II OSK 1636/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2021-03-10	
Data wpływu	2018-06-07	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Żak
Jerzy Siegień
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	VII SA/Wa 768/17	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 290; art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia (del.) NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. sprawy ze skargi ka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 758/17 w sprawie ze skargi B. G. i J. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 758/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi B. G. i J. G. (dalej skarżący) w pkt I uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego (dalej GINB) z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, umorzył w pkt II postępowanie odwoławcze przed GINB z odwołania A. K. (dalej odwołujący się albo skarżący kasacyjnie) oraz zasądził od GINB na rzecz skarżących kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) w zw. z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej pr.bud.) Wojewoda [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i pozwolenia na budowę budynku usługowego, na działkach nr ew. [...] oraz [...], przy ul. [...] w [...].

Od tej decyzji odwołanie wniósł skarżący kasacyjnie. Po jego rozpatrzeniu GINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu GINB wyjaśnił, że odwołujący nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Odwołujący wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa współwłasności działek położonych w [...] nr ewid. [...] (Kw nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych) oraz nr ewid. [...] (Kw nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych). Powyższe działki graniczą bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowany budynek usługowy usytuowany jest w odległości 4 m od granicy działki skarżącego o nr ew. [...] i w odległości 3,4 m od granicy działki skarżącego o nr ewid. [...].

W ocenie GINB, z uwagi na treść § 271 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm., dalej rozporządzenie), odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków kategorii ZL zagrożenia pożarowego ludzi nie powinna być mniejsza niż 8 m.

Analiza projektu budowlanego wskazuje, że usytuowanie planowanego budynku może ograniczać możliwość zagospodarowania działek nr ew. [...] i [...]. Osoby uprawnione do powyższych nieruchomości, chcąc zrealizować na niej pewne kategorie przedsięwzięć (budowa budynku w odległości 3 m od granicy z działką inwestycyjną), aby zachować 8 metrową odległość od budynku (tj. odległość przewidzianą w § 271 ust. 1 rozporządzenia) mogłyby mieć obowiązek odsunięcia projektowanego obiektu od granicy z działką o numerze ew. [...] na odległość większą niż 3,00 m dopuszczalne na mocy przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia. Tym samym realizacja inwestycji może ograniczać możliwość zagospodarowania działki o numerze ew. [...] i [...], stanowiącej współwłasność odwołującego.

GINB wskazał, że obowiązkiem organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie uwzględnienie faktu, że działki skarżącego (nr ew. [...] i [...]) znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Z decyzją nie zgodzili się skarżący i pismem z 9 marca 2017 r. złożyli do WSA skargę zarzucając zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że budynek usługowy usytuowany jest w odległości 4 m od granicy działki skarżącego o nr ew. [...]i w odległości 3,4 m od granicy działki skarżącego o nr ewid. [...]. W ocenie skarżących było to ustalenie błędne, gdyż budynek usługowy jest usytuowany w odległości 4,5 m od granicy działki o nr ew. [...]i w odległości 5 m od granicy działki o nr ew. [...], a tym samym nie został naruszony § 271 ust 1 rozporządzenia. Do skargi dołączona została kopia mapy poinwentaryzacyjnej budynku usługowego na działce nr [...]i [...]oraz opis pożarowy z projektu budowlanego.

GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Uchylając zaskarżoną decyzję WSA wyjaśnił, że GINB zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowe rozważania teoretyczne odnośnie przymiotu strony, interesu prawnego oraz obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr.bud., art. 3 pkt 20 pr.bud.). Nieprawidłowo natomiast dokonał subsumpcji stanu faktycznego i wadliwie wyciągnął wnioski ze stanu rzeczy, jaki został ustalony przez organ I instancji.

Z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z 8 kwietnia 2016 r. wynika wprost, że odwołujący wskazuje jako swój interes prawny po pierwsze fakt, że jego nieruchomości znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej, a po drugie, że inwestor nie ma prawa dysponowania jedną z nieruchomości na cele budowlane. Skarżący określił więc swój interes prawny odmiennie od tego, jak ujął go GINB i taki interes powinien podlegać ocenie tego organu.

Sąsiedztwo (nawet bezpośrednie) nieruchomości podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego z nieruchomością, na której ma być wybudowany obiekt budowlany, sam w sobie nie przesądza jeszcze o tym, że podmiotowi takiemu przysługuje przymiot strony. Brak jest bowiem wykazania interesu prawnego - a więc wskazania tej normy prawa materialnego (wyjątkowo także i procesowego), która zostaje naruszona. Odwołujący zaś w żaden sposób nie wykazał, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego, określonego w kwestionowanym pozwoleniu na budowę, obejmuje jego nieruchomości.

GINB, bez wzywania skarżącego do wykazania na czym ma polegać owo oddziaływanie, dokonał własnego ustalenia, że gdyby skarżący chciał "zrealizować (...) pewne kategorie przedsięwzięć (budowa budynku w odległości 3 m od granicy z działką inwestycyjną)" i "aby zachować 8 m odległość od budynku" to wówczas mógłby mieć "obowiązek odsunięcia projektowanego obiektu od granicy z działką o numerze ew. [...] na odległość większą, niż 3,00 m dopuszczalne na mocy przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.", co wynika z § 271 ust. 1 rozporządzenia.

WSA podkreślił, że interes prawny musi być konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a nie przyszły i warunkowy. Ani skarżący nie twierdził, że zamierza cokolwiek budować na swoich nieruchomościach, ani nie wskazywał, co ewentualnie chciałby wybudować, ani też nie wynika to w żaden sposób z akt sprawy.

Słusznie wskazał GINB, że intencją ustawodawcy było zawężenie kręgu podmiotów postępowania w sprawach o pozwolenie na budowę (a więc również w postępowaniu nadzwyczajnym) i dlatego nadał hipotezie art. 28 ust. 2 pr.bud. określoną treść. Niedopuszczalne jest więc takie działanie organu, które dowolnie poszerza tą hipotezę, w wyniku błędnej interpretacji art. 3 pkt 20 pr.bud.

Skoro obiekt budowlany ujęty w pozwoleniu na budowę znajduje się w prawem przewidzianych odległościach od granicy z nieruchomościami skarżącego, to – zwłaszcza w postępowaniu, którego wynik może stanowić odstępstwo od zasady niewzruszalności decyzji (art. 16 k.p.a.) – należy z należytą starannością, ale również i ostrożnością badać wpływ obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud. i ustalany na tej podstawie ewentualny interes prawny podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności decyzji; zwłaszcza w sytuacji, gdy podmiot ten nie brał udziału w postepowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją.

Zdaniem WSA, wbrew stwierdzeniu GINB, z załączonego do akt projektu zagospodarowania terenu wcale nie wynika, jaka jest odległość projektowanego budynku usługowego od nieruchomości odwołującego o nr ewid. [...]i [...]. Ustalenie przez organ II instancji, że odległość ta wynosi odpowiednio 4 m i 3,4 m nie poddaje się więc kontroli, bowiem GINB nie powołuje się na żaden inny dokument, z którego powyższe odległości mogłyby wynikać, nie prowadził również pomiarów na gruncie. W tej sytuacji nie sposób uznać jakoby odwołujący, który nie brał udziału w postepowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, wykazał swój interes prawny niezbędny do skutecznego zainicjowania i prowadzenia postepowania o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 kwietnia 2016 r.

Organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji wyłącznie wówczas, gdy jest ona nieprawidłowa, a jej braków nie może konwalidować organ II instancji. Orzekając w trybie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji tylko wówczas, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma znaczenie dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia. Wprawdzie GINB wyraźnie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że treścią jego orzeczenia nie jest meritum sprawy (a więc żądanie stwierdzenia nieważności), a uchylenie decyzji prawidłowej co do zasady. W sytuacji, gdy organ I instancji ustalił w postępowaniu wyjaśniającym (prawidłowo, w ocenie WSA), że odwołujący nie ma przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym, to w konsekwencji – również prawidłowo – umorzył postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W konsekwencji przeprowadzonego wywodu WSA uznał, że wniesienie odwołania przez podmiot, któremu organ I instancji odmówił legitymacji czynnej, a organ odwoławczy (po przeprowadzeniu własnego postepowania wyjaśniającego i analizie sprawy) przyznał status strony, ale uczynił to wadliwie powoduje, że postępowanie przed organem II instancji staje się bezprzedmiotowe z uwagi na przesłanki podmiotowe.

W skardze kasacyjnej A. K., reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył w całości wyrok z dnia 25 stycznia 2018 r. i zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. w zw. z § 271 rozporządzenia, przez błędną ich wykładnię.

Skarżący kasacyjnie powołał się na wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej akcentując, że w toku prowadzonego postępowania obowiązkiem WSA było ustalenie, czy zamierzona inwestycja będzie oddziaływała na nieruchomość skarżącego. Istotą interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej jest oddziaływanie planowanej inwestycji na jego nieruchomość. W takim postępowaniu brak jest podstaw do oceniania aktualności, konkretności czy też hipotetyczności interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość projektowanego budynku wynosi 3,4 m od granicy jednej działki i 4 m od granicy drugiej działki. W obu przypadkach strefa pożarowa obejmuje obszar większy aniżeli 3 m w głąb nieruchomości skarżącego kasacyjnie (4,6 m i 4 m). Zaprojektowany budynek uniemożliwi skarżącemu kasacyjnie wzniesienie budynku w dopuszczalnej odległości 3 m od granicy jego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniesiono o oddalenie skargi w całości, zwracając uwagę na to, że zarówno w decyzji GINB, jak i w skardze kasacyjnej przyjęto błędne odległości planowanego obiektu budowlanego od granicy nieruchomości. Wobec powyższego działki o nr ewid. [...] oraz [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce nr [...], w rozumieniu art. 3 pkt 20 pr.bud.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów nie dopatrując się z urzędu wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1, z której wynika obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów zamieszczonych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie było to o tyle utrudnione, o ile zarzuty sformułowano w sposób zdawkowy, bez wskazania postaci zjawiskowej popełnionych przez sąd I instancji uchybień ani też formy zaistniałych naruszeń. Dopiero lektura uzasadnienia środka odwoławczego umożliwiała zapoznanie się z intencjami skarżącego kasacyjnie. Nadto, zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. odniesiony został do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, czego konsekwencją były nieprawidłowe ustalenia faktyczne sprawy. Powinien on zostać skonstruowany w oparciu o drugą podstawę kasacyjną łącznie ze wykazaniem hipotetycznego związku przyczynowego między jego wystąpieniem, a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone w powyższej uchwale, zgodnie z którym samo tylko błędne oznaczenie zarzutów kasacyjnych nie może stanowić powodu dla którego zarzuty kasacyjnie nie podlegałyby merytorycznemu rozpoznaniu. W konkretnej sprawie skala błędów w tej materii może jednak przybrać taką postać, że merytoryczne odniesienie się do treści środka odwoławczego nie będzie możliwe. Chociaż w niniejszej sprawie do tego rodzaju skutku nie doszło, to samo dekodowanie podstaw kasacyjnych było dla Sądu utrudnione, co w przypadku redakcji środka odwoławczego przez profesjonalnego pełnomocnika nie powinno mieć miejsca.

Koncentrując uwagę na treści zarzutów, skarżący kasacyjnie trafnie zauważył, że sąd I instancji nie przedstawił dokładnych ustaleń faktycznych sprawy, które stanęły u podstaw wydania wyroku z dnia 25 stycznia 2018 r. Wprawdzie Sąd ten dostrzegł prawidłowo, że ustalone przez GINB odległości projektowanego budynku usługowego od nieruchomości skarżącego kasacyjnie o nr ewid. [...]i [...]nie poddają się weryfikacji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym brak dokonania pomiarów na gruncie, to jednak nie wyciągnął z tego właściwych konsekwencji dla bytu prawnego zaskarżonej decyzji oraz oceny legitymowania się przez skarżącego kasacyjnie interesem prawnym do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 pr.bud. w zw. z art. 3 pkt 20 pr.bud. Skarżący kasacyjnie trafnie wskazał w związku z tym, że organy administracji publicznej, a w ślad za nimi sąd kontrolujący legalność ich działania powinny były ustalić, czy zamierzona inwestycja będzie oddziaływała na jego nieruchomości, czy też nie.

WSA powołując się na konieczność wykazania, aby interes prawny skarżącego kasacyjnie był konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie błędnie odniósł go do samych tylko twierdzeń tego podmiotu wyrażanych w trakcie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Tymczasem z orzecznictwa sądowego przywołanego w skardze kasacyjnej wynika przekonująco, że stroną postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę jest nie tylko osoba, której interes prawny zostaje naruszony na skutek prowadzonych robót budowlanych, lecz także osoba, na której nieruchomości obiekt budowlany może oddziaływać. WSA dostrzegając takie prawdopodobieństwo nie powinien był ograniczać się do stanowiska skarżącego kasacyjnie próbującego wykazać istnienie interesu prawnego do udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przyjmując automatycznie, że w kwestiach niepodniesionych przez ten podmiot nie powinien w sposób obiektywny badać występowania interesu prawnego do udziału w danym postępowaniu. Cechą tego interesu jest także jego obiektywizm. To, że skarżący kasacyjnie zdaniem WSA nie przedstawił takich okoliczności, które w dniu dzisiejszym powodowałyby konflikt między planowaną inwestycją, a jego zamierzeniami nie oznacza, że realizacja tej inwestycji nie wpłynie na jego sytuację prawną zarówno w chwili obecnej, jak i w przyszłości i że nie należy jej wziąć pod uwagę, zapewniając temu podmiotowi czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Zresztą w samej skardze kasacyjnej przedstawiony został wywód świadczący o aktualności naruszenia interesu prawnego skarżącego kasacyjnie, gdzie przywołana argumentacja tego podmiotu była dużo szersza, aniżeli przyjęta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Świadczy to o niezasadności poprzestawania na samych tylko subiektywnych odczuciach danego podmiotu w ramach oceny występowania kategorii interesu prawnego z pominięciem analizy istniejącej regulacji prawnej, w tym rzeczywistych konsekwencji jakie może ona wywołać dla jego sytuacji prawnej.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a także poprzedzające jego wydanie decyzje GINB z dnia [...]lutego 2017 r. oraz Wojewody z dnia [...] grudnia 2016 r. Zdaniem Sądu, niniejsza sprawa na obecnym jej etapie jest dostatecznie wyjaśniona do tego, aby żądanie skarżącego kasacyjnie mogło zostać rozpatrzone na etapie postępowania przed organami administracji publicznej.

Organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien przede wszystkim ustalić stan faktyczny sprawy w kierunku przesądzenia, czy w świetle brzmienia § 12 ust. 1 oraz 271 ust. 1 rozporządzenia, realizacja planowanej inwestycji będzie wpływała na sposób zagospodarowania działek nr [...]i [...]. Wojewoda powinien także podjąć refleksję na temat tego, czy dotychczas postępowanie prowadzone było we właściwym trybie stwierdzenia nieważności decyzji, mając na uwadze, że niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego o której stanowi art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Prawidłowe ustalenie trybu w jakim prowadzone jest postępowanie spoczywa każdorazowo na organie, który je prowadzi. Organ ten nie powinien ograniczać swojej aktywności do samego tylko oznaczenia podania mając przede wszystkim na uwadze jego treść.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (pkt 2 sentencji wyroku). W istocie rzeczy bowiem w rozpatrywanej sprawie wyłączną przyczyną sprawiającą, że doszło do zainicjowania postępowania kasacyjnego, było wadliwe orzeczenie WSA, które spowodowało wniesienie skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, która dodatkowo zawierała istotne wady konstrukcyjne. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do WSA kosztami postępowania kasacyjnego.