Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 lipca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.

II SA/Ke 667/19

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 4 lipca 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania R. J.od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia 26 listopada 2018 r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie silosa zbożowego (o pojemności 211 t), posadowionego na betonowej płycie fundamentowej (o pow. 43 m²) w ramach uzupełnienia zabudowy w istniejącym siedlisku zagrodowym na części działki nr 626, w miejscowości K., gm. S.

– na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchyliło decyzję organu I instancji w części jej rozstrzygnięcia dotyczącego linii rozgraniczających teren inwestycji oznaczonych w treści załącznika graficznego ww. decyzji i w to miejsce orzekło, że linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji zostały przedstawione na załączniku nr 1 dołączonym do decyzji Kolegium z dnia 4 lipca 2019 r., znak: [...];

– w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Po rozpatrzeniu wniosku S. K. organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 26 listopada 2018 r. W odwołaniu R. J. zarzucił ujęcie w zakresie terenu inwestycji części działki nr 627, która stanowi jego własność.

Organ odwoławczy ustalił, że inwestor posiada gospodarstwo rolne o pow. 60 ha, tj. przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie (5,20 ha), a planowany silos stanowi uzupełnienie zabudowy zagrodowej w ramach jednego gospodarstwa rolnego, którego grunty ze względu na funkcjonalne powiązanie stanowią całość. Stosownie więc do treści art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("upzp") inwestor nie musi spełnić wymogu "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. W konsekwencji nie było obowiązku określania wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy, intensywności wykorzystania terenu.

Dalej organ wskazał, że decyzja organu I instancji spełnia wymogi z art. 54 pkt 1-3 upzp. Kolegium uwzględniło uzupełniony w dniu 27 czerwca 2019 r. załącznik graficzny do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, na którym inwestor wskazał skorygowane granice terenu inwestycji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie bada się uprawnienia wnioskodawcy do terenu. Decyzja o warunkach zabudowy nie ustala bowiem praw do terenu, ale co, gdzie i na jakich warunkach można budować. Dopiero na etapie starań o pozwolenie na budowę właściwy organ sprawdza zgodność inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 63 ust. 2 upzp decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

W skardze do tut. Sądu R. J. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj.:

I. art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez jego niezastosowanie, poprzez brak rozważenia wpływu planowanej inwestycji na chroniony prawem interes osób trzecich;

II. art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

a) uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania wobec braku możliwości wydania decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego co do działek nr ew. 626 i 627;

b) zwrócenie się do Komendy Powiatowej Policji w K., Posterunek w S., o nadesłanie notatki służbowej sporządzonej przez funkcjonariuszy obecnych na nieruchomości skarżącego i wnioskodawcy w dniu 12 marca 2019 r.;

c) przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści pisma;

d) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący, w kontekście pisma inwestora z dnia 26 czerwca 2019 r., przy którym przedłożono brakującą część graficzną wniosku, wyrys z ewidencji gruntów, projekt zagospodarowania działki nr 626 oraz ugodę z dnia 4 czerwca 2010 r. dotyczącą przebiegu granicy między działką wnioskodawcy (nr 626) a działką skarżącego (627), wskazał na informację K. W. z dnia 2 lipca 2019 r. o tym, że pomimo przysługującego jej prawa własności nie była stroną porozumienia o rozgraniczeniu z dnia 4 czerwca 2010 r., co czyni to porozumienie nieważnym. Dodatkowo, w dniu 3 lipca 2019 r. skarżący poinformował organ o naruszeniu przez wnioskodawcę postanowień ugody z dnia 4 czerwca 2010 r. poprzez samowolne usunięcie znaków granicznych, co mogą potwierdzić funkcjonariusze Policji wezwani przez matkę skarżącego.

W związku z zarzutem naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp skarżący podniósł, że zamierzenie inwestycyjne, tj. silos zbożowy mający pomieścić ponad 200 t zboża, którego podstawa wynosi niemal 50 m², jest instalacją o znacznych gabarytach, a jego budowa ograniczy dostęp do światła słonecznego dla nieruchomości sąsiednich. Skarżący prowadzi na swej nieruchomości uprawę warzyw, dla której równomierny dopływ światła ma kluczowe znaczenie.

Dalej podniesiono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki skarżącego w sytuacji, w której granica jest sporna, może doprowadzić do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z § 8 ww. rozporządzenia, który w odniesieniu do lokalizacji silosów zbożowych o pojemności powyżej 100 t wprowadza określone wymagania odległościowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. pełnomocnik inwestora oraz uczestniczka M. K. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), dalej "upzp", każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Regulacja powyższa wyraża więc zasadę swobody inwestowania na własnym gruncie, przy czym tytułem prawnym do władania nieruchomością na cele budowalne należy się wykazać dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy informuje jedynie o możliwości zagospodarowania terenu w sposób w niej określony. Jej celem jest przesądzenie o dopuszczalnym, w świetle obowiązującego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. nie ustanowiono lokalnego porządku planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczególną urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 upzp. Zasadniczo sprowadzają się one do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1), dostępu do drogi publicznej (pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (pkt 3), odpowiadającej ochronie gruntów rolnych i leśnych zgodności charakteru zabudowy z charakterem gruntów (pkt 4) oraz zgodności planowanej zabudowy z przepisami odrębnymi (pkt 5). Wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wymogu kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem (zwanego zasadą dobrego sąsiedztwa) nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w przypadku, gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie (art. 61 ust. 4 upzp).

W sprawie bezsporne jest, że inwestor posiada gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w Gminie S . Skarżący nie kwestionuje też, że planowany silos zbożowy związany jest z zabudową zagrodową. Dla porządku należy jedynie przypomnieć, że w warunkach tradycyjnych zabudowa zagrodowa łączona była z pojęciem działki siedliskowej oraz położonego w obrębie jej podwórza i tzw. obejścia, natomiast w chwili obecnej, przy znacznym wzroście powierzchni gospodarstw rolnych, tego rodzaju gospodarstwa już nie występują powszechnie. Rozwój gospodarstw rolnych pod względem powierzchniowym powoduje, że może się ono składać wielu działek położonych niekiedy w znacznym oddaleniu od siebie. Pozwala to na przyjęcie, że nowoczesne gospodarstwo rolne stanowi zorganizowaną całość gospodarczą nawet, jeżeli wchodzące w jego skład grunty rolne bezpośrednio ze sobą nie sąsiadują i są rozrzucone na znacznym terenie. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy więc rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa rolnego jako pewnej całości produkcyjnej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r. sygn. II OSK 1185/15).

W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca jest rolnikiem, a rodzaj zabudowy, ściśle związany z produkcją rolną (silos zbożowy) nie zmieni rolniczego przeznaczenia gruntów, na których wnioskodawca planuje zlokalizować zabudowę. Oczywiste jest więc wyłączenie wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Szczegółowa lokalizacja obiektu budowlanego objętego zamierzeniem rolnika znajdzie odzwierciedlenie w projekcie budowlanym i będzie podlegała ocenie organu architektoniczno-budowlanego.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez brak rozważenia wpływu planowanej inwestycji na chroniony prawem interes osób trzecich. W decyzji organu I instancji w pkt II 4) określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wskazano, że gwarancją nienaruszalności tych interesów jest sporządzenie projektu budowlanego z uwzględnieniem wymogów określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane. W tym miejscu należy podkreślić, że własność w demokratycznym społeczeństwie nie jest uprawnieniem absolutnym. Na treść prawa własności składa się konieczność tolerowania wykonywania tego prawa również przez inne osoby. Prawo do zabudowy nieruchomości sąsiedniej nie może być a priori potraktowane jako ograniczenie prawa własności. Prawo zabudowy jest emanacją prawa własności - najszerszego przedmiotowo i najsilniejszego prawa do rzeczy, skutecznego erga omnes. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09 (OTK ZU nr 3A/2011, poz. 26), "nie ulega wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela czy użytkownika wieczystego (dalej zbiorczo: właściciel) nieruchomości z prawa zabudowy - przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego - może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną". Natomiast "kolizja interesów, a co za tym idzie potrzeba ich ważenia, jest charakterystyczna dla stosunków regulowanych przez prawo budowlane, w którym stykają się interes publiczny, interes inwestora oraz uprawnienia osób trzecich wynikające z ich praw na nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora. Granice tych praw i interesów, szczególnie na obszarach zurbanizowanych, określają przepisy prawa budowlanego i innych aktów prawnych wydanych na podstawie i w wykonaniu przepisów tego prawa lub przepisów wydanych dla ochrony środowiska". Poza tymi granicami znajdują się - jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z 16 stycznia 1992 r., sygn. III ARN 42/91 (OSN nr 3/1993, poz. 42) – "protesty obywateli wyrażające ich osobiste zapatrywania, oczekiwania, postulaty, życzenia, itp. co do określonej polityki planowania przestrzennego, wzajemnych relacji między planowanymi inwestycjami, a sferą ich indywidualnych wyobrażeń co do warunków normalnej egzystencji, wypoczynku, korzystania z dóbr przyrody itp. Te oczekiwania, życzenia i postulaty powinny być brane pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na budowę i w odpowiednim stopniu uwzględniane, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie słuszny interes samego inwestora oraz względy gospodarcze i społeczne."

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp w zw. z § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r. poz. 81). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 upzp warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie obejmuje przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki i inne obiekty budowlane, a zatem również przepisów ww. rozporządzenia. Rozporządzenie to ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jako wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może zaś wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA: z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 756/16; z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2151/12; z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2151/12; z dnia 8 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1302/12).

Stosownie do treści art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, determinuje zatem w pewnym zakresie decyzję o pozwoleniu na budowę, gdyż ustalone w niej warunki zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. W konsekwencji organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę i w sposób władczy orzekać w kwestiach, które mogą stać się przedmiotem rozważań dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Postępowanie dotyczące wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem dopiero pierwszym jego etapem. Decyzja o warunkach zabudowy potwierdza możliwość realizacji określonej inwestycji na danym terenie. Jednocześnie wnioskodawca (adresat decyzji) nie musi legitymować się prawem do nieruchomości. Kwestia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Jak stanowi art. 63 ust. 2 upzp decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Oznacza to, że prawo do terenu badane jest dopiero przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Na każdym z tych odrębnych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, lecz zakres tej ochrony jest różny dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i dla postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy organ orzekający powinien w możliwie najszerszy sposób ustalić warunki inwestowania, jednak ich konkretyzacja następuje dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym rozstrzygane są szczegółowe kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej oraz jej zgodności z warunkami wynikającymi z odpowiednich przepisów prawa budowlanego oraz przepisów szczególnych, w tym dotyczące odległości wznoszonych obiektów od granicy działki i istniejących już obiektów budowlanych.

Z podniesionych wyżej względów, Sąd nie przeprowadził wskazanych w skardze dowodów, uznając, że kwestie własnościowe w postaci braku ustalenia prawidłowej granicy pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi nr 626 oraz 627 nie mają wpływu na zasadność rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.