I OSK 258/06 - Wyrok

Data orzeczenia	2006-11-10	
Data wpływu	2006-02-20	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Izabella Kulig - Maciszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Jolanta Sikorska
Zbigniew Rausz	
Symbol z opisem	6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	I SA/Wa 1853/04	
Skarżony organ	Minister Edukacji Narodowej i Sportu	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572; art. 17 ust. 3, art. 17 ust. 3a, art. 59 ust. 1, art. 59 ust. 2; Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.	
Tezy
Przy wydawaniu opinii dotyczącej likwidacji szkoły kurator oświaty zobligowany jest do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty dotyczący zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, iż wydając przedmiotową opinię kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1 czy art. 17 ust. 3 i 3a tej ustawy, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny. Taka interpretacja przepisu art. 59 ust. 2 w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Rausz Jolanta Sikorska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1853/04 w sprawie ze skargi Wójta Gminy O. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2004 r. (...) w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej likwidacji szkoły oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2005 r. I SA/Wa 1853/04, oddalił skargę Wójta Gminy O. na decyzję Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 10 września 2004 r. (...), w przedmiocie negatywnej opinii dotyczącej likwidacji szkoły.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 września 2004 r., Minister Edukacji Narodowej i Sportu utrzymał w mocy postanowienie Kuratora Oświaty z dnia 14 kwietnia 2004 r., negatywnie opiniujące zamiar likwidacji z dniem 31 sierpnia 2004 r. przez Radę Gminy w O. Szkoły Podstawowej w S.

Z ustaleń Organu wynika, że Wójt Gminy O. pismem zwrócił się do Kuratora Oświaty w Warszawie Delegatura w S., na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm./ oraz uchwały Rady Gminy O. z dnia 19 lutego 2004 r., (...) o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w S., o pozytywne zaopiniowanie zamiaru likwidacji wskazanej w uchwale szkoły. W uzasadnieniu wniosku Wójt podał, że podjęcie przez Radę Gminy O. uchwały nie oznacza fizycznej likwidacji szkoły. Zaproponowano rodzicom powołanie stowarzyszenia i szkoły niepublicznej. Gmina deklaruje przekazanie budynku szkoły wraz z wyposażeniem na cele prowadzenia szkoły. Propozycja ta została przez rodziców przyjęta na zebraniu w dniu 22 lutego 2004 r.

Kurator Oświaty postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2004 r., negatywnie zaopiniował zamiar zlikwidowania z dniem 31 sierpnia 2004 r. Szkoły Podstawowej w S. Kurator Oświaty stwierdził, że analiza przedstawionych dokumentów przez Gminę O. nie potwierdza zasadności planowanej likwidacji szkoły. Do Szkoły Podstawowej w S. uczęszcza obecnie 48 uczniów. W następnych kolejnych latach liczba uczniów nie będzie ulegała drastycznym zmianom, lecz będzie utrzymywała się na zbliżonym poziomie:

Propozycja władz samorządowych przeniesienia uczniów z planowanej do likwidacji Szkoły Podstawowej w S. do Szkoły Podstawowej w O. spowoduje likwidację klas łączonych, ale jednocześnie utworzone zostaną liczne oddziały, co na pewno nie wpłynie pozytywnie na jakość nauczania. W przypadku likwidacji Szkoły Podstawowej w S. zostanie znacznie wydłużony czas dowozu dzieci do Szkoły Podstawowej w O. Droga do tej szkoły z miejscowości K. i D. wynosi 10 km. W Szkole Podstawowej w S. jest zatrudnionych 8 nauczycieli /7 etatów/, a władze gminy proponują zatrudnienie w innych szkołach tylko 2 nauczycielom. Rodzice uczniów i nauczyciele wyrazili stanowczy protest przeciwko zamiarom likwidacji Szkoły Podstawowej w S. Dla nich szkoła jest nie tylko obiektem oświatowym, ale również kulturalnym. Szkoła otwarta jest na potrzeby środowiska lokalnego. Budynek Szkoły został wybudowany przy udziale pracy mieszkańców. Rodzice deklarują dalszą pomoc w utrzymaniu obiektu, np. w pracach porządkowych, remontowych. Propozycja Gminy O. skierowana do rodziców, dotycząca utworzenia stowarzyszenia i powołania szkoły niepublicznej w tym roku jest niemożliwa do zrealizowania. Szkoła niepubliczna mogłaby funkcjonować dopiero od 1 września 2005 r. Nie powinno się corocznie przenosić uczniów z jednej szkoły do innej. Uczniowie powinni mieć gwarancję ukończenia szkoły, w której rozpoczęli naukę.

Rozpoznając zażalenie od powyższego postanowienia Minister Edukacji Narodowej i Sportu podtrzymał argumentację Organu I instancji i dodatkowo wskazał, że podnoszone przez władze samorządowe argumenty oszczędności finansowych w kosztach funkcjonowania szkół nie wskazują wymiernych korzyści materialnych płynących z racji planowanego zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S. Czynnik ekonomiczny nie może być jedynym racjonalnym powodem zamiaru likwidacji szkoły przy jednoczesnym braku akceptacji społecznej, a wręcz dużym protestem rodziców, społeczności lokalnej i nauczycielskich związków zawodowych. Sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy służących zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, więc sprawa społecznego protestu nie powinna być elementem obojętnym dla gminy, a wszystkie argumenty sprzyjające złagodzeniu niezadowolenia rodziców emocjonalnie związanych ze szkołą, która jest dla nich także ośrodkiem kulturalnym, są bardzo istotne. Problem reorganizacji szkół i dostosowania jej do potrzeb mieszkańców wymaga uzgodnień na drodze negocjacji z przedstawicielami zainteresowanych stron. W związku z powyższym Minister Edukacji Narodowej i Sportu uznał potrzebę dalszego funkcjonowania Szkoły Podstawowej w S. i nie znalazł dostatecznych podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego postanowienia Kuratora Oświaty.

Wójt Gminy O. złożył skargę na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie, jako naruszającego prawo materialne poprzez rażące naruszenie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./ w związku z art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2, art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ przez wydanie arbitralnego orzeczenia Kuratora Oświaty w formie negatywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w S.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął jako prawidłowy stan faktyczny ustalony w zaskarżonym postanowieniu i wskazał, że

opinia kuratora oświaty, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 1996 nr 67 poz. 329 ze zm./, jest jednym z elementów które muszą być spełnione by szkoła mogła zostać zlikwidowana. Oprócz elementów wymienionych w pkt 1 powołanego przepisu uzyskanie opinii kuratora oświaty, pozytywnie opiniującej zamiar likwidacji szkoły, jest niezbędnym czynnikiem procesu likwidacji szkoły. Ocena każdego z tych elementów następuje odrębnie. Opinia kuratora oświaty, o której mowa jest w art. 59 ust. 2 powołanej ustawy wyraża stanowisko tego organu w przedmiocie likwidacji szkoły, a nie stanowi oceny czy zostały spełnione warunki przewidziane w art. 59 ust. 1 tej ustawy do likwidacji szkoły. Dlatego też, jeżeli nawet Gmina O. spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 59 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru zlikwidowania szkoły, bowiem kurator nie wydaje opinii w przedmiocie wykonania obowiązków określonych w powołanych przepisach, ale opiniuje sam zamiar likwidacji szkoły. Kurator Oświaty będąc organem odpowiedzialnym za realizację polityki oświatowej państwa na terenie województwa, wydając przedmiotową opinię jest obowiązany przede wszystkim kierować się dostępnością edukacji w poszczególnych rejonach gminnych oraz odpowiednim poziomem nauczania w szkołach.

Jak stwierdził Sąd I instancji, przepisy ustawy nie określają kryteriów opiniowania zamiaru likwidacji szkół. Zatem opinia ta wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego. Organ przed wydaniem opinii powinien w sposób wyczerpujący zebrać niezbędny dla wydania orzeczenia materiał dowodowy i na tej podstawie dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia.

Jak wynika z materiału dokumentacyjnego organy obu instancji takowej oceny materiału dowodowego dokonały i na jej podstawie wskazały następujące okoliczności uzasadniające wydanie negatywnej opinii:

- prognozy dotyczące liczby uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej w S. w kolejnych latach nie ulegnie drastycznym zmianom,

- propozycja przeniesienia uczniów z planowanej do likwidacji szkoły do Szkoły Podstawowej w O. spowoduje likwidacje klas łączonych, ale jednocześnie utworzone zostaną liczne oddziały, co nie wpłynie na jakość nauczania,

- dzieci z niewielkiej i bezpiecznej szkoły, gdzie panuje rodzinna atmosfera, będą czuły się zagubione w większej szkole, do której uczęszcza również młodzież gimnazjalna,

- uczniowie Szkoły Podstawowej w S. uzyskują znaczące osiągnięcia w konkursach różnych szczebli, np. pierwsze miejsce w międzynarodowym konkursie matematycznym "Kangur", uczniowie są laureatami wojewódzkiego konkursu geograficznego, z języka polskiego i matematyki,

- likwidacja szkoły spowoduje, że zostanie wydłużony czas dowozu dzieci do Szkoły Podstawowej w O.,

- rodzice uczniów i nauczycie wyrazili stanowczy protest przeciwko zamiarowi likwidacji szkoły,

- propozycja Gminy O. skierowana do rodziców dotycząca utworzenia stowarzyszenia i powołania szkoły niepublicznej w roku 2004 r. jest niemożliwa do zrealizowania, gdyż szkoła niepubliczna mogłaby powstać dopiero od września 2005 r.,

- podnoszone przez władze samorządowe argumenty oszczędności finansowych w kosztach funkcjonowania szkół nie wskazują wymiernych korzyści materialnych płynących z planowanego zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w S.

Przyjęcie powyższych argumentów jako podstawy wydania negatywnej opinii nie narusza granic uznania administracyjnego. Zatem nie daje podstaw do twierdzenia, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie pierszoinstancyjne Kuratora Oświaty naruszają prawo. W ocenie Sądu I instancji organom obu instancji nie można zarzucić arbitralności przy wydawaniu opinii negatywnie opiniującej zamiar likwidacji szkoły. W niniejszej sprawie organy administracji ustaliły wszelkie okoliczności istotne dla wydania właściwego rozstrzygnięcia. Działając w ramach swobodnej oceny dowodów, zgodnie z art. 80 Kpa, organy miały uzasadnione podstawy do stwierdzenia, że likwidacja Szkoły Podstawowej w S. jest niezasadna z punktu widzenia potrzeb społeczności lokalnej, dostępności do edukacji i jakości kształcenia.

Wójt Gminy O. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną interpretację art. 59 ust. 2, poprzez niezastosowanie w wydanej opinii - przepisów art. 59 ust. 1, art. 17 ust. 2 i 3 i 3a w związku z art. 31 pkt 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572 ze zm./ w związku z art. 2, art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ oraz art. 16, 32, 166, 171 Konstytucji RP - ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483 ze zm./ oraz błędne zastosowanie art. 80 Kpa przy ocenie stanu prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 9 września 1991 r. /Dz.U. 2002 nr 256 poz. 2572/, szkoła może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia w sprawie likwidacji szkoły powinna wydana być na podstawie przesłanek formalnoprawnych wynikających z ustaw. Na podstawie art. 59 ust. 1 szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także o odpowiednio tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany na co najmniej 6 miesięcy przed terminem realizacji zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, właściwej do prowadzenia szkół danego typu.

Z przepisu tego wynika, że Kurator Oświaty nie działa arbitralnie lecz jest związany z konkretnymi normami prawnymi wynikającymi z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jak również innymi przepisami tej ustawy. Poza normą art. 59 ust. 1 opinia kuratora powinna uwzględniać art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który nakazuje zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniów, gdy odległość drogi od domu do szkoły przekroczyłaby wielkość określoną przepisem art. 17 ust. 1 oraz obowiązku gminy wynikającego z art. 17 ust. 3a ustawy regulujące szczególne uprawnienia dzieci niepełnosprawnych. Opinia kuratora powinna więc opierać się na podstawie prawnej, która nakłada obowiązek na organ prowadzący szkołę związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły realizowanie wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie systemie oświaty i innych ustawach. Niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, może prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". Ponadto Sąd dokonując oceny stanu prawnego powinien uwzględnić art. 31 pkt 6 ustawy o systemie oświaty, na postawie którego, Kurator oświaty w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, realizuje politykę oświatową państwa, a także współdziała z organami jednostek samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa. Z powyższego wynika, że kurator zobowiązany jest do współdziałania z organami jednostki samorządu terytorialnego w związku z realizacją polityki oświatowej państwa, w zakresie wydania negatywnej opinii posiadając wiedzę o zamiarze podjęcia uchwały, w ramach współdziałania powinien wskazać okoliczności stanowiące przeciwwskazania likwidacji szkoły. Art. 171 Konstytucji określa, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a więc wydane uchwały przez Radę Gminy mogą być jedynie oceniane pod względem legalności, zgodności z prawem, a nie na podstawie okoliczności faktycznych stanowiących uznanie administracyjne. Przy ocenie stanu prawnego sąd powinien jedynie brać pod uwagę legalność podjętych działań i badać zgodność ich z przepisami prawa, przy uwzględnieniu regionalnej i lokalnej polityki oświatowej polegającej na współdziałaniu z organami jednostek samorządu terytorialnego.

Art. 16 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych. W podobny sposób zasadę samodzielności gminy normuje art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./. Podstawową cechą samorządu terytorialnego jest więc samodzielne wykonywanie zadań publicznych, co oznacza, że decyzje są podejmowane przez organy tego samorządu swobodnie, we własnym zakresie, bez odgórnych poleceń, zaś nadzór organów rządowych jest ograniczony do kontroli legalności /art. 171 ust. 1 Konstytucji/. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega też ochronie sądowej /art. 165 ust. 2 Konstytucji/. Sąd dokonując oceny stanu prawnego, dokonał wykładni w oparciu o zasadę swobodnej oceny dowodów /uznania administracyjnego/ wynikających z art. 80 Kpa. Ta zasada dotyczy sytuacji, gdy na podstawie całokształtu materiału dowodowego dana okoliczność została udowodniona lecz okoliczność ta powinna opierać się na określonym stanie prawnym a nie stanie faktycznym, który wzięty był pod uwagę przez Sąd I Instancji. Swobodna ocena dowodów aby nie przekształciła się w samowolę musi być zgodna z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł oceny, przy czym regułami tymi są a/ materiały dowodowe zebrane przez organ, b/ wszechstronna ocena materiału dowodowego, c/ organ dokonujący oceny i wartości dowodów powinien uwzględniać przepisy prawa materialnego. Sąd oceniając wydaną opinię kuratora powinien uwzględnić stan prawny i oceniać go na podstawie na podstawie norm prawnych określonych ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty a nie w oparciu o ustalony stan faktyczny dotyczący braku zgody mieszkańców, rodzinnej atmosfery w likwidowanej szkole, uzyskane osiągnięcia przez uczniów, wydłużony czas dowozu dzieci do szkoły oraz powyższy materiał dowodowy zebrany przez mazowieckiego kuratora oświaty określa jedynie stan faktyczny, który nie może stanowić podstawy prawnej uniemożliwiającej zlikwidowanie szkoły. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego, może znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym. Pod tym względem podlega ona kontroli sądowej, co oznacza tym samym, że muszą istnieć jej prawne kryteria. Tak więc mając na względzie zasadę współdziałania Kuratora Oświaty w polityce oświatowej zarzucić należy przekroczenie kompetencji w zakresie polityki oświatowej państwa, który to aspekt nie został ujęty w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy i w związku z tym podlegała oddaleniu. Dokonana bowiem przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty /t.j. Dz.U. 2004 nr 256 poz. 2572/ jest prawidłowa.

Przede wszystkim Kurator Oświaty nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, którymi są - zgodnie z art. 171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Jego opinia wydawana w trybie art. 59 ust. 2 ww. ustawy nie jest więc opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności, podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę wydaje jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą.

Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 59 ust. 1 ustawy, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, czy też stosownie do art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty dotyczący zapewnienia dzieciom określonego transportu do szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Oczywistym jest, iż wydając przedmiotową opinię kurator nie może działać arbitralnie i opinia taka musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki. Jednakże realizacja tych obowiązków, zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się li tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 59 ust. 1 czy art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość przedmiotowej opinii, co z oczywistych względów nie może oznaczać dowolności dokonanej przez kuratora oceny.

Taka interpretacja przepisu art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty w żaden sposób nie ingeruje w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych. Gmina wykonuje te zadania samodzielnie, jednakże na podstawie ustaw i w ich ramach, co oznacza że samodzielność nie ma charakteru absolutnego i może podlegać różnego rodzaju ograniczeniom ustanowionym przez ustawodawcę. Przy czym wprowadzając te ograniczenia muszą one znaleźć uzasadnienie w konstytucyjnie określonych celach i chronionych wartościach, których pierwszeństwo ochrony, przedłożone nad zasadą ochrony samodzielności samorządu terytorialnego, zależy od oceny ustawodawcy. Ustawowe ograniczenie samodzielności gminy nie może być dowolne lecz musi znajdować uzasadnienie w przepisach konstytucyjnych /por. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1996 r. w sprawie K 1/96 - OTK ZU 1996 nr 5 poz. 38/.

Takim ustawowym ograniczeniem samodzielności gminy jest właśnie przepis art. 59 ust. 2 ww. ustawy.

Jednakże brak ściśle określonych w tym przepisie przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej bądź negatywnej opinii i oparcie tej opinii zarówno na przepisach, które zawierają element oceny wykonania tych obowiązków, nie oznacza naruszenia zasady suwerenności gminy. Wskazać tutaj należy, iż kwestię konstytucyjności, w tym zakresie przepisów art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, rozpatrywał Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. w sprawie K 29/00 uznał, że art. 59 ust. 2 zdanie pierwsze ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest zgodny z art. 16 ust. 2, art. 166 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP /OTK-A 2002 nr 3 poz. 30/.

Odnosząc się do zarzutu błędnego zastosowania przez Sąd I instancji art. 80 Kpa, to wskazać należy, iż jest on całkowicie chybiony. Z dniem 1 stycznia 2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/. Przepisy właśnie tej ustawy kompleksowo regulują postępowanie przed sądami administracyjnymi i nie zawierają odesłania, jak to było pod rządami przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bezpośrednio przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast zarówno ze wskazanych podstaw kasacyjnych jak i ich uzasadnienia wynika w sposób jednoznaczny, że skarżąca Gmina zarzuca Sądowi I instancji naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów zawartych w art. 80 Kpa. Przepis ten nie był przez Sąd stosowany, a co za tym idzie nie mógł być naruszony.

Brak w skardze kasacyjnej zarzutu co do naruszenia przepisów postępowania mających zastosowanie w niniejszej sprawie w zakresie dokonanej przez Sąd oceny legalności zaskarżonego postanowienia w kontekście zgromadzonego i ocenionego przez organ administracji materiału dowodowego, uniemożliwia wypowiedzenie się w tym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie bowiem z art. 183 ust. 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ten związany jest granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania sądowego, które w niniejszej sprawie nie zachodziły.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji wyroku.