Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Kamila Karwatowicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Rogalski Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2026 r. nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...]o odmowie wydania na rzecz Z. T., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P.", [...], decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na "Budowie zakładu przetwarzania odpadów w [...]" na działce nr ewid. [...].

Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] marca 2015 roku Z. T. wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w/w przedsięwzięcia na działce [...], stanowiącej jego własność. Nadto wnioskodawca jest właścicielem działek nr [...].

Dnia [...] sierpnia 2015 r. Rada Miejska w [...], tj. po złożeniu przez wnioskodawcę wniosku, podjęła uchwałę nr VIII/41/15 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...], których właścicielem jest wnioskodawca, o łącznej powierzchni 50 ha. Dla wspomnianych terenów obowiązywał wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą nr XI1/119/99 Rady Gminy i Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r., w którym tereny te oznaczono symbolem PP – planowanego terenu działalności produkcyjnej i przetwórczej. Przy uwzględnieniu zapisów ówczesnego planu zagospodarowania przestrzennego możliwe było zrealizowanie zamierzenia inwestycyjnego planowanego przez wnioskodawcę.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...]ówczesna Burmistrz Miasta i Gminy [...] odmówiła zgody na realizację w/w przedsięwzięcia. Na skutek odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., [...]w [...]uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji wskazując m.in., że planowane zadanie inwestycyjne jest w pełni zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który jako akt prawa miejscowego wiąże organ. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 160/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił jako niedopuszczalną skargę Burmistrza Miasta i Gminy [...] na w/w decyzję SKO w [...]. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., sygn. II OSK 1394/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Burmistrza na postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp.

Kolejną decyzją z dnia [...] października 2016 r. znak [...]Burmistrz Miasta i Gminy [...] ponownie odmówiła wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację w/w przedsięwzięcia. Po wniesieniu przez wnioskodawcę odwołania SKO w [...]zleciło Burmistrzowi jako organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego poprzez uzyskanie i przedłożenie do akt sprawy wypisu i wyrysu aktualnie obowiązującego w gminie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego da terenu inwestycyjnego, z jednoczesnym zaznaczeniem na wyrysie tego planu objętej wnioskiem działki nr [...].

Dnia [...] grudnia 2016 r. Rada Miejska uchwaliła nowy plan zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiający wydanie decyzji pozytywnej w przedmiocie wyrażenia zgody na realizację opisywanego przedsięwzięcia, który objął dodatkowo pozostałe działki wnioskodawcy o nr [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]SKO w [...]utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, z uwagi na zmianę stanu prawnego już po wydaniu decyzji organu I instancji odpowiadała ona prawu.

Wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 404/17 WSA w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę wnioskodawcy na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr XXV/135/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...]. Z kolei wyrokiem z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3260/17 NSA uchylił powyższy wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. przekazując sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Kolejnym wyrokiem z dnia 12 marca 2020 r., sygn. II SA/Go 858/19 WSA w Gorzowie Wlkp. stwierdził nieważność § 11 ust. 1 w/w uchwały, zakazujący lokalizowania działalności związanej z gospodarką odpadami w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych. Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 1773/20 NSA oddalił skargę kasacyjną organu wniesioną od tego wyroku sądu I instancji.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2025 r. Z. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił do SKO w [...]o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...]oraz decyzji SKO w [...]z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzje organu I instancji z dnia [...] października 2016 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawca podniósł m.in., iż objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja SKO z dnia [...] lutego 2017 r. oparta została na postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr XXV/135/16, co do którego WSA w Gorzowie Wlkp. orzekł o stwierdzeniu nieważności w zakresie § 11 uchwały, a mającego istotne znaczenie z punktu rozstrzygnięcia w sprawie skarżącego o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Skarżący zwrócił uwagę, iż w jego ocenie w/w decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż w zapisy planu miejscowego, które były podstawą orzeczenia, utraciły w związku z wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2020 r., moc prawną ex tunc.

W uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2026 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] lutego 2017 r., SKO wyjaśniło wynikające z przepisów k.p.a. przesłanki i reguły dotyczące postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium przypomniało, że podstawę rozstrzygnięcie decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. stanowił art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 i art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej jako u.u.i.ś.) i § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016r., poz. 71) w związku z § 11 ust. 1 uchwały nr XXV/135/16 Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2017r., poz. 77). Uzasadniając tę decyzję przywołano w dużej części uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji oraz postępowanie prowadzone przez Kolegium. W toku postępowania odwoławczego Burmistrz Miasta i Gminy w [...] poinformował, iż Rada Miejska [...] podjęła w dniu [...].12.2016 r. uchwałę Nr XXV/135/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...], którą przedłożono do akt. Kolegium podało, że nie uwzględniło odwołania albowiem - z uwagi na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła już po wydaniu przez organ I przedmiotowego orzeczenia administracyjnego - zaskarżona odwołaniem decyzja odpowiada prawu. Według ustaleń organu przedmiotowe przedsięwzięcie polega m.in. na budowie instalacji przeznaczonej do prowadzenia działalności w zakresie odzysku komunalnych osadów ściekowych oraz osadów z zakładowych oczyszczalni ścieków. Na działce nr ewid. [...], obręb [...]inwestor planuje wybudować dwukomorowy zbiornik betonowy o pojemności 6000 m3 wraz z infrastrukturą, tj. instalacją do odprowadzania i gromadzenia odcieków (zbiornik stalowy o pojemności 10 m3) oraz wewnętrznymi drogami umożliwiającymi wjazd i wyjazd samochodów dowożących osady do zbiorników. Lokalizacja planowanego przedsięwzięcia przewidziana jest na północno- wschodnią część w/w działki o nr ewid. [...]. Tereny przylegające do planowanej inwestycji to grunty użytkowane rolniczo oraz tereny nieczynnego gminnego składowiska odpadów komunalnych. Odległość planowanego przedsięwzięcia do najbliższych zabudowań mieszkalnych położonych w miejscowości [...] to ok 800 m a w [...]- ok 1200 m.

SKO w decyzji z [...] lutego 2017 r. uznało za bezsporne, że ww. przedsięwzięcie zalicza się (kwalifikuje) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jakie wymienia § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., czyli zalicza się do instalacji związanych z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47 rozporządzenia, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów. SKO uwzględniło, że Rada Miejska [...] uchwałą nr XXV/135/16 Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. uchwaliła nowy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...]obejmujący m.in. teren działki inwestycyjnej nr [...], który wszedł w życie [...].01.2017 r. W § 5 ww. uchwały dla terenu oznaczonego w planie symbolem 2P/U, tj. dla działki inwestycyjnej - nr [...], przewidziano następujące ustalenia :

przeznaczenie podstawowe - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej;

przeznaczenie uzupełniające: urządzenia towarzyszące;

parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

wysokość budynków nie może przekroczyć 18 m,

wysokość budowli nie może przekroczyć więcej niż 40m,

ustala się maksymalną powierzchnię zabudowy działki: 80%,

ustala się minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej działki: 20%,

ustala się maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy działki: 2,0,

ustala się minimalny wskaźnik intensywności zabudowy działki: 0,01,

dopuszcza się dachy płaskie, jednospadowe i wielospadowe o nachyleniu połaci do 30°,

maksymalna powierzchnia użytkowa budynków: 40 000 m2,

kolorystyka obiektów: dowolna;

dopuszcza się lokalizowanie urządzeń i instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii

o mocy nie przekraczającej 100 kW;

nieprzekraczalną linię zabudowy:

15 m od linii rozgraniczającej z drogą gminną, zgodnie z rysunkiem planu,

20 m od linii rozgraniczającej z drogą publiczną powiatową, zgodnie z rysunkiem planu,

6 m od linii rozgraniczającej drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 1KDW, zgodnie z rysunkiem planu,

w linii pasa technologicznego linii energetycznej wysokiego napięcia 2 x 220 kV, zgodnie z rysunkiem planu.

Ponadto w § 11 ust. 1 ww. uchwały wprowadzono ograniczenia w użytkowaniu terenów objętych ustaleniami tego planu poprzez ustanowienie zakazu lokalizowania działalności związanej z gospodarka odpadami, w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych.

Mając na uwadze powyższe SKO w decyzji z [...] lutego 2017 r. stwierdziło, że planowane przez inwestora w tej sprawie przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem, którego lokalizacja nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż ten plan dla terenu działki nr [...] zakazuje lokalizowania na tym terenie działalności związanej z gospodarką odpadami. Kolegium oceniło, że z uwagi na brak ziszczenia się wymogu z art. 80 ust. 2 ustawy dla wydania pozytywnej decyzji w tej sprawie, tj. z powodu braku zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało utrzymać w mocy zaskarżona decyzję organu I instancji, jakkolwiek z uzasadnieniem przyczyny negatywnego rozpoznania wniosku strony, zawartym w niniejszej decyzji organu odwoławczego.

W ocenie Kolegium, wbrew stanowisku skarżącego, utrata mocy obowiązującej (wskutek stwierdzenia przez WSA nieważności § 11 uchwały z [...] grudnia 2016 r.) przez uchwałę stanowiącą podstawę prawną decyzji, a zatem po wydaniu już tej decyzji, nie powoduje uznania decyzji za wydaną bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż brak podstawy prawnej odnosić można tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dniu wydania przez organ decyzji (wyrok z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1490/15, LEX nr 2228008; z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II OSK 163/15, LEX nr 2189778).

Według SKO decyzja oparta m.in. na ustaleniach planu zagospodarowania przestrzennego, który został następnie unieważniony, nie oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że okoliczność stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, czego domagała się strona w ramach niniejszego postępowania, a tym samym było zobligowane do odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, nie dopatrując się także z urzędu w tej decyzji żadnych innych wad powodujących jej nieważność na podstawie art.156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2026 r. nr [...]Z. T., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając mające wpływ na treść orzeczenia naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez:

- niezasadne przyjęcie, że w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] lutego 2017 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy utrzymywała ona w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...], wydaną oparciu o miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, wydany z naruszeniem władztwa planistycznego;

- niedokładne wyjaśnienie sprawy, sporządzenie błędnego i niepełnego uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji oraz wyciągnięcie nieprawidłowych wniosków z zebranych dokumentów w sprawie;

2. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez całkowite pominięcie, że:

- § 11 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr XXV/135/16, został prawomocnie wyeliminowany z obrotu prawnego z tego powodu, że organ gminy, wprowadzając do planu regulację określającą przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania, przekroczył przysługujące mu tzw. władztwo planistyczne;

- winę i sprawstwo Burmistrz gminy [...] stwierdzono prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego we [...] w zakresie przekroczenia uprawnień, w tym władztwa planistycznego, co rzutuje na ocenę nieważności wydanej decyzji przez SKO;

3. art. 15 k.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę, że na etapie wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. przez SKO, doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a w konsekwencji niezasadnego wydania decyzji utrzymującej w mocy decyzję z dnia [...] października 2016 r., co z kolei doprowadziło do nieprawidłowej odmowy stwierdzenia nieważności na gruncie niniejszego postępowania.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji SSKO, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., iż skarżący złożył zawiadomienie o możliwości popełnienie przez nią przestępstwa. W wyniku ww. zawiadomienia Sąd Rejonowy we [...] wydał w dniu [...] listopada 2019 r. w sprawie o sygn. akt [...]wyrok uznając E. R., jako Burmistrz Miasta i Gminy [...], winną popełnienie zarzuconego jej czynu z art. 231 § 1 k.k. Po złożonej apelacji wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2021 r. Sąd Okręgowy w [...], w sprawie o sygn. akt [...], utrzymał w mocy orzeczenie wydane przez Sąd Rejonowy we [...]. Sąd wskazał, że ostateczna decyzja odmowna była utrzymana w mocy tylko dlatego, że w życie wszedł nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W toku ww. postępowania karnego ustalono, że powstanie owego planu zmieniającego przeznaczenie działek inwestora zainicjowała oskarżona, podkreślając na sesjach rady miejskiej, że robi to w celu powstrzymania planów przedsiębiorcy. W obecnej sprawie zatem nie było żadnych wątpliwości, że Burmistrz w sposób rażący naruszyła przepisy ustawy, i mimo że nie miała żadnych merytorycznych podstaw wydała obie decyzje negatywne, a całe postępowanie prowadziła w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu E. R. od samego początku zdawała sobie sprawę, że planowana inwestycja jest zgodna z ówczesnym planem miejscowym, tym bardziej, że takie stanowisko wyraziło SKO. Przewlekanie postępowania miało tylko na celu to, aby Rada Miejska uchwaliła nowy plan, uniemożliwiający realizację inwestycji przez skarżącego.

Zdaniem skarżącego na gruncie niniejszej sprawy mamy do czynienia z utrzymaniem przez SKO decyzji wydanej w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który został wydany z przekroczeniem władztwa planistycznego. Zdaniem skarżącego nie ma żadnego znaczenia, że na gruncie postępowania międzyinstancyjnego doszło do wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który wprost zakazywał lokalizowania kompostowi), albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr XXV/135/16, został uznany za nieważny przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim w zakresie § 11. Konkludując powyższe, uznać nadto należy, że na etapie wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. przez SKO, utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] października 2016r r. doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że SKO, jako organ - wówczas - II instancji, winien wziąć pod uwagę, że wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję w mocy organu I instancji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, z uwagi na zmianę stanu prawnego, a to w szczególności Miejscowego Planu Zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia [...] kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżącego wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postacie odpisów wyroku Sądu Rejonowego we [...] oraz wyroku Sądu Okręgowego w [...]na fakt uznania winy i sprawstwa Burmistrza Miasta i Gminy [...] E. R. za czyn z art. 231 § 1 k.k., świadomości Burmistrza, że planowana inwestycja jest zgodna z ówczesnym planem miejscowym oraz rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze. Jednocześnie na rozprawie Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wniosek o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma z dnia [...] kwietnia 20216 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zakresie swej właściwości sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, aktualnych w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 156, art. 157 oraz art. 158 k.p.a., regulujące administracyjne postępowanie nadzwyczajne, stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wynikającej z art. 16 k.p.a. W myśl § 1 tego ostatniego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych.

Cechą charakterystyczną postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest to, że w jego trakcie nie dokonuje się – jak w postępowaniu zwykłym – oceny przysługujących stronie uprawnień lub ciążących na niej zobowiązań, a ocenia się legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która została już rozstrzygnięta kontrolowaną decyzją. W ramach tego postępowania organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. wyroki NSA: z 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12; z 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11; z 22 stycznia 2015 r., I OSK 1021/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocena dokonywana przez organ administracji w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowana w tym trybie decyzja została dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dacie jej wydania.

W rozpatrywanej sprawie skarżący, inicjując postępowanie nieważnościowe, powołał się we wniosku datowanym na [...] sierpnia 2025 r. na podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przede wszystkim wywodząc, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr XXV/135/16 został uznany za nieważny w zakresie § 11, który ustalał "zakaz lokalizowania działalności związanej z gospodarką odpadami, w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych" przez co kwestionowana decyzja z [...] lutego 2017 r. została oparta na postanowieniach planu prawomocnie wyeliminowanych z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2020 r. ze skutkiem ex tunc.

Przeprowadzona przez Sąd ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa, a wskazana w jej treści argumentacja skarżonego organu nie budzi zastrzeżeń.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, co także podniósł w zaskarżonej decyzji SKO, iż decyzja SKO z [...] lutego 2017 r. wydana została w odmiennym stanie prawnym niż utrzymana w mocy decyzja organu I instancji, gdyż o ile decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] października 2016 r. wydana została w oparciu o treść planu miejscowego objętego uchwałą Rady Gminy i Miasta [...] Nr XII/119/99 z dnia [...] grudnia 1999 r., o tyle decyzja SKO z dnia [...] lutego 2017 r. wydana została już w oparciu o nowy plan miejscowy objęty uchwałą Rady Miasta i Gminy Nr XXV/135/16 z dnia [...] grudnia 2016 r. (która weszła w życie styczniu 2017 r.). Jak wyjaśnił zasadnie SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. nie uwzględniono odwołania albowiem - z uwagi na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła już po wydaniu przez organ I przedmiotowego orzeczenia administracyjnego - zaskarżona odwołaniem decyzja odpowiadała prawu. Według ustaleń organu przedmiotowe przedsięwzięcie polega m.in. na budowie instalacji przeznaczonej do prowadzenia działalności w zakresie odzysku komunalnych osadów ściekowych oraz osadów z zakładowych oczyszczalni ścieków. Na działce nr [...] inwestor planował wybudować dwukomorowy zbiornik betonowy o pojemności 6000 m3 wraz z infrastrukturą, tj. instalacją do odprowadzania i gromadzenia odcieków (zbiornik stalowy o pojemności 10 m3) oraz wewnętrznymi drogami umożliwiającymi wjazd i wyjazd samochodów dowożących osady do zbiorników. SKO w decyzji z [...] lutego 2017 r. uznało za bezsporne, że ww. przedsięwzięcie zalicza się (kwalifikuje) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jakie wymienia § 3 ust. 1 pkt 80 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., czyli zalicza się do instalacji związanych z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, innych niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 41-47 rozporządzenia, z wyłączeniem instalacji do wytwarzania biogazu rolniczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne o zainstalowanej mocy elektrycznej nie większej niż 0,5 MW lub wytwarzających ekwiwalentną ilość biogazu rolniczego wykorzystywanego do innych celów niż produkcja energii elektrycznej, a także miejsca retencji powierzchniowej odpadów oraz rekultywacja składowisk odpadów. SKO uwzględniło, że planie miejscowym objętego uchwałą nr XXV/135/16 Rady Miejskiej [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., gdzie w § 5 dla terenu oznaczonego w planie symbolem [...], tj. dla działki inwestycyjnej - nr [...], przewidziano następujące ustalenia : przeznaczenie podstawowe - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej; przeznaczenie uzupełniające: urządzenia towarzyszące, dopuszczając lokalizowanie urządzeń i instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy nie przekraczającej 100 kW. Przede wszystkim jednak w § 11 ust. 1 ww. uchwały wprowadzono ograniczenia w użytkowaniu terenów objętych ustaleniami tego planu poprzez ustanowienie zakazu lokalizowania działalności związanej z gospodarka odpadami, w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych.

W sytuacji zmiany stanu prawnego w toku postępowania odwoławczego organ II instancji uwzględnia nowy stan prawny (chyba, że przepisy stanowią inaczej). Dlatego uzasadnione było zastosowanie przez SKO na etapie postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2016 r., przepisów nowoobowiązującego planu miejscowego, w tym § 11 uchwały. Mając na uwadze powyższe brzmienie przepisów planu miejscowego z [...] grudnia 2016 r. SKO było uprawnione, na dzień wydawania rozstrzygnięcia, do stwierdzenia w decyzji z [...] lutego 2017 r., że planowane przez inwestora w tej sprawie przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem, którego lokalizacja nie jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż ten plan dla terenu działki nr [...]zakazuje lokalizowania na tym terenie działalności związanej z gospodarką odpadami. Zatem SKO w decyzji z [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, ale z odmiennym uzasadnieniem i argumentacją, związaną ze zmianą opisanego stanu prawnego.

W istocie, jak wynika z przytoczonego w stanie faktycznym wyroku przebiegu postepowania w niniejszej sprawie, wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 858/19, utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z dnia 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 1773/20, stwierdzono nieważność § 11 uchwały Rady Miasta i Gminy [...] z [...] grudnia 2016 r., Nr XXV/135/16. Powyższe rzeczywiści oznacza, że zapis § 11 w/w uchwały został skutecznie usunięty z obrotu prawnego prawomocnym wyrokiem z mocą wsteczną. Jednak powyższe, wbrew ocenie strony skarżącej, nie prowadzi automatycznie do wniosku, iż decyzja administracyjna wydana w oparciu o przepis aktu prawa miejscowego, w czasie gdy obowiązywał, a co do którego stwierdzono następnie nieważność wyrokiem sądu administracyjnego, wymaga stwierdzenia nieważności jako wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W orzecznictwie niejednokrotnie poruszano zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego nieważność została następnie stwierdzona w drodze wyroku sądu administracyjnego. W kwestii tej Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż stwierdzenie nieważności planu miejscowego, na podstawie którego wydano decyzję administracyjną, nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie jest utrwalone i nie budzi wątpliwości, co znajduje odzwierciedlenie także w piśmiennictwie. Zgodnie z art. 147 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydanych na podstawie uchwały lub aktu, o którym mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Ustawodawca w tym zakresie odsyła do Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej można odnieść tylko do naruszenia prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji (por. B. Adamiak, Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 22-23). Wobec braku ustanowienia sankcji w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz Kodeksie postępowania administracyjnego, a także z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie można stosować sankcji nieważności decyzji wydanej na podstawie aktu prawa miejscowego uznanego później przez sąd za nieważny (por. wyroki NSA z 11 października 2017 r., II OSK 2085/16, z 9 grudnia 2021 r., II OSK 576/21, z 14 lutego 2023 r., II OSK 144/22, z 6 grudnia 2023 r., II OSK 1705/22, z 16 października 2025 r., II OSK 797/23, z 3 grudnia 2024 r., II GSK 157/24).

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] lutego 2017 r., z uwagi na stwierdzenie nieważności przepisu uchwały (planu miejscowego z [...] grudnia 2016 r.), który stanowił podstawę prawną wydania tej decyzji.

Ponadto odnosząc argumentację zawartą we wniosku do okoliczności niniejszej sprawy należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma miejsce wówczas, gdy jest ono oczywiste, a charakter przepisu pozwala na uznanie oczywistości naruszenia, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji, w której została ona zastosowana, ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r., II OSK 3270/18). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2008 r., I OSK 1808/07, z 18 listopada 2008 r., II OSK 1396/07). Stwierdzenie nieważności decyzji wskutek rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany, nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. m.in. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., I OSK 713/18).

Zgodzić należy się ze skarżonym organem, iż odnośnie decyzji SKO z [...] lutego 2017 r. nie można mówić o oczywistości naruszenia we wskazanym wyżej rozumieniu. Za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium, który orzekł na podstawie nowej uchwały wówczas obowiązującej, gdyż organ odwoławczy ma obowiązek uwzględniać zmiany stanu nie tylko faktycznego, ale też i prawnego przy rozpoznawaniu sprawy. SKO wydając decyzję z [...] lutego 2017r. utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji jednak z powołaniem na inną podstawę prawną i z innym uzasadnieniem związanym właśnie ze zmianą stanu prawnego.

Jednakże w rozpatrywanej sprawie bardzo istotną okolicznością jest również to, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 409/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę Z. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. WSA w Gorzowie Wlkp. nie stwierdził zatem, by powyższa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydana na skutek odwołania skarżącego, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...], została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W myśl art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W istocie wynikająca z art. 170 p.p.s.a. tzw. prawomocność materialna zamyka – co do zasady – możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), albowiem kontrolując legalność decyzji administracyjnej sąd – nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.) – zobowiązany jest z urzędu wziąć pod uwagę wszystkie naruszenia prawa materialnego i procesowego zaistniałe w danym postępowaniu administracyjnym, w konsekwencji czego oddalenie skargi oznacza przyjęcie, że było ono wolne nie tylko od wad prawnych mogących skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, lecz tym bardziej nie zostało także obarczone formami kwalifikowanymi tych wad, które mogłyby stanowić przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji. Jednak specyfika przedmiotowej sprawy, w tym związana z kwestią stwierdzenia wyrokiem sądu administracyjnego nieważności przepisu uchwały stanowiącej podstawę prawną decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, spowodowała, iż organ rozważył argumentację wyrażoną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, stwierdzając jednak brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 2017 r.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż przedmiotowa skarga nie ma uzasadnionych podstaw, a podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Dodatkowo należy wskazać, iż skarżący uzupełnił swoją argumentację, powołując się na treść wyroków Sądu Rejonowego we [...] oraz Sądu Okręgowego w [...]uznających ówczesną Burmistrz Miasta i Gminy [...] winną popełnienia czynu z art. 231 § 1 k.k. poprzez m.in. wydanie decyzji z [...] października 2016 r. W tym zakresie skarżący zwrócił się o przeprowadzenie dowodu z w/w wyroków na okoliczność świadomości Burmistrza, że planowana inwestycja jest zgodna z ówczesnym planem miejscowym i rażącego naruszenia prawa przez Burmistrza. Na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a Sąd na rozprawie oddalił wniosek dowodowy dotyczące załączonych do pisma procesowego z dnia [...] kwietnia 2026 r. dokumentów. Po pierwsze Sąd przeprowadza dowód z dokumentów jedynie w wyjątkowych sytuacjach tj. gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd uznał, iż przedstawione przez skarżącego wyroki nie są w żaden sposób konieczne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, przede wszystkim z tego względu, że przedmiotowa sprawa dotyczy oceny przesłanek stwierdzenia nieważności co do decyzji SKO z dnia [...] lutego 2017 r., a ocena przesłanek stwierdzenia nieważności odnośnie decyzji organu I instancji z [...] października 2016 r. stanowiła przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Sądu treść w/w wyroków pozostaje bez wpływu na ocenę w przedmiotowej sprawie, biorąc pod uwagę przede wszystkim, że decyzja SKO z [...] lutego 29017 r. została wydana w oparciu o inne okoliczności, związane ze zmianą stanu prawnego.

Wobec przedstawionych wyżej względów, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.