Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 2085/20 w sprawie ze skargi [...] w [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 grudnia 2021 r. sygn. I SA/Wa 2085/20 oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 3 lipca 2020 r. nr KKU-294/19 w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Skargę kasacyjną od wyroku wywiodła Polskie Koleje Państwowe S.A. w Warszawie na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, 655.) (dalej: p.p.s.a.) zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., mające wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania polegające na:

1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 3 lipca 2020 r. i oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem: art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji dojście do wniosku, że postępowanie nie powinno zostać zawieszone, co doprowadziło do uchylenia postanowienia organu I instancji. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego zarzutu w postanowieniu skutkowałoby uwzględnieniem skargi;

2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi na postanowienie w sytuacji, w której postanowienie wydane zostało z naruszeniem: art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie, a w konsekwencji dojście do wniosku, że postępowanie nie powinno zostać zawieszone, co doprowadziło do uchylenia postanowienia organu I instancji. Wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanego zarzutu w postanowieniu skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy.

Pismem procesowym z dnia 27 czerwca 2022 r. skarżąca kasacyjnie w uzupełniniu skargi kasacyjnej sprostowała, że interes prawny PKP S.A w przedmiotowej sprawie przejawia się nie w przyszłym nabyciu użytkowania wieczystego przez PKP S.A., ale w utrzymaniu prawa użytkowania wieczystego przez PKP S.A. w obecnym układzie własnościowym (właściciel: Skarb Państwa). Odtworzenie decyzji przekazującej w zarząd Przedsiębiorstwu Państwowemu "Polskie Koleje Państwowe" przedmiotowych działek spowoduje brak możliwości podważania poprawności i legalności decyzji przekazującej przedmiotowe działki w użytkowanie wieczyste PKP S.A. na podstawie art. 34 i 35 ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji i restrukturyzacji Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 146). Odtworzenie akt sprawy o przekazanie w zarząd Dolnośląskiej Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych przedmiotowej nieruchomości, będzie stanowić również negatywną przesłankę komunalizacji przez Gminę Wrocław przedmiotowych działek na mocy art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 27 lutego 2017 roku, w sprawie I OPS 2/16, a contrario udokumentowanie pozostawania nieruchomości we władaniu Przedsiębiorstwa Państwowego "Polskie Koleje Państwowe" na dzień 27 maja 1990 roku oznacza, że nieruchomość ta nie należała w dniu 27 maja 1990 roku do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 roku - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), przez co dana nieruchomość nie podlega komunalizacji.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Pismem procesowym z dnia 25 października 2022 r. Gmina Wrocław wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, że zarzuty i ich uzasadnienie podniesione w skardze kasacyjnej PKP S.A., nie dotyczą przedmiotu postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pod sygnaturą akt I SA/WA 2085/20. Istotą tego postępowania sądowoadministracyjnego była ocena czy postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Wrocław, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (DZ. U. Nr 32, poz.191 ze zm.) własności nieruchomości położonych we Wrocławiu, oznaczonych w operacie ewidencji gruntów obrębu [...], jako działki: nr [...] oraz [...] (obecnie [...]) (dalej: "postępowanie komunalizacyjne") - zostało prawidłowo zawieszone. Przedmiotem kontroli zarówno KKU - jako organu administracji II instancji, jak i WSA w Warszawie było ustalenie, czy postępowanie o odtworzeniu akt stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodziło tu zatem o ocenę samego charakteru postępowania o odtworzenie akt, bez konieczności analizy treści ewentualnie odtworzonego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 193 zdanie drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2023, poz. 1634 – dalej jako: "p.p.s.a." wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd I instancji.

Na wstępie wskazać należy, że skoro w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekła się przeprowadzenia rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu Wojewódzkiego w ramach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne.

Niezasadnie skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wywodząc, że wynik zainicjowanego przez nią postępowania w sprawie odtworzenia akt stanowi zagadnienie wstępne w sprawie nabycia z mocy prawa, w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przez Gminę Wrocław, własności wskazanych nieruchomości.

Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że wynik postępowania dotyczącego odtworzenia akt, w tym dokumentu na podstawie którego przedmiotowa nieruchomość została przekazana w zarząd skarżącej kasacyjnie nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nabycia przedmiotowych działek. Na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, organ administracji zawiesza postępowanie. Zaakcentować zatem trzeba, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie może przesądzać o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2872/15). Podkreślić też trzeba, że organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. W tym ujęciu rekonstrukcję akt sprawy należy określić jako problem natury faktycznej. Podjęcie czynności rekonstrukcyjnych nie uzasadnia zatem zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Konieczność odtworzenia akt sprawy nie stanowi zagadnienia wstępnego (G. Łaszczyca, Odtwarzanie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ST 2009, nr 9, s. 50-61).

Zawieszając postępowanie na podstawie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania, jak to czyni skarżący kasacyjnie, lecz tym czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji (wyrok NSA z 11.01.2017 r., II OSK 803/16). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania.

Powyższe dowodzi że trafnie zadecydowano o uchyleniu postanowienia zawieszającego postępowanie, a Sąd Wojewódzki słusznie stanowisko Komisji zaaprobował. W konsekwencji, nie może być w tej sprawie mowy o naruszeniu art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. art. 151 p.p.s.a.

Z tych względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.