Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 września 2021 r. sprawy ze skargi M. U. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w I. z dnia [...] lutego 2021r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne , 3. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego M. U. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Decyzją z dnia [...] 2021 r, nr [...] (znak sprawy: [...]) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] nakazał zaprzestania działalności Siłowni [...] przy ul. [...] w [...] należącej do [...] z siedzibą przy ul. [...] w [...], w zakresie prowadzenia działalności związanej ze sportem, polegającej na organizacji zajęć sportowych oraz udostępnianiu obiektu osobom do tego nieuprawnionym, nieuprawiającym sportu zawodowo. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Stan faktyczny w sprawie był następujący:

W dniu [...] 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], w obecności funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...], przeprowadził kontrolę sanitarną działalności Siłowni [...] przy ul. [...] w [...]. Z akt sprawy wynika, że zakres przedmiotowy kontroli obejmował przestrzeganie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (D.U. z 2020r. poz.2316). Podczas kontroli ustalono, iż w obiekcie prowadzona jest działalność związana ze sportem, ujęta w PKD 93.0. W dniu kontroli na terenie siłowni stwierdzono obecność osób ćwiczących.

W dniu [...] 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], w obecności funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w [...], przeprowadził ponowną kontrolę sanitarną działalności Siłowni [...] przy ul. [...] w [...]. Zakres przedmiotowy kontroli obejmował przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zakresie art. 22 ust. 2 i art. 46 oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Organ odstąpił od zawiadomienia kontrolowanego o zamiarze wszczęcia kontroli -kontrola została wykonana w oparciu o art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r. poz. 1292 z późn.zm.)

Organ ustalił, że w kontrolowanym obiekcie stwierdzono obecność kilkudziesięciu osób korzystających z siłowni i jej wyposażenia, co stanowiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia osób będących w obiekcie w postaci ryzyka zakażenia SARS-CoV-2. Kontrolowany został ustnie poinformowany o wydaniu decyzji nakazującej zaprzestanie działalności Siłowni [...]

Ponadto organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 § 2 ustawy k.p.a. odstąpiono od zapewnienia stronie czynnego udziału, ponieważ załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia ludzkiego, co zostało utrwalone w aktach sprawy postaci adnotacji służbowej z dnia [...] 2021 r.

M. U. wniósł odwołanie od ww. decyzji organu I instancji domagając się jej uchylenia w całości oraz o wstrzymania natychmiastowej wykonalności decyzji. Odwołujący przedmiotowej decyzji zarzucił:

1. brak podstawy prawnej uzasadniającej wydanie rozstrzygnięcia, albowiem przepisy na które powołał się organ naruszają konstytucyjny porządek prawny,

2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez stwierdzenie, że strona prowadziła działalność związaną ze sportem, podczas gdy charakter prowadzonej działalności wskazywał na działalność edukacyjną zamkniętą do ograniczonej liczby osób,

3. naruszenie zasad postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w ograniczonym zakresie, z pominięciem zasad jego dokumentowania oraz braku możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, przedstawienia wniosków dowodowych oraz stanowiska strony w sposób kompleksowy i nienaruszający prawa strony do zajęcia stanowiska.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2021r.nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ nie miał wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nastąpiło stwierdzenie naruszeń obowiązujących przepisów dotyczących określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W wyniku kontroli przeprowadzonych w dniach [...] 2021 r. i [...] 2021 r. w Siłowni [...] przy ul. [...] w [...], której właścicielem jest skarżący stwierdzono, iż obiekt prowadzi działalność, pomimo wynikającego ze stanu epidemii i w konsekwencji z przepisów prawa, zakazu prowadzenia takiej działalności. Z zapisów w protokole kontroli [...] wynika, że w dniu kontroli w siłowni było obecnych ponad [...] osób, które korzystały z oferty siłowni, uczestniczyły w zajęciach sportowych oraz używały sprzęt sportowy stanowiący wyposażenie obiektu. Właściciel nie przedstawił dokumentów potwierdzających, iż obecne na siłowni osoby uprawiają sport zawodowo, są zawodnikami pobierającymi stypendium sportowe, bądź członkami kadry w narodowej lub reprezentacji olimpijskiej, paraolimpijskiej lub uprawiającymi sport w ramach ligi zawodowej.

Jednocześnie organ odwoławczy krytycznie ocenił dokumenty okazane podczas kontroli jak i dokumenty założenia Klubu Sportowego [...] W tym zakresie powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316 z późn. zm.)który stanowi, że prowadzenie przez przedsiębiorców działalności związanej ze sportem ujętej w PKD w dziale 90.0 jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku sportu zawodowego w rozumieniu art. 2 pkt 143 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE L 187 z 26.06.2014, str. 1, z późn. zm.) lub zawodników pobierających stypendium sportowe, o którym mowa w ustawie z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1133), lub zawodników będących członkami kadry narodowej lub reprezentacji olimpijskiej, lub reprezentacji paraolimpijskiej, lub uprawiających sport w ramach ligi zawodowej w rozumieniu tej ustawy (...).W świetle cytowanego przepisu, zdaniem organu, przedłożone dokumenty nie są podstawą do legalnego korzystania z obiektu siłowni, co wskazuje, że Siłownia [...] przy ul. [...] w [...] funkcjonowała pomimo obowiązującego zakazu. Stan ten stanowił naruszenie § 10 ust. 5 obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów.

Organ uznał też za zasadne nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na mocy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Obecność kilkudziesięciu nieuprawnionych osób w siłowni stanowiło bowiem ryzyko zdrowotne dla tych osób polegające na narażeniu ich na zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że uwagi natury konstytucyjnej mogłyby podlegać rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu (w trybie skargi konstytucyjnej). Ponadto, stosownie do zapisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.) w przypadku wystąpienia stanu epidemii Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46 a, art. 46 b). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii zostało wydane właśnie na podstawie m.in. ww. artykułów i doprecyzowuje ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Z powyższego wynika, iż zakaz prowadzenia określonej działalności (tu ujętej w PKD 93.0) został wprowadzony na podstawie ustawy, która upoważniła Radę Ministrów do dookreślenia ograniczeń, nakazów i zakazów.

M. U. wniósł skargę na ww decyzję domagając się jej uchylenia, jak i decyzji organu I instancji, oraz umorzenia postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił, że wydana została bez podstawy prawnej uzasadniającej wydanie rozstrzygnięcia, albowiem przepisy, na które powołuje się organ naruszają konstytucyjny porządek prawny, w szczególności zostały one wydane z naruszeniem Konstytucji RP w zakresie wprowadzania stanów nadzwyczajnych oraz ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Z ostrożności procesowej skarżący wskazał również błąd w ustaleniach faktycznych leżących u podstaw wydanego rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zakazania prowadzenia działalności poprzez stwierdzenie, że strona prowadziła działalność związaną ze sportem, podczas gdy charakter prowadzonej działalności wskazywał na działalność edukacyjną, zamkniętą do ograniczonej liczby osób, nie zaś powszechnie dostępną działalność sportową.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2021, poz. 195 – dalej jako: "ustawa o Inspekcji.") w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

W okolicznościach badanej sprawy organ I instancji powołując się na fakt wprowadzenia rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020, poz. 491- dalej jako: "rozporządzenie o stanie epidemii")) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 nakazał zaprzestania działalności w Siłowni [...] w [...] w zakresie prowadzenia działalności związanej ze sportem, polegającej na organizacji zajęć sportowych oraz udostępnianiu obiektu osobom do tego nieuprawnionym, nieuprawiającym sportu zawodowo. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. W jej uzasadnieniu wskazano, że udostępniając obiekt osobom nieuprawnionym skarżący stworzył istotne ryzyko dla osób przebywających w siłowni, narażając je na zakażenie SARS-CoV-2.

Decyzja organu I instancji stanowiła następstwo kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu [...].2021r. i [...].2021r. Wprawdzie ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie powołano bezpośrednio § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020, poz. 2316 – dalej jako: "rozporządzenie z grudnia 2020r."), ale z protokołu kontroli [...] z dnia [...].2021r. i [...] z dnia [...].2021r. wynika, że zakres przedmiotowy kontroli obejmował przestrzeganie przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zakresie art. 22 ust. 2 i art. 46 oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Tym samym uznać należy, że stwierdzenie podczas kontroli naruszenia właśnie § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z grudnia 2020r. spowodowało wydanie przez organ I instancji decyzji nakazującej zaprzestanie działalności Siłowni [...].

W ocenie organu, nakaz zaprzestania prowadzenia działalności w siłowni jest konstytucyjny, bowiem w art. 46a i art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych (Dz.U. z 2019, poz. 1239 – dalej jako: "ustawa o zapobieganiu") znajduje się upoważnienie do określenia w drodze rozporządzenia ograniczeń dotyczących prowadzenia przez przedsiębiorców ich działalności.

Wyjaśniając motywy rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności zauważyć należy, że zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego.

Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej, w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. wprowadzono do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii.

Ponadto, stosownie do treści art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu chorób zakaźnych, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do treści art. 46b, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 8) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 9) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 10) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 11) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W zakresie obowiązku, o którym mowa w art. 46b pkt 2 cytowanej ustawy o zapobieganiu zwalczaniu chorób zakaźnych, Rada Ministrów w § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z grudnia 2020 r. określiła, że do dnia 14 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu:[...] basenów, aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem basenów, siłowni, klubów i centrów fitness:

a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów,

b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych;

3) działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 96.04.Z).

Powołane regulacje stanowiły podstawę materialnoprawną decyzji organów Inspekcji Sanitarnej wydanych w niniejszej sprawie w przedmiocie nakazu zaprzestania działalności Siłowni [...], przy czym w dacie orzekania przez organ odwoławczy obowiązywało rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r., Dz.U. z 2021 r., poz. 447 z późn. zm dalej jako: "rozporządzenie z lutego 2021"), które z dniem 27 lutego 2021 r. zastąpiło rozporządzenie z grudnia 2020. Nie miało to w sprawie zasadniczego znaczenia, bowiem porównanie treści tych dwóch aktów prawnych prowadzi do wniosku, że stan prawny odnoszący się do zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, nie uległ istotnej zmianie (§ 9 ust.1 pkt 2 rozporządzenia z lutego 2021 r.)

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie było, czy przepisy rangi podustawowej mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Odpowiadając na tak postawione pytanie należy na początek wskazać jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wynikającą nie tylko z ustawy zwykłej (art. 6 k.p.a.), ale również z Konstytucji (art. 7), którą jest zasada legalizmu. Zgodnie z tą zasadą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Ponadto, dokonując analizy omawianych przepisów z punktu widzenia ich legalności należy przywołać treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) który stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu.

Jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 24 listopada 2015 r., sygn. akt K 18/14 (OTK-A 2015/10/165) "zasada wyłączności ustawy nie wyklucza przekazywania pewnych spraw związanych z urzeczywistnianiem wolności i praw konstytucyjnych do unormowania w drodze rozporządzeń. W porządku prawnym proklamującym zasadę podziału i równowagi władzy, opartym na prymacie ustawy, jako podstawowego źródła prawa, parlament nie może w dowolnym zakresie przekazywać funkcji prawodawczych organom władzy wykonawczej. Trybunał zwracał uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej (wyroki z: 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12; 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998, poz. 47; 8 czerwca 2011 r., sygn. K 3/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 39) i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji (wyrok z 19 lutego 2002 r., sygn. U 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 3). Trybunał akcentował też, że do unormowania w drodze aktu wykonawczego mogą być przekazane wyłącznie te sprawy, które nie mają istotnego znaczenia ani z punktu widzenia realizacji konstytucyjnych wolności i praw, ani z punktu widzenia założeń ustawy będącej podstawą do wydania takiego aktu. Akty wykonawcze - co do zasady - powinny regulować bowiem kwestie techniczne (wyrok TK z 19 maja 2009 r., sygn. K 47/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 68).

Zasada legalizmu dotyczy zarówno stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, do którego naczelne organa administracji rządowej zostały upoważnione na podstawie ustaw. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11).

Pogląd ten ugruntował się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że "(...) upoważnienie ustawowe powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym" (orzeczenie z 23 października 1995, K. 4/95, OTK ZU Nr 2/1995, s. 100). W orzeczeniu z 22 września 1997 r., K. 25/97 wskazano, że niedopuszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie "upoważnia nie do wydania rozporządzenia w celu wykonania ustawy (...), lecz do samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek" (OTK ZU Nr 3-4/1997, s. 304).

Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie ma. Upoważnienie ustawowe określa organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a), określa też zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-6 i 8-13), nie określa natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu.

Podsumowując, w ocenie Sądu, z przyczyn opisanych powyżej uregulowania dotyczące nakazu zaprzestania działalności, zawarte w treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., wydanego na podstawie art. 46a i 46b wspomnianej ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie mogą wykraczać poza ramy wyznaczone treścią tej ustawy. Prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji RP mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne jest tym samym przeniesienie przez ustawodawcę na organ administracyjny lub delegowanie do rozporządzenia, prawa ustanawiania przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli, gwarantowane ustawą zasadniczą. Tworząc akt podustawowy (rozporządzenie), organ powinien też przede wszystkim stosować się do treści ww. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Jak już wyżej wskazano, aby uznać określone rozporządzenie za wydane w zgodzie z art. 92 ust. 1 Konstytucji muszą zachodzić kumulatywnie trzy przesłanki: rozporządzenie musi zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, ma to nastąpić na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Nie istniała zatem żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, bądź prawidłowo ustalona delegacja ustawowa do uregulowania tej kwestii w rozporządzeniu, z której by wynikało upoważnienie organu do nałożenia na skarżącego obowiązku zaprzestania działalności gospodarczej.

W tym miejscu wskazać należy, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, oba opubl. w CBOSA).

Wobec powyższego naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1- 3 Konstytucji RP.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt 3 sentencji wyroku, uzasadnia art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).