III OSK 287/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-05-17	
Data wpływu	2022-01-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Przemysław Szustakiewicz /przewodniczący/
Tamara Dziełakowska	
Symbol z opisem	6480
658	
Sygn. powiązane	II SAB/Op 48/21	
Skarżony organ	Starosta	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty N[...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Op 48/21 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Starosty N[...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 14 października 2021 r. II SAB/Op 48/21, po rozpoznaniu skargi M. B. na bezczynność Starosty N[...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej:

1. zobowiązał Starostę N[...] do załatwienia wniosku M. B. z 10 marca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku;

2. stwierdził, że bezczynność Starosty N[...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądził koszty postępowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Starosta N[...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) i h) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) poprzez ich błędną wykładnię poprzez uznanie, że informacja na temat wydatków organu, tj. wysokość wypłaty nagród konkretnym pracownikom Starostwa Powiatowego w N[...] jest informacją publiczną, tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu dokonując błędnej wykładni w/w przepisów dokonał ich naruszenia poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie i uznanie, że Starosta N[...] dopuścił się w sprawie bezczynności;

b) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez uznanie przez Sąd, że osoby które nie mają upoważnienia do wydawania w imieniu Starosty N[...] decyzji administracyjnych są "osobami pełniącymi funkcje publiczne", a tym samym informacja na temat wysokości wypłaconych im nagród stanowi informację publiczną;

2. przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy - art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uznanie, że Starosta N[...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udzielenie informacji publicznej i zobowiązanie Starosty Namysłowskiego do rozpoznania wniosku.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o zmianę zaskrzonego wyroku i oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zrzekł się także rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organ i Sąd I instancji.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości.

Odnosząc się więc w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wyjaśnić należy, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność i zobowiązującemu do rozpoznania wniosku, zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z: 12 czerwca 2015 r. I OSK 2409/14; 10 kwietnia 2015 r. I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (zob. wyrok NSA z 22.02.2023 r. III OSK 3380/21, LEX nr 3507000). Zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie mógł być zatem skuteczny.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty postawione w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) wyjaśnić należy, że informacja o majątku publicznym stanowi informację publiczną. W skład tego majątku wchodzą wynagrodzenia wszystkich pracowników Starostwa. Wynagrodzenia wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634). Wnioskowana przez M. B. informacja stanowi informację o wysokości środków pieniężnych wypłacanych z zasobów publicznych na rzecz osób zatrudnionych w urzędzie Starostwa, jest więc informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Mieści się bowiem w pojęciu zasad funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.) w odniesieniu do ciężarów publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 578/19, z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/17, z 14 października 2019 r. sygn. akt I OSK 4205/18, z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16, z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 2945/16. Natomiast pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2017 r. I OSK 1380/17, do którego odwołuje się skarga kasacyjna, że żądanie informacji o wynagrodzeniu pracowników wymienionych z imienia i nazwiska, nie jest żądaniem informacji publicznej, jest podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych niezwykle rzadko, przykładowo w wyroku NSA z 27 września 2019 r. I OSK 2710/17. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację, ponieważ sposób sformułowania wniosku, przez żądnie udostępnienia informacji o wynagrodzeniu pracowników (np. podmiotów publicznoprawnych) z imienia i nazwiska (ich personalizację) nie powoduje, że wniosek ten przestaje być wnioskiem o informacje o sposobie wydatkowania środków publicznych. Zatem nadal jest wnioskiem o sprawach publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i zasadach funkcjonowania tych podmiotów, majątku publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 lit. h u.d.i.p. Nie sposób zaakceptować także poglądu, że sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników będących funkcjonariuszami publicznymi jest informacją publiczną, a sposób wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia (w tym nagrody) dla pracowników niebędących funkcjonariuszami publicznymi nie jest informacją publiczną. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego każde wydatkowanie środków publicznych jest sprawą publiczną, bez względu na cel jaki jest realizowany. Ochrona prywatności pracowników w zakresie wypłacanego im ze środków publicznych wynagrodzenia powinna być realizowana nie na etapie kwalifikacji żądanych informacji, lecz przez ograniczenie dostępu do tych informacji publicznych na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Kwestie związane z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności były przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 20 marca 2006 r. K 17/05 (OTK-A 2006 r. Nr 3, poz. 30). Zgodnie z powołanym przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Informacje dotyczące kwot wynagrodzeń, jak i składników tych wynagrodzeń oraz nagród finansowane są ze środków publicznych i wypłacane za wykonywaną pracę, tym samym stanowią informację publiczną, niezależnie od tego, czy są to stałe elementy wynagrodzenia, czy fakultatywne lub uznaniowe. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi jest zasadą, która musi być bezwzględnie przestrzegana przez każdą jednostkę dysponującą publicznymi środkami finansowymi. Wydatkujący środki publiczne podlegają kontroli odpowiednich urzędów, kontroli politycznej oraz kontroli ze strony samych obywateli. Jakakolwiek reglamentacja informacji o działalności podmiotów publicznych w stosunku do tych podmiotów musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Zatem wnioskując o podanie wysokości nagród przyznanych poszczególnym pracownikom Starostwa, wnioskodawca w istocie żąda udostępnienia informacji publicznej. Wobec tego organ ma obowiązek takiej informacji udzielić, bądź wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej, jeżeli uznaje, że wnioskowana informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na dobra prawnie chronione. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, lecz wówczas należy wydać decyzję administracyjną.

Ponieważ taka decyzja nie została w niniejszej sprawie wydana, organ nie udzielił żądanej informacji, a skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów dotyczących ustaleń, w jakim zakresie żądana informacja mogła już ewentualnie zostać udostępniona, wyrok Sądu I instancji należy uznać za odpowiadający prawu.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a.