V SA/Wa 4212/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-10-12	
Data wpływu	2015-10-21	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Beata Krajewska /przewodniczący/
Irena Jakubiec-Kudiura /sprawozdawca/
Justyna Mazur	
Symbol z opisem	6559	
Hasła tematyczne	Środki unijne	
Sygn. powiązane	I GSK 1287/18	
Skarżony organ	Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi G.P.M. "[...]" Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla "Grupy Producentów Rolnych" oddala skargę	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] o odmowie przyznania pomocy finansowej dla grupy producentów rolnych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, Skarżąca wystąpiła w dniu 12 czerwca 2014 r. z wnioskiem o płatność za okres od 21 maja 2013 r. do 30 maja 2014 r., tj. za drugi rok działalności.

W dniu 8 sierpnia 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR we W. wezwał Stronę do złożenia wyjaśnień dotyczących stwierdzonych nieprawidłowości w ww. wniosku o płatność. W udzielonej odpowiedzi Strona dokonała korekty wniosku oraz wyjaśniła kwestię zależności pomiędzy członkami Grupy a członkami S..

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił przyznania Stronie wnioskowanych środków z tytułu pomocy finansowej z uwagi na stworzenie sztucznych warunków do wypłaty tej pomocy. Po rozpoznaniu odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] marca 2015 r. uchylił decyzję organu I instancji z uwagi na nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy.

Następnie w dniu 24 marca 2015 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego wezwał Grupę do złożenia wyjaśnień m.in. w zakresie przyczyn, dla których Grupa ukształtowała swoją współpracę ze S., którą w większości tworzą członkowie Strony oraz jaką rolę Grupa pełni w ramach funkcjonowania na rynku, a także przyczyn (szczególnie ekonomicznych), dla których członkowie S., postanowili stworzyć Grupę.

W odpowiedzi na ww. wezwanie, Grupa w dniu 15 kwietnia 2015 r. złożyła pismo z wyjaśnieniami, oraz deklaracje przystąpienia do G. Sp. z o.o. dla wszystkich członków Grupy.

W dniu [...] maja 2015 r. organ I instancji wydał decyzję o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za wnioskowany okres działalności.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w okresie objętym wnioskiem o płatność, tj. od 31 maja 2013 r. do 30 maja 2014 r., Grupa sprzedawała całość swojej produkcji do S., która następnie wprowadzała zakupione od Grupy mleko do obrotu. Członkami przedmiotowej spółdzielni, którzy zasiadają też w jej radzie nadzorczej, jest m.in. szesnaście osób, które jednocześnie są członkami Grupy. Tylko jedna osoba spośród siedemnastu członków Grupy, nie jest członkiem S.

W ocenie organu jedynym ekonomicznym uzasadnieniem dla ukształtowania wyżej opisanej formy sprzedaży przez Grupę, jest możliwość uzyskania wsparcia ze środków Unii Europejskiej, ponieważ de facto zadania Grupy związane z wprowadzaniem do obrotu produktu, realizuje spółka (spółdzielnia) zależna od członków Grupy. W takiej sytuacji zaistniały przesłanki do uznania, iż Grupa w sposób sztuczny stworzyła warunki do otrzymania płatności. Działaniem sprzecznym z celem funkcjonowania analizowanego systemu wsparcia, którym jest koncentracja podaży i wprowadzanie przez Grupę do obrotu produktów swoich członków, jest sztuczne generowanie przez spółkę zależną od członka grupy obrotu i wykonywanie zadania grupy w postaci sprzedaży produktu na zewnątrz. Grupa nie realizuje celu polegającego na wspólnym wprowadzaniu produktu do obrotu (na rynek), gdyż dopiero transakcje zawierane przez S. (odbiorcę mleka od Grupy) powodują wprowadzenie produktu do obrotu i na rynek. Takie działanie skutkuje brakiem realizacji celu zawartego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005.

Dalej organ wskazał, że zarówno Grupa jak i S., mają siedzibę pod tym samym adresem. Co więcej adres e-mailowy Grupy został założony na domenie S. Ponadto, pomiędzy Grupą a S., została zawarta umowa o świadczenie usług. Na mocy tej umowy zleceniodawca (Grupa) powierza zleceniobiorcy (S.) wykonywanie usług polegających m. in. na sporządzaniu i prowadzeniu dokumentacji finansowo - księgowej, rozliczaniu podatku dochodowego od osób prawnych i podatku od towarów i usług, sporządzaniu i prowadzeniu dokumentacji związanej ze skupem mleka, w celach rozliczeń z Agencją Rynku Rolnego oraz z członkami Grupy Producentów, obsłudze skupu mleka prowadzonego przez zleceniodawcę w zakresie udostępniania i obsługiwania przyrządów pomiarowych, poborze próbek mleka skupowanego przez zleceniodawcę, przeprowadzania systematycznych kontroli warunków produkcji oraz pozyskiwania mleka.

Członkowie Grupy już przed jej utworzeniem, byli "scentralizowani" poprzez udział w S. i sprzedaży do niej mleka oraz wspólnego (poprzez spółdzielnię) wprowadzania tego produktu do obrotu. W tej sytuacji trudno uznać, aby utworzenie Grupy spowodowało realizację celów zawartych w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, polegającego na centralizacji sprzedaży oraz wspólnego wprowadzania do obrotu, gdyż członkowie Grupy już przed jej utworzeniem, poprzez członkostwo w spółdzielni realizowali de facto te cele.

Następnie organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, odnośnie do których stwierdzono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności i korzyści bez realizacji celów danego systemu wsparcia.

Taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie ponieważ, Członkowie Grupy, jako producenci zorganizowani wcześniej w S., nie zyskują żadnych korzyści płynących z działań restrukturyzacyjnych takich jak redukcja kosztów czy też podwyższenie ceny skupu mleka. Jedyne korzyści płynące z tych działań, to dofinansowanie w formie dotacji przysługującej grupom producenckim, których to dotacji S. otrzymać nie może. Bez utworzenia spośród członków ww. spółdzielni, grupy producentów, która decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2012 r. została wpisana do Rejestru Grup Producentów Rolnych, producenci będący członkami S., nie mogliby otrzymać wsparcia finansowego. To właśnie aspekt finansowy był jedynym czynnikiem dążenia wspólników do wydzielenia ze S., G.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że Grupa wypełniła, zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celami wskazanymi w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 oraz subiektywny warunek poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń poprzedzających utworzenie Grupy był zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunku z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

W skardze na powyższą decyzję Skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

- art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na zarzuceniu Grupie dokonywania transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek co w konsekwencji świadczy o stworzeniu przez Grupę sztucznych warunków w sytuacji, gdy podczas rozpatrywania wniosku za pierwszy rok działalności, sprzedaż produktów przez Grupę do S. nie była w żaden sposób kwestionowana, nie budziła żadnych zastrzeżeń Organu, mimo że była dokonywana do tego samego podmiotu co w drugim roku działalności (o czym ARiMR wiedziała), w konsekwencji działania i decyzje podejmowane przez ARiMR w roku poprzednim utwierdzały Spółkę w przekonaniu, że sposób sprzedaży jest zgodny z przepisami prawa, w rezultacie czego, że otrzyma ona płatność również za drugi rok działalności jako grupa producentów rolnych;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy bez jej dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności bez wyjaśnienia i rozpatrzenia przyczyn takiego a nie innego sposobu dystrybucji produktów, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie organu I instancji, iż sposób i kanały dystrybucji produktów świadczą niespełnieniu warunków i celów stawianych grupom producentów rolnych w szczególności poprzez niewprowadzenie produktów na rynek i do obrotu;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007 r. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że produkty nabywane przez Grupę od członków Grupy, nie były wprowadzane przez Grupę na rynek i do obrotu, a ponadto poprzez nieustalenie, że Grupa oraz S. działają na dwóch odrębnych rynkach zatem produkt do obrotu wprowadziła Grupa;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że Skarżąca celowo stworzyła grupę producentów rolnych w sposób sztuczny, podczas gdy takie ustalenie jest całkowicie nieuzasadnione ze względu na sytuację na rynku mleka wobec zaprzestania jego kwotowania, a mianowicie producenci Grupy tworząc tę grupę mieli świadomość, że aby sprostać wymaganiom rynku produkcji mleka, muszą podjąć kroki w kierunku koncentracji siły produkcyjnej oraz uzyskania doraźnej pomocy finansowej, aby sprostać wymaganiom rynku, który poprzez swoje otwarcie może spowodować spadek cen sprzedaży mleka, większe wahania rynkowe podaży i popytu, a przez to ograniczenie płynności finansowej tych producentów, prawidłowym jest bowiem ustalenie, że producenci przygotowując się na zaprzestanie kwotowania mleka poprzez utworzenie grupy producentów rolnych zabezpieczyli swoją pozycję na rynku i chcieli uniknąć grożącego im kryzysu gospodarczego, przez co nie może być mowy o celowym tworzeniu przez nich sztucznych warunków tworzenia grupy producentów rolnych;

- art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn, dla których organ II instancji odmówił przyznania Grupie środków finansowych za drugi rok działalności oraz nie wskazał w jaki sposób naruszono przepisy prawa materialnego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia i przedstawienia subiektywnej oceny, że Grupa nie wprowadziła produktów na rynek i do obrotu, nie wyjaśniając przy tym co zdaniem organu należy rozumieć poprzez wprowadzenie na rynek i do obrotu oraz z jakich przepisów organ wywodzi swoje twierdzenia.

Następnie Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:

- § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez bezpodstawne przyjęcie, że sprzedaż produktów przez Grupę do S. narusza dyspozycję powołanego przepisu, gdyż sprzedaż ta nie stanowi wprowadzenia przez Grupę produktów na rynek, a pośrednio została zakwalifikowana przez organ II instancji jako sprzedaż do podmiotu będącego członkiem Grupy;

- art. 4 pkt. 8 rozporządzenie nr 65/2011 poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że działalność Strony wskazuje na pozorny i sztuczny charakter stworzonych przez Grupę warunków przyznania pomocy z uwagi na brak realizacji celów określonych dla grup producentów rolnych (zwłaszcza w zakresie braku wprowadzenia produktu do obrotu i na rynek);

- art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, iż działania podjęte przez Stronę nie polegają na wspólnym wprowadzaniu produktów do obrotu, że sprzedaż produktów do S. nie stanowi wprowadzenia produktów do obrotu i na rynek, a w konsekwencji działania Grupy nie korespondują z celami określonymi w powołanym przepisie;

- art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, że Grupa zobowiązana jest do łącznej realizacji wszystkich celów określonych ww. przepisie, podczas gdy z przepisu tego nie wynika obowiązek łącznego spełnienia przez Grupę wszystkich celów wskazanych ww. przepisie;

- art. 35 ust. 2 rozporządzenia nr 1698/2005, art. 20 ust. 1w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w zw. z § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 pkt 1 oraz § 8 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 20 kwietnia 2007 r. poprzez niezastosowanie i nieprzyznanie Grupie środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za drugi rok działalności w wysokości adekwatnej do wartości produkcji skierowanej przez Grupę na rynek, mimo że Grupa spełniła wszelkie warunki do uzyskania środków z tytułu pomocy finansowej;

- art. 30 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 polegające na zastosowaniu norm prawnych zawartych w przepisie, podczas gdy w ogóle nie powinny mieć one zastosowania z uwagi, iż całość kwot winna być uznana za kwalifikowane i zaliczone jako podstawa naliczenia pomocy finansowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga nie jest zasadna.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy sprzedaż przez Grupę produktów wytworzonych przez jej członków (i przez nią uprzednio zakupionych) do S., stanowi wprowadzenie produktów na rynek i do obrotu oraz czy produkty te zostały sprzedane do odbiorcy niebędącego członkiem Grupy.

Przed rozstrzygnięciem powyższej kwestii wskazać należy, że zasady organizowania się producentów rolnych w grupy producentów oraz zasady i warunki udzielania ze środków publicznych pomocy finansowej związanej z ich organizowaniem i funkcjonowaniem określa ustawa z 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. nr 88, poz. 983 ze zm.).

Stosownie do art. 2 ww. ustawy osoby fizyczne, jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz osoby prawne prowadzące gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów o podatku rolnym lub prowadzące działalność rolniczą w zakresie działów specjalnych produkcji rolnej mogą organizować się w grupy producentów rolnych w celu dostosowania produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych, a także ochrony środowiska naturalnego.

Program wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich obejmuje między innymi działanie pod nazwą "grupy producentów rolnych". W ramach tego programu grupom producentów rolnych przyznawana jest pomoc finansowa. Realizowanie programu na terytorium RP reguluje ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz.U. z 2013, poz. 173) w tym, w odniesieniu do grup producentów (art. 5 ust. 1 pkt 10).

W treści art. 10 ust. 1 ustawy z 7 marca 2007 r. przewidziano, że pomoc jest przyznawana jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1) oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ustawy, czyli w rozporządzeniu z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. (Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm.).

Zgodnie z art. 35 ust. 1 rozporządzenia nr 1698/2005 wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwiania tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu:

a) dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup;

b) wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych;

c) ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Przepisy wykonawcze do powyższego rozporządzenia nr 1698/2005 zostały zawarte m. in. w rozporządzeniu nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011, z późn. zm.). Z treści art. 4 ust. 8 tego rozporządzenia wynika, że nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Wydanie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej jest wynikiem spełnienia przez beneficjenta warunków określonych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r., który przewiduje, że pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów. Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu. Stosownie zaś do § 8 ust. 1 rozporządzenia wysokość udzielanej pomocy w danym roku prowadzenia działalności przez grupę ustala się na podstawie wartości udokumentowanych rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy.

Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami krajowymi i unijnymi.

W kontrolowanym przez Sąd postępowaniu, zadaniem organów administracji było zatem zbadanie, czy Grupa spełniła kryteria przyznania pomocy oraz, czy przyznanie pomocy będzie zgodne z przepisami rozporządzenia nr 1698/2005 i rozporządzenia nr 65/2011.

W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały prawidłowej wykładni omówionych wyżej przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Istotą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest uznanie przez organy, że doszło do stworzenia przez Grupę czy też jej członków sztucznych warunków do otrzymania płatności w rozumieniu powołanego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011. Należy zauważyć, że przepis ten ma takie same brzmienie jak obowiązujący w poprzednim stanie prawnym art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. U.E. L. 2006. 368.74). Kwestia dotycząca właściwego zastosowania art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006 była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1141/11. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na złożoną konstrukcję wewnętrzną art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 1975/2006. Otóż zgodnie z tym przepisem przesłanką odmowy płatności jest:

1) stwierdzenie sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności oraz

2) wykazanie celu, jakim jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1595/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl) pogląd ten podzielił i stwierdził, że pozostaje on aktualny na gruncie obecnie obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Oznacza to, że oceniając zgodność z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 4 ust. 8 powołanego rozporządzenia należy skonfrontować jego subsumcję z tymi elementami stanu faktycznego, które potwierdzają, że beneficjent, w tym wypadku, grupa producentów rolnych, stworzył sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, oraz tymi ustaleniami, które wykazują cel ich stworzenia.

Kwestia interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 była też przedmiotem rozważań Trybunału Sprawiedliwość UE w wyroku z 12 września 2013 r. w sprawie o sygn. C-434/12 w sprawie ze skargi [...] przeciwko [...] (LEX nr 1362597). W powołanym wyroku, w pkt 39, TSUE przytoczył wyrok z 21 stycznia 2006r. w sprawie C-255/02 Halifax, w którym jednoznacznie wskazano, iż określone działania podmiotu, pomimo spełnienia warunków formalnych ustanowionych przez przepisy dyrektywy i ustawodawstwa krajowego transponującego tę dyrektywę, skutkują osiągnięciem korzyści finansowej, której przyznanie byłoby sprzeczne z celem, któremu służą, powodują stwierdzenie istnienia nadużyć w tym zakresie. Celem tych działań jest uzyskanie korzyści finansowej.

Trybunał wskazał, że aby zbadać, czy stworzono sztuczne warunki do uzyskania płatności należy ocenić elementy obiektywne i subiektywne. W ramach istnienia elementu obiektywnego do Sądu należy zatem rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). Natomiast w ramach drugiego z elementów (subiektywnego) do Sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW, ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie Sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w przedsięwzięcie, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

W ocenie Sądu obie kwestie zostały przez organy administracji wyjaśnione i uzasadnione w sposób zgodny z wykładnią prawa dokonaną w przytoczonych orzeczeniach. Wyjaśniono dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu obejście przepisów prawa. Ponadto poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy a S. organy w sposób czytelny odniosły się do elementu subiektywnego – zamiaru uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia. Suma okoliczności faktycznych sprawy sprawia, że stanowisko organów o spełnieniu w realiach tej konkretnej sprawy, sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy jest w pełni zasadne.

Nie powtarzając wszystkich ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które w całości Sąd akceptuje i uznaje za swoje, należy w szczególności podkreślić, że trafnie zostało wskazane przez organ, że Skarżąca Grupa powstała poprzez wydzielenie członków Grupy ze wspólników S. wyłącznie w celu uzyskania dotacji. Uzyskanie tej dotacji w ramach S. nie było bowiem możliwe. Dodać też należy, że zgodnie z art. 108 § 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. – Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2013 r. poz. 1443, z późn. zm.) spółdzielnia może podzielić się na podstawie uchwały walnego zgromadzenia podjętej zwykłą większością głosów w ten sposób, że z jej wydzielonej części zostaje utworzona nowa spółdzielnia.

Przed powstaniem Grupy, producenci w niej zrzeszeni byli członkami S., sprzedawali do tej spółdzielni mleko oraz wspólnie (poprzez spółdzielnię) wprowadzali to mleko do obrotu. Poprzez utworzenie Grupy producenci pierwotnie zrzeszeni w S. nie uzyskali żadnych korzyści ekonomicznych, takich jak redukcja kosztów prowadzonej działalności, czy też podwyższenie ceny skupu mleka. Utworzenie Grupy obok S. nie przyniosło faktycznie żadnej jakościowej zmiany, która stanowiłaby ułatwienie działania dla jej członków w zakresie spełnienia celu w postaci przygotowania wytworzonych produktów do sprzedaży i ich dostawy odbiorcom. Jedyną korzyścią z utworzenia Grupy była możliwość uzyskania dotacji przysługującej grupom producenckim.

Tym samym Grupa stanowi sztuczną jednostkę w cyklu produkcyjnym i sprzedażowym, utworzoną w celu uzyskania korzyści finansowej w postaci pomocy finansowej w ramach działania grup producentów rolnych. Z tego względu nie został spełniony warunek określony w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 polegający na centralizacji sprzedaży. Członkowie Grupy jeszcze przed jej utworzeniem, dzięki przynależności do S. dokonywali sprzedaży temu podmiotowi, a jedyną różnicę po utworzeniu Grupy było dokonywanie sprzedaży za jej pośrednictwem z wykorzystaniem istniejących zasad organizacyjnych. W tym stanie rzeczy utworzenie Grupy nie było niezbędne do realizacji celu w postaci centralizacji sprzedaży – cel ten bowiem w istocie był już (jakkolwiek nie w sposób formalny) realizowany wcześniej, tak samo jak wprowadzenia do obrotu. Utworzenie Grupy nie było zatem niezbędne do osiągnięcia tego celu.

W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że fakt powiązań osobowych między Skarżącą a ww. Spółdzielnią, do której sprzedawane są produkty wytworzone w gospodarstwach członków Grupy, powoduje, że podmioty te dokonują transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek (i nie ma tu znaczenia, że mleko jest w jakimś zakresie przerabiane na inne produkty, ponieważ zapewne było tak i przed utworzeniem Grupy), a jedynie do dokonania sprzedaży między wzajemnie "powiązanymi" podmiotami, których struktura własnościowa udziałów należy do tych samych osób. Faktyczne wprowadzenie towarów do obrotu i na rynek następowało dopiero, kiedy S. sprzedała towar kolejnym odbiorcom. W związku z tym nie można mówić o realizacji celu określonego w art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1698/2005 w zakresie wspólnego wprowadzania towarów do obrotu.

Na podstawie zebranych w sprawie dokumentów organy administracji prawidłowo stwierdziły, że powołano grupę producentów rolnych składającą się z siedemnastu członków, a w odniesieniu do szesnastu z nich zachodzą powiązania z ww. Spółdzielnią, do której grupa sprzedaje 100% produktów wytworzonych przez swoich członków. Istotne jest również ustalenie, iż dziewięciu członków rady nadzorczej Skarżącej Grupy jest członkami tej Spółdzielni.

Z przedstawionych względów zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Wyrażona w zaskarżonych decyzjach ocena, że działanie Grupy było skierowane na pozyskanie korzyści poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści w sposób sprzeczny z celami danego wsparcia w rozumieniu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie została skutecznie podważona w skardze przez Skarżącą.

Za równie niezasadne należało uznać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych.

W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, zbierając go wcześniej zgodnie z wymogami przepisów postępowania, w szczególności uwzględniając treść art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu. Należy przy tym pamiętać, że zgodnie z art. 21 ust. 2 ustawy o wspieraniu, to na stronie ciąży obowiązek przedstawiania dowodów i dawania zgodnych z prawem wyjaśnień, co do okoliczności sprawy, zwłaszcza dowodzących faktów, z których strona wywodzi skutki prawne. Z treści art. 21 ustawy o wspieraniu wynika, że organ działa na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem pewnych odmienności, do których należy brak związania treścią art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu jest rozpatrzenie całego materiału dowodowego, co w ocenie Sądu miało miejsce w sprawie. Organy orzekające odniosły się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonały oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

Organy szczegółowo przedstawiły fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparły przy czym Skarżąca nie wykazała aby poczynione przez organy I i II instancji ustalenia były niezgodne ze stanem faktycznym.

W związku z powyższym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, jak też art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu.

Niezasadny był również zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Odnośnie tego zarzutu wskazać należy, że zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi niewątpliwe naruszenie art. 8 k.p.a., gdyż może spowodować uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa oraz wpłynąć ujemnie na świadomość i kulturę prawną obywateli. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca, gdyż zmiana decyzji, tj. wydanie decyzji odmownej za drugi rok działania Grupy w porównaniu z decyzją przyznającą Grupie dofinansowanie za pierwszy rok działalności została – jak wskazano powyżej – należycie uzasadniona. Podkreślić należy, że w kontekście realizacji art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni właśnie uzasadnienie decyzji. Jego funkcją jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to, że przyczyną tego są istotne powody. Orzecznictwo organu może zatem podlegać zmianom, o ile organ wykaże w uzasadnieniu swojej decyzji, że są ku temu uzasadnione podstawy. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 k.p.a. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą.

Dodać też należy, że poza sporem w niniejszej sprawie pozostawała kwestia spełnienia przez Grupę formalnych warunków do wystąpienia z wnioskiem o uzyskanie dofinansowania. Okoliczności te nie stoją bowiem na przeszkodzie badaniu przez ARiMR zasadności przyznania płatności każdorazowo przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wynika to z tego, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r., zaś wydanie decyzji przez ARiMR o przyznaniu pomocy finansowej jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku, jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi ale i unijnymi.

Z powyższych względów decyzja o przyznaniu Grupie dofinansowania za pierwszy rok działalności nie rodzi po stronie ARiMR obowiązku wypłaty pomocy finansowej grupie w kolejnych latach jej funkcjonowania. Decyzja taka nie stanowi bowiem gwarancji wypłaty pomocy za kolejne lata działalności. Złożenie przez Grupę wniosku o płatność za dany rok funkcjonowania jest niezależną sprawą administracyjną i jako taka powinna być rozpatrywana przez organy administracyjne – co powoduje, że analiza okoliczności dotyczących działania Grupy nawet na dalszym etapie jej funkcjonowania, które budzą zastrzeżenia organu, może znaleźć wyraz w decyzji rozstrzygającej o odmowie przyznania płatności za kolejny rok jej działania.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, nie dopatrzył się też innych naruszeń prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, ani też naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie stwierdził też naruszeń prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, ani okoliczności powodujących stwierdzenie nieważności objętych kontrolą decyzji.

Mając powyższe okoliczności na uwadze i uznając skargę za niezasadną, Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.