww. ustawy, podtrzymał odrzucony przez Burmistrza Koluszek wniosek z dnia 16 września 2017 r. Zatem w przedmiotowej sprawie sołtys przekazał radzie wniosek przez siebie podtrzymany, a nie wniosek ponownie uchwalony przez zebranie wiejskie, o którym mowa w art. 5 ust. 7 ustawy. Błędne wskazanie podstawy prawnej uchwały nie stanowiło jednak podstawy do stwierdzenia jej nieważności. Podkreślono, że zgodnie z art. 5 ust. 9 ustawy o funduszu sołeckim, w przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa, rada gminy rozpatruje ten wniosek w terminie 30 dni od dnia otrzymania. Rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4 lub podtrzymany po terminie, o którym mowa w ust. 6. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest rozstrzygnięciem rady gminy.

Wojewoda wskazał, że przywołany wyżej przepis daje radzie gminy możliwość odrzucenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku tylko w przypadku, gdy wniosek ten nie spełnia jednego z wymogów określonych w ustawie o funduszu sołeckim. Zdaniem Wojewody w opisywanej sprawie wszystkie warunki (określonych w ustawie o funduszu sołeckim) zostały spełnione. Spełnienie tych wymogów potwierdziła również Rada Miejska w Koluszkach w piśmie z dnia 28 listopada 2017 r., którym przekazała wyjaśnienia do zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego. W wyjaśnieniach tych wskazano, że pomimo wypełnienia wszystkich warunków z art. 5 ustawy o funduszu sołeckim, nasuwają się uzasadnione wątpliwości co do zasadności przeznaczenia kwoty 4.000,00 zł na tzw. integrację mieszkańców, która: "nie jest ujęta w katalogu zadań własnych gminy wymienionych enumeratywnie w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Następnie powołując się na przeprowadzone kontrole finansowe w Gminie Koluszki poinformowano o ustaleniu kompromisowej, akceptowanej przez Burmistrza kwoty w wysokości 2.500,00 zł na tzw. integrację mieszkańców.

Zdaniem organu nadzoru powyższe wyjaśnienia nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 85 ustawy o samorządzie gminnym - nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że organ nadzoru nie może dokonywać oceny uchwały na podstawie kryteriów celowościowych czy ekonomicznych. Dodatkowo należy mieć na uwadze art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że organy władzy publicznej, do których zaliczają się również organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa.

W przedmiotowej sprawie wszystkie wymogi formalne wynikające z treści art. 5 ustawy o funduszu sołeckim zostały spełnione. Pomimo ich spełnienia Rada Miejska w Koluszkach odrzuciła wniosek w sprawie rozdysponowania środków funduszu sołeckiego, powołując się na zasadę gospodarności i przyzwoitości.

Zdaniem organu nadzoru, podejmując uchwałę Nr XXXVIII/146/2017 Rada Miejska w Koluszkach dopuściła się istotnego naruszenia prawa, bowiem kierowała się względami pozaprawnymi, czyli nie wynikającymi z dyspozycji art. 5 ustawy. Dodatkowo organ nadzoru zwrócił uwagę na treść art. 5 ust. 11 ustawy o funduszu sołeckim i podkreślił, że ocena merytoryczna wniosku, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy i spełniającego wymogi formalne określone w art. 5 ust. 2-4, odbywa się dopiero na etapie uchwalania budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Łódzkiego z dnia 11 grudnia 2017 r., Gmina Koluszki wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

1) naruszenie art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014 r. poz. 1427) poprzez niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji pozbawienie Rady Miejskiej w Koluszkach kompetencji do rozstrzygania o tym jak i na co przeznaczać środki z budżetu gminy.

2) naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r. póz. 1875) poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji stwierdzenie nieważności

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalanie podnosząc argumentację przedstawioną w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył ,co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Osią sporu jest zagadnienie - czy na gruncie ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim w ramach procedury rozpatrywania uchwalonego wniosku Sołectwa Zielona Góra , obejmującego przeznaczenie środków funduszu sołeckiego przekazanego przez sołtysa tego sołectwa, odrzuconego przez Burmistrza Koluszek , podtrzymanego następnie przez sołtysa Rada Miejska w Koluszkach w okolicznościach nn. sprawy uprawniona była odrzucić ten wniosek zakwestionowaną uchwałą.

Z cytowanej ustawy wynika ,że środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć opisanych w art. 2 ust 6 cyt. ustawy tj. na poprawę warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy. Tak zakwalifikowane środki podlegają rozdysponowaniu w ramach wyodrębnionego w budżecie gminy funduszu według procedury przewidzianej w art. 5 ustawy. Jak stanowi ust 1 art. 5 warunkiem przyznania środków w danym roku budżetowym jest złożenie do wójta ( burmistrza , prezydenta miasta ) przez sołectwo wniosku. Wniosek taki uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa , rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa ( ust 2 ). Wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji o której mowa w art. 3 ust 2 wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem ( ust 3 ). Wniosek taki w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy , sołtys przekazuje wójtowi( burmistrzowi , prezydentowi miasta ) celem uwzględnienia go w projekcie budżetu gminy ( ust 4 ).

W okolicznościach niniejszej sprawy nie jest sporne ,że wniosek Sołectwa warunki opisane w art. 5 ust. 2-4 spełniał, co zostało przyznane także przez Radę Miejska w Koluszkach w piśmie z 28 listopada 2017 r. ( ab initio).

Pomimo tego Burmistrz Koluszek wniosek ten odrzucił . Jak stanowi art. 5 ust. 5 ustawy Wójt ( burmistrz , prezydent miasta ) w terminie 7 dni od dnia otrzymania odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust 2-4 , jednocześnie informując sołtysa. Odrzucony wniosek sołtys podtrzymał pismem z 13 października 2017 r. kierując go do rady gminy za pośrednictwem burmistrza. W takiej sytuacji z woli ustawodawcy rada gminy rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania . W ramach przyznanych jej uprawnień rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w art. 5 ust. 2-4 lub podtrzymany po terminie , o którym mowa w ust 6 . Wójt ( burmistrz , prezydent miasta ) związany jest rozstrzygnięciem rady gminy ( ust 9 ).

Uchwałą z dnia 6 listopada 2017 r. Rada Miejska w Koluszkach odrzuciła podtrzymany przez sołtysa wniosek Sołectwa Zielona Góra w sprawie rozdysponowania środków funduszu soleckiego w roku 2018.

W poddanej sądowej kontroli sprawie nie ma uchybień formalnych w zakresie podejmowanych wniosków , uchwał czy też dotyczących dochowania terminów przewidzianych w ustawie o funduszu sołeckim. Co równie istotne dla dalszych rozważań skarżąca Gmina nie kwestionuje , że opisane w powołanych przepisach warunki wniosek sołectwa spełniał. Pomimo tego nie zgadzając się z rozstrzygnięciem nadzorczym , którym stwierdzono nieważność podjętej uchwały Gmina wywodzi w skardze , podtrzymując argumentację dotychczas zajmowaną , że przepis art. 5 ust .5 ustawy upoważnia burmistrza wobec niespełnienia warunków opisanych w ust 2-4 do odrzucenia wniosku sołectwa , z czym zgodzić się trzeba , oraz że w ramach podejmowanego stanowiska burmistrz ocenia prawidłowość wniosku od strony formalnej i merytorycznej, co już prima facie nie wynika z tego przepisu.

Jak wskazano w uzasadnieniu skargi , wobec zgłoszonego wniosku zarówno burmistrz jak i następnie rada stwierdzili o posiadaniu wątpliwości co do wysokości kwoty przyjętej we wniosku na "integrację" , która ich zdaniem nie ma także umocowania w katalogu zadań własnych gminy wymienionych w art. 7 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższe uprawniało zdaniem strony skarżącej Radę Miejską do odrzucenia wniosku . Tak też uczyniono.

Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Przepis art. 5 ust 5 cyt. ustawy nie pozostawia wątpliwości ,że odrzucenie wniosku może nastąpić jedynie w sytuacji gdy nie spełnia on warunków opisanych w ust 2-4. Analiza akt sprawy wsparta stanowiskiem skarżącej pozwala na przyjęcie poglądu ,że wniosek sołectwa warunki opisane w powołanych ustępach art. 5 spełniał. Wbrew twierdzeniom skargi z przepisu tego nie wynika ,że na tym etapie procedowania wniosku z punktu widzenia ww. przesłanek dochodzi również do merytorycznej jego oceny z perspektywy realizowania celów i wysokości przeznaczonych środków , stosownie do art. 2 ustawy jak i art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym , na co powołuje się skarżąca.

Ustawodawca przewidział dwukrotną weryfikacje wniosku sołectwa ; przez burmistrza a następnie przez radę ( w przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa) z uwagi na te same przesłanki opisane w ust 2-4 art. 5. ( art. 5 ust. 5 i ust. 9 ). Podejmując się oceny od strony merytorycznej złożonego wniosku na wskazanych wyżej etapach jego składania i kwalifikowania zarówno burmistrz jak i rada miejska wkroczyli w proces uchwalania budżetu , do czego nie uprawniał ich cytowany przepis. Owa kontrola merytoryczna z punktu widzenia zgodności z wymogami określonymi w art. 2 ust 6 lub 7 , a więc czy zamierzone przedsięwzięcia proponowane przez sołectwo wpisują się w te wydatki , odbywa się na etapie uchwalania budżetu o czym stanowi art. 5 ust. 11 ustawy . Wówczas tylko rada gminy sprawdza, czy przedstawione w nim przedsięwzięcia spełniają kryteria określone w art. 2 ust. 6 lub 7.

Skonstatować jednocześnie należy mając na uwadze sposób w jaki został sformułowany przepis art. 5 , iż ustawodawca celowo założył ,że środki opisane we wniosku sołectwa , o rozdysponowaniu których zadecyduje ostatecznie rada gminy w uchwale budżetowej muszą w pierwszej kolejności znaleźć swój wyraz w pisemnym wniosku spełniającym przesłanki formalne dla niego przewidziane , którym uchybienie spowoduje ,że w ogóle nie będzie procedowany i zostanie odrzucony. Dla porządku podnieść także należy , iż jakkolwiek powołany w odpowiedzi na skargę wyrok WSA w Warszawie 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt V SA/WA 353/16 mający zaświadczać o stanowisku organu nadzoru został uchylony wyrokiem NSA z 27 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 2661/17 to jednak poglądy w nim wyrażone wspierają to stanowisko , które podziela sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Otóż, NSA stwierdził ,że o sposobie rozdysponowania środków funduszu sołeckiego decyduje rada gminy w uchwale budżetowej ( art. 5 ust. 11 ustawy o funduszu sołeckim). Przyjęcie natomiast za prawidłowe stanowisko Gminy Koluszki oznaczałoby ,że decydowanie o środkach wskazanych we wniosku sołectwa następuje już podczas jego wstępnego badania , po pierwsze przez burmistrza a następnie radę gminy wobec jego podtrzymania przez sołtysa, co jest niezgodne z cytowanymi regulacjami prawnymi , wobec przedstawionej ich wykładni.

Powoływanie się przez skarżącą na kontrolę finansową Łódzkiego Urzędu Wojewódzkiego z roku 2013 czy też wzrost wydatków na tzw. integrację w stosunku do okresów wcześniejszych , wspierające argumentację skargi zdaniem sądu nie mają one żadnego znaczenia albowiem są to argumenty pozaprawne .

W tych warunkach sąd nie znalazł podstaw ażeby uznać ,że organ nadzorczy Wojewoda Łódzki wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dokonał niewłaściwej interpretacji art. 5 ust. 9 ustawy o funduszu sołeckim ( zarzut 1 skargi ) , co konsekwentnie powodowało ,że wobec stwierdzenia sprzeczności z prawem uchwały Rady Miejskiej Koluszki z dnia 6 listopada 2017 r. w sprawie rozpatrzenia podtrzymanego przez sołtysa wniosku Sołectwa Zielona Góra dotyczącego przeznaczenia środków funduszu sołeckiego na rok 2018 , koniecznym i zasadnym było wydanie rzeczonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. aktu. Oznacza to ,że nie jest zasadny także zarzut 2 skargi , dotyczący naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Mając powyższe na uwadze na zasadzie art. 151 ppsa sąd skargę oddalił .

E.B.