Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 października 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji W. z siedzibą w L. na bezczynność PGE Dystrybucja Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Fundacja [...] z siedzibą w L. (dalej także jako skarżąca lub Fundacja) wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność PGE Dystrybucja Spółki Akcyjnej z siedzibą w Lublinie (dalej także jako organ lub Spółka) w zakresie rozpatrzenia wniosku z 25 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżąca zażądała zobowiązania organu do rozpatrzenia ww. wniosku oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Fundacja wskazała, że w dniu 25 maja 2022 r. wystąpiła do Spółki z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przyłącza energetycznego. W odpowiedzi – pismem z 8 czerwca 2022 r. – Spółka poinformowała, że tak sformułowane żądanie nie stanowi wniosku o informację publiczną. Fundacja podniosła, że skoro zaopatrzenie w energię elektryczną jest zadaniem publicznym, informacją publiczną będą informacje dotyczące przyłącza. Przedmiotowe przyłącze jest realizowane na potrzeby budowy osiedla mieszkaniowego przez jednego z deweloperów, nie zachodzą więc przesłanki wyłączające jawność. Fundacja żąda udostępnienia informacji w związku z zaangażowaniem w sprawę budowy osiedla mieszkaniowego. Zdaniem skarżącej zachodzi ryzyko, że zaplanowane osiedle, jako całokształt wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, na co mogą wskazywać parametry przyłącza.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Spółka podtrzymała swoje stanowisko, że żądanie zawarte we wniosku z 25 maja 2022 r. nie dotyczy informacji publicznej. W ocenie Spółki, treść wniosku i uzasadnienie skargi wskazują, że wnioskodawca domaga się informacji w swojej indywidualnej sprawie, wnioskowane informacje nie dotyczą spraw publicznych. Z argumentacji skarżącej wynika, że jest to sprawa indywidualna, związana ze sporem pomiędzy Fundacją i okolicznymi mieszkańcami, na rzecz których działa Fundacja, a deweloperem planującym budowę osiedla. Fundacja chce wykorzystać uzyskane informacje do podejmowania czynności w sprawach z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego. Konkludując Spółka stwierdziła, że skoro wnioskowane informacje nie mogą być uznane za informację publiczną, nie można postawić zarzutu bezczynności w zakresie ich udostępnienia.

W piśmie procesowym z 28 lipca 2022 r. Fundacja podniosła, że działa w interesie publicznym, a nie prywatnym. Działając jako organizacja społeczna, stojąca na straży przestrzegania prawa Fundacja nie ma żadnego interesu w sprawie realizacji osiedla. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko, że dane dotyczące przyłącza są sprawą publiczną.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Spółka nie dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącej z 25 maja 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Należy na wstępie przypomnieć, że bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji żadnej z czynności określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 ustawy z dnia

6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako: u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Z uwagi na to, że Spółka udzieliła odpowiedzi na wniosek w terminie, podnosząc, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej, należy również przypomnieć utrwalony w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że w sprawach dostępu do informacji publicznej bezczynność może mieć miejsce nie tylko wtedy, gdy podmiot zobowiązany nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, lecz również, gdy powstaje spór co do charakteru żądanej informacji. W takim przypadku właściwym trybem dla zakwestionowania stanowiska podmiotu zobowiązanego jest skarga na jego bezczynność, przy rozpoznaniu której sąd administracyjny zobowiązany jest ocenić, czy podmiot taki prawidłowo uznał, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, czy też źle ocenił jej charakter, a przez to nie załatwił wniosku o udostępnieni informacji w sposób prawidłowy i tym samym pozostaje wobec niego bezczynny (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, 3. wydanie, Warszawa 2016, s. 106).

Uwzględnienie skargi na bezczynność wymaga stwierdzenia, że w odniesieniu do danego wniosku spełnione są kumulatywnie przesłanki podmiotowe i przedmiotowe powstania obowiązku udostępnienia informacji publicznej, tj. że adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, a wniosek dotyczy danych lub dokumentów mających charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Zanegowanie jednego z tych elementów skutkuje brakiem obowiązku odpowiedzi na wniosek w formach określonych ustawą, a w konsekwencji do oddalenia skargi na bezczynność.

W ocenie Sądu Spółka bez wątpienia mieści się w katalogu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych. W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązek ten ciąży m.in. na osobach prawnych, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (aktualnie: Dz. U. z 2021, poz. 275, ze zm.; dalej jako: u.o.k.i.k.), a także na podmiotach reprezentujących inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne.

Kwalifikacja Spółki jako podmiotu mieszczącego się w kategoriach wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika z obydwu przesłanek wskazanych w tym przepisie.

Ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów posługuje się pojęciem pozycji dominującej, ale w rozumieniu przedmiotowym tj. odnoszonym do rynku, a nie podmiotowym, tj. odnoszonym do podmiotów działających na rynku. Stąd użyte w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. pojęcie należy odnosić nie do definicji pozycji dominującej (art. 4 pkt 10 u.o.k.i.k.), ale do definicji przedsiębiorcy dominującego (art. 4 pkt 3 u.o.k.i.k.), przez którego rozumie się przedsiębiorcę, który posiada kontrolę, w rozumieniu pkt 4, nad innym przedsiębiorcą. W świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 4 lit. a) u.o.k.i.k. pod pojęciem przejęcia kontroli rozumie się wszelkie formy bezpośredniego lub pośredniego uzyskania przez przedsiębiorcę uprawnień, które osobno albo łącznie, przy uwzględnieniu wszystkich okoliczności prawnych lub faktycznych, umożliwiają wywieranie decydującego wpływu na innego przedsiębiorcę lub przedsiębiorców; uprawnienia takie tworzą w szczególności m.in.: dysponowanie bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na zgromadzeniu wspólników albo na walnym zgromadzeniu, także jako zastawnik albo użytkownik, bądź w zarządzie innego przedsiębiorcy (przedsiębiorcy zależnego), także na podstawie porozumień z innymi osobami.

Wynikająca z przywołanego przepisu przesłanka przejęcia kontroli na skutek możliwości wywierania decydującego wpływu na spółkę PGE Dystrybucja przez Skarb Państwa jest spełniona, co wynika z następujących faktów: wyłącznym akcjonariuszem spółki PGE Dystrybucja jest spółka PGE Polska Grupa Energetyczna (odpis z KRS, k. 35 akt sądowych). Z kolei w odniesieniu do spółki PGE Polska Grupa Energetyczna – zgodnie z aktualnymi informacjami na temat akcjonariatu, podawanymi na oficjalnej stronie internetowej Spółki (https://www.gkpge.pl/dla-inwestorow/akcje/akcjonariat), według stanu po ostatniej emisji akcji (serii E, maj 2022 r.), Skarb Państwa posiada 1.365.601.493 akcji, stanowiących 60,86% udziału w kapitale zakładowym. W świetle

§ 33 Statutu spółki PGE Polska Grupa Energetyczna (https://www.gkpge.pl/dla-inwestorow/lad-korporacyjny/statut), jedna akcja daje jeden głos na Walnym Zgromadzeniu). Powyższe okoliczności wyczerpują znamiona przesłanki z art. 4 pkt 4 lit. a) u.o.k.i.k. (por. podobnie wyrok NSA z 4 października 2022 r., III OSK 3386/21).

Po drugie, bezsprzecznie Spółka wykonuje zadania publiczne w sprawach związanych z dystrybucją energii elektrycznej. Zachowanie bezpieczeństwa energetycznego kraju jest bowiem jednym z głównych zadań państwa, istotnym zarówno z punktu widzenia poszczególnych obywateli, jak i suwerenności kraju. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądowym.

Istota sporu między stronami sprowadza się do tego, czy wniosek Fundacji z 25 maja 2022 r. dotyczył informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Spółka zakwestionowała taką kwalifikację, uznając, że wnioskowane informacje nie dotyczą spraw publicznych, gdyż chodzi o informacje w sprawie indywidualnej, związanej ze sporem pomiędzy Fundacją i okolicznymi mieszkańcami, na rzecz których działa Fundacja, a deweloperem planującym budowę osiedla. Zdaniem Spółki, Fundacja chce wykorzystać uzyskane informacje do podejmowania czynności w sprawach z zakresu procesu inwestycyjno-budowlanego.

Choć Spółka spełnia kryteria podmiotowe z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., będąc tym samym potencjalnie zobowiązaną do udostępnienia informacji publicznej, to nie ma podstaw do twierdzenia, że każdy aspekt jej działalności wiąże się z wykonywaniem zadań publicznych. Zadanie publiczne wiąże się z zaspokajaniem zbiorowych potrzeb mieszkańców żyjących w określonej społeczności (lokalnej, regionalnej, krajowej). Państwowe lub samorządowe przedsiębiorstwa charakteryzują się tym, że z jednej strony wykonują typowe zadania publiczne, np. związane z budową i utrzymywaniem infrastruktury publicznej (w tym przypadku – elektroenergetycznej), z drugiej jednak świadczą usługi analogiczne jak podmioty prywatne (choć oczywiście ze względu na specyfikę działalności, na danym rynku działalność przedsiębiorców stricte prywatnych może być ograniczona). W ocenie Sądu nie ma podstaw do twierdzenia, aby wykonanie umowy na rzecz prywatnego odbiorcy w zakresie budowy przyłącza elektro-energetycznego stanowiło realizację zadania publicznego. Jest to usługa rynkowa, która w innych warunkach mogłaby być świadczona przez przedsiębiorcę prywatnego. Przyjęcie poglądu przeciwnego mogłoby prowadzić do kuriozalnego wniosku, że wykonanie każdej usługi przez przedsiębiorcę publicznego jest realizacją zadania publicznego, a zatem każdy ma prawo do uzyskania informacji publicznej o treści takich umów, np. dotyczących przyłącza czy dostarczania energii elektrycznej na rzecz indywidualnych, prywatnych odbiorców, w tym będących osobami fizycznymi. Szanując wartość jawności życia publicznego, trzeba jednak nadawać dostępowi do informacji publicznej racjonalne granice.

Skoro żądanie skierowane było wprawdzie do podmiotu publicznego, zobowiązanego co do zasady do udostępnienie informacji publicznej, jednakże nie dotyczyło sprawy publicznej, lecz sprawy prywatnej (realizacji usługi na rzecz indywidualnego, prywatnego odbiorcy), wniosek Fundacji z 25 maja 2022 r. nie stanowił wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prawidłową formą rozpatrzenia takiego wniosku jest pismo informujące, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Konkluzją jest stwierdzenie, że Spółka nie dopuściła się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku Fundacji z 25 maja 2022 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.