Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 40/12 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 8 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 maja 2012r., sygn. akt II SAB/Wa 40/12, oddalił skargę W. S. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarżący w dniu 14 listopada 2011 r. złożył skargę na działanie Rady Gminy Klembów w zakresie dotyczącym uchwał zatwierdzających protokoły z poprzednich sesji, wnosząc o wszczęcie postępowania nadzorczego. Po uzyskaniu odpowiedzi o braku obowiązku sporządzania odrębnego dokumentu z przyjęcia protokołu z poprzedniej sesji rady, skarżący pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. wniósł o wskazanie "konkretnej podstawy prawnej" umożliwiającej odstąpienie do obowiązku dokumentowania uchwał organu gminy. Pismem z dnia 19 grudnia 2011r. Wojewoda Mazowiecki wyjaśnił, że organ nadzoru nie jest uprawniony do stanowienia wykładni prawa i do udzielania opinii prawnych.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. S. zarzucił organowi bezczynność w załatwieniu jego sprawy, której przedmiotem jest informacja publiczna, a nie opinia prawna jak tenże stwierdził.

Wojewoda Mazowiecki wniósł o odrzucenie skargi, dowodząc, że opisane wyżej podanie nie zawierało prośby o udostępnienie informacji publicznej, zatem skarga jest niedopuszczalna.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazując na cel skargi na bezczynność, którym jest ocena czy organ postąpił wbrew obowiązkowi podjęcia określonego działania w danej formie i w określonym terminie oraz ewentualne zobowiązanie go do działania, nadto przytaczając obowiązujące w tej materii przepisy materialnoprawne, konkludował, że będąca przedmiotem żądania skarżącego informacja nie nosi znamion informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej zawiera jej art. 6 ust. 1, przy czym nie ma on charakteru katalogu zamkniętego. Zdaniem Sądu I instancji żądanie wskazania podstawy prawnej, a de facto dokonanie interpretacji przepisu, nie mieści się w tym katalogu. Dotyczy bowiem stosowania obowiązującego prawa, a nie dokumentów czy faktów. Skoro zatem organ udzielił odpowiedzi zgodnej z tym kierunkiem, skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od tegoż wyroku wywiódł W. S. Zarzucił mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. uchybienie przepisom art. 151 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i nieuwzględnienie skargi oraz art. 149 ust. 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że organ naruszył art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 w/w ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, iż żądana informacja publiczna ma charakter informacji publicznej, gdyż dotyczy zasad funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. trybu działania władz publicznych. Dlatego rzeczą Sądu I instancji było uwzględnienie skargi na bezczynność organu. Ten bowiem nie zachował się właściwe, czyli nie udzielił żądanej informacji, która nie jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej, a zatem pozostawał w bezczynności.

Na tych podstawach domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, oraz przyznania wynagrodzenia z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach, co skutkować winno rozważeniem w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa procesowego, wszak skoro zarzut ten został ściśle powiązany z zakwestionowaniem zastosowania przepisu prawa materialnego, oba zarzuty zostaną omówione łącznie. W istocie bowiem skarga kasacyjna podważa prawidłowość rozstrzygnięcia, dowodząc wadliwości oddalenia skargi (naruszenie art. 151 i art. 149 § 1 P.p.s.a.) w powiązaniu ze wskazanymi w jej uzasadnieniu przepisami prawa materialnego w wyniku niezastosowania art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i dalszych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Przystępując do analizy jej zarzutów niepodobna pominąć kontekstu złożenia wniosku inicjującego postępowanie przed organem. Otóż został on wniesiony w następstwie odpowiedzi Wojewody na sugestię (skargę) dotyczącą podjęcia czynności nadzorczych w kwestii braku dokumentowania przez radę gminy podjętych uchwał. W odpowiedzi na pierwotne żądanie Wojewoda Mazowiecki przedstawił swoje stanowisko i wyjaśnił obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Dopiero na skutek tego pisma skarżący domagał się wskazania podstawy prawnej dla takiego działania, co organ skwitował stwierdzeniem, iż nie jest uprawniony do stanowienia wykładni prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pismo tej treści było właściwym załatwieniem sprawy, gdyż żądane dane nie miały charakteru informacji publicznej. Ten pogląd Naczelny Sąd Administracyjny podziela. W istocie bowiem brzmienie wniosku zasadza się na żądaniu podania określonego przepisu prawa w kontekście określonego działania organu gminy, co więcej zmierza do dokonania przez organ nadzoru oceny działania organu gminy. Przesądza o tym poglądzie treść wniosku i fakt skierowania go, mimo że dotyczy on rady gminy, do wojewody. Tego rodzaju działanie nie jest regulowane przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym, jakkolwiek ustawa ta nie wymaga wykazania interesu prawnego w uzyskaniu informacji publicznej i nie uzależnia od tego wykazania jego uwzględnienia, to jednak niepodobna pominąć tych okoliczności przy ocenie charakteru żądania. Tymczasem utrwalone jest stanowisko, wedle którego domaganie się informacji o obowiązującym prawie nie nosi znamion informacji publicznej, toteż w takim wypadku nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, a odpowiedzi udziela się pismem zawiadamiającym o tym fakcie (p. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1380/12, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie informacja objęta wspomnianym podaniem nie dotyczyła trybu działania władzy publicznej, do której organy gminy niewątpliwe są zaliczane, gdyż tryb działania obejmuje sposób postępowania, a nie brzmienie konkretnych norm prawnych, czy wskazanie podstawy prawnej. Treść przepisów jest wszak ogólne dostępna. To zaś nie było intencją skarżącego, gdyż wskazując na § 53 ust. 1 Statutu Gminy Klembów dał wyraz znajomości spornego aktu prawnego, zatem domagał się jego interpretacji w danym stanie faktycznym. Jednakowoż utrwalony jest również pogląd, wedle którego wykładnia przepisów prawa, jak też ocena ich zastosowania, czyli swego rodzaju opinia prawna, nie stanowi informacji publicznej (p. przykładowo postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 8/11, publ. j.w., i cytowane tam orzecznictwo). Ocena prawidłowości wykładni prawa w danym przypadku może zostać dokonana we właściwym trybie kontrolnym.

W konsekwencji czego zasadnie uznał Sąd I instancji, że przedmiotowa informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów przywołanej ustawy. Zatem zachowanie organu nie nosi znamion bezczynności, skoro nie miał on obowiązku udostępnienia żądanych danych, o czym powiadomił wnioskodawcę pismem. Informacja publiczna to mająca powszechnie dostępny charakter informacja o faktach, treści dokumentów i zdarzeniach dotyczących właściwych podmiotów. Jej nieudzielenie w terminie może prowadzić do stanu bezczynności skutkującego zobowiązaniem do rozpatrzenia wniosku, natomiast żądanie innych danych nie uzasadnia takiej bezczynności (p. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt IV SAB/Gl 47/12, publ. j.w.). W niniejszej sprawie istniały przeto powody do oddalenia skargi.

Trzeba na koniec tylko dodać, że postulat odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji Sądu w sytuacji konieczności dokonania oceny pozostawania organu w bezczynności, nie mógł odnieść skutku. Nadto, że z przytoczonych względów zarzuty naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie od informacji publicznej wykraczają poza ramy oceny legalności działania organu dokonanej w tej sprawie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. Wyrzeczenia o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zamieścił, jako że - zgodnie z utrwalonym orzecznictwem - pozostawione ono zostało wojewódzkim sądom administracyjnym, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony wyłącznie do orzekania o kosztach postępowania kasacyjnego między stronami postępowania.