II SA/Ke 68/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-05-06	
Data wpływu	2026-01-30	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach	
Sędziowie	Agnieszka Banach
Beata Ziomek /sprawozdawca/
Jacek Kuza /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6350 Koncesja na prowadzenie działalności w zakresie sportu profesjonalnego, zezwolenia na utworzenie związku sportowego, lic
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Rada Gminy	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w części	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 446; art. 91 ust. 1 i 4; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2012 nr 0 poz 642; art. 11 ust. 3 pkt 1 i 4, art. 2; Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach - tekst jednolity
Dz.U. 2024 nr 0 poz 87; art. 27 ust. 3, art. 13 ust. 2 pkt 3; Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j.)
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; art. 147b  par. 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Raków z dnia 30 sierpnia 2017 r. Nr XXXV/207/2017 w przedmiocie zmiany statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakowie I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - § 10 ust. 4, - § 11 ust. 3 w zakresie słów "oraz wpływy z innych źródeł zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa", - § 11 ust. 4; II. oddala skargę w pozostałej części.	
Uzasadnienie
Rada Gminy Raków w dniu 30 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm), dalej u.s.g. w zw. z art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz.U. z 2012 r., poz. 642 ze zm.) podjęła uchwałę Nr XXXV/207/2017 w sprawie zmiany statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakowie. Statut Gminnej Biblioteki w Rakowie, zgodnie z postanowieniem § 1 stanowi załącznik do niniejszej uchwały.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Wschód w Kielcach zarzucając istotne naruszenie prawa:

I. art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87, zwanej dalej "u.o.p.d.k.) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz §135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez dopuszczenie przez Gminną Bibliotekę Publiczną w Rakowie podejmowania dowolnych działań dla zaspokajania potrzeb społecznych mieszkańców gminy w zakresie czytelnictwa oraz realizacji krajowej polityki bibliotecznej;

II. art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g - polegające na niedopełnieniu wymogu ustawowego poprzez niewskazanie organu doradczego Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakowie oraz sposobu jego powołania;

III. art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k. w zw. z art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez przyznanie innemu podmiotowi kompetencji do dookreślenia źródeł finansowania Gminnej Biblioteki Publicznej w Masłowie

IV. art. 27 ust. 3 u.o.p.d.k. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnioną modyfikację przepisu zawartego w akcie wyższego rzędu i przeniesienie jego treści do statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Masłowie;

V. art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na niedopełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez nieuregulowanie organizacji wewnętrznej biblioteki w jej statucie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakowie w całości.

W uzasadnieniu skargi w odniesieniu do zarzutu z pkt. I podniesiono, że lokalny prawodawca w rozdziale II § 8 ust. 2 postanowił, że Biblioteka może podejmować inne zadania dla zaspokajania potrzeb czytelników, środowiska lokalnego oraz realizacji krajowej polityki bibliotecznej. Powyższa regulacja jest jednak zbyt generalna i otwiera drogę do niedozwolonej interpretacji powodując u odbiorców przedmiotowego aktu prawa miejscowego wrażenie, iż Gminna Biblioteka Publiczna w Rakowie może podejmować wszak nieograniczone przedmiotowo działania dla "zaspokajania potrzeb" wskazanych grup i środowiska lokalnego. W kwestii takiego generalnego unormowania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2012 roku, sygn. II OSK 2013/12 wysuwając tezę, iż "Z przepisu 13 ust. 2 pkt 2 ustawy z 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej nie wynika nakaz kazuistycznego unormowania zakresu działania instytucji kultury. Niewątpliwie musi się on odnosić do celu działania tej instytucji kultury, dla realizowania którego została utworzona. Postanowienia statutu w tej materii winny mieć bezsprzecznie rozbudowany charakter i dotyczyć zasadniczych aspektów zamierzonej działalności...’’. Tym samym użyte przez lokalnego uchwałodawcę twierdzenie "może podejmować inne działania" nieprecyzujące jakie to mogą być działania, a jedynie lakonicznie zawężając ich granice do "potrzeb społecznych mieszkańców gminy w zakresie czytelnictwa oraz realizacji krajowej polityki bibliotecznej" stanowi o przekroczeniu upoważnienia ustawowego i otwarciu możliwości na wykorzystanie samorządowej instytucji kultury do prowadzenia działań w ogóle niezwiązanych z celem w jakim powstała.

W odniesieniu do zarzutu z pkt. II skargi wskazano, że w art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k. ustawodawca wprost wskazał, że statut zawiera m.in. organy doradcze oraz sposób ich powoływania. Nie sposób jednak dopatrzeć się w analizowanym statucie takich postanowień, które regulowałyby zgodnie z wymogiem ustawowym kwestię istnienia organu doradczego oraz sposobu jego powoływania.

W odniesieniu do zarzutu z pkt. III skargi wskazano, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego w Rozdziale 4 § 11 pkt 3 postanowił, iż samorządowa instytucja kultury będzie finansowana również z wpływów z "innych źródeł zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa". Tym samym pozostawił otwarty katalog źródeł finansowania, co oznacza, że możliwe jest finansowanie Biblioteki Publicznej w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę, a nadto wprowadził konstrukcję, która pozwala innemu organowi niż Rada, w drodze innego aktu niż uchwała, doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Stosownie zaś do art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k., wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia. Oznacza to, że Rada bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 13 ust. 2 pkt 4 u.o.p.d.k.

Odnosząc się do zarzutu z pkt. IV skargi, podniesiono, że w przepisie statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakowie (błędnie w uzasadnieniu wskazano w "Masłowie") zawartym w Rozdziale IV § 11 pkt 4, miejscowy prawodawca transponował, jak podkreślił skarżący, błędnie przepis zawarty w ustawie wyższego rzędu, tj. w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w art. 27 ust. 3. Literalne brzmienie przedmiotowego przepisu jest następujące "Podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora." Tymczasem lokalny uchwałodawca przenosząc ten przepis na grunt statutu biblioteki zmienił jego treść w zakresie nazwy dokumentu stanowiącego podstawę gospodarki finansowej samorządowej instytucji kultury, tj. zamiast "plan finansowy" określił ją jako "roczny plan finansowy Biblioteki", a nadto błędnie wskazał, że plan ten ma być "zatwierdzony" przez Dyrektora, podczas gdy zgodnie z treścią wskazanego przepisu plan finansowy jest "ustalony" przez Dyrektora. Taka modyfikacja jest zatem nieuprawniona i stanowi istotne naruszenie prawa.

Kwestie będące przedmiotem zarzutu z pkt. V skargi, według skarżącego zostały ujęte w Rozdziale III § 15 pkt 1 w powiązaniu z § 20 pkt 4 Rozdziału IV Statutu Biblioteki. Dalej stwierdzono, że regulacja z Rozdziału III § 10 pkt 4 Statutu odsyła do regulaminu organizacyjnego, w którym zawarte są informacje o organizacji wewnętrznej Biblioteki, który to regulamin opracowuje i wprowadza w drodze zarządzenia Dyrektor, po zasięgnięciu opinii Wójta Gminy Raków, działającego w imieniu organizatora oraz opinii działających w Bibliotece organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców, natomiast postanowienie pkt 5 odsyła do regulaminu, który reguluje warunki i zasady korzystania z biblioteki, a który nadany jest przez Dyrektora Biblioteki. Przytaczając uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 8 kwietnia 2008 roku, sygn. III SA/Wr 114/08, w którym Sąd dokonał wykładni obowiązujących przepisów prawa na tle art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach i przepisu art. 13 ust. 3 u.o.p.d.k., skarżący podzielił pogląd, że ww. przepisy nie można traktować jako dwie odrębne podstawy dla ustalenia regulaminów w bibliotece. Wyodrębnianie kilku rodzajów regulaminów obowiązujących w jednej bibliotece jest sztuczną konstrukcją mającą na celu obejście przepisów prawa, w tym przypadku przepisów ustawy o bibliotekach. Zagadnienie regulaminu zostało uregulowane w ustawie o bibliotekach, w art. 14 ust. 4, co oznacza, iż brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy o działalności kulturalnej. Słuszność tego stanowiska potwierdza chociażby to, że ustawodawca w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach wskazał explicite, aby organizację biblioteki zawrzeć w statucie. Tym samym, jak ocenił skarżący, wymagana przez ustawodawcę kwestia uregulowania organizacji wewnętrznej biblioteki w jej statucie, została przez uchwałodawcę scedowana do uregulowania poza statutem, a dodatkowo, doszło do nieuzasadnionego z punktu widzenia obowiązujących przepisów rozdzielenia celem odrębnego uregulowania kwestii organizacyjnych i kwestii zasad korzystania z biblioteki.

Zgodnie ze stanowiskiem skarżącego, podniesione wyżej uchybienia stanowią o istotnym naruszeniu przepisów prawa materialnego i w brzmieniu obecnym nie mogą się ostać. Nadto waga naruszeń, ich ilość, a także fakt, że wyeliminowanie jedynie części regulacji ujętych w statucie, np. określenia źródeł finansowania samorządowej instytucji kultury powoduje, że należy wyeliminować go w całości, a lokalny prawodawca winien jeszcze raz, wnikliwej zapoznać się z regulacjami prawnymi dotyczącymi kwestii związanych z działalnością samorządowej instytucji kultury i uchwalić jej statut przedmiotowej instytucji jeszcze raz, tym razem z poszanowaniem dla otrzymanego upoważnienia ustawowego, a także prawidłowo sporządzić akt o utworzeniu w/wym podmiotu. Z przedstawionych powyżej względów zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonego Statutu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Nie zgodził się z zarzutem z pkt. I petitum skargi podnosząc, że doprecyzowano "inne działania", odnosząc je do określonego w przepisie uchwały celu działania instytucji kultury, dla realizacji którego została utworzona. Doprecyzowano bowiem, że te "inne działania" mają na celu zaspakajanie potrzeb społecznych mieszkańców gminy w zakresie czytelnictwa oraz realizacji ogólnokrajowej polityki bibliotecznej.

W odniesieniu do zarzutu z pkt. II podniesiono, że brak określenia w Statucie postanowień dotyczących organu doradczego i sposobu jego powoływania stanowi podstawę do jego uzupełnienia, a nie do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości.

Organ stwierdził, że użycie w § 11 ust. 3 uchwały sformułowania "innych źródeł zgodnie z obowiązującymi przepisami" oznacza, że tylko takie źródła, które są zgodne z obowiązującymi przepisami, a więc dopuszczalne, określają katalog przedmiotowy źródeł przychodów biblioteki.

W odniesieniu do zarzutu IV organ uznał, że synonimem słowa "zatwierdzony" jest słowo "ustalony". Ponadto biorąc pod uwagę zasady przyjmowania planów finansowych w samorządowych instytucjach kultury, które obejmują rok budżetowy, czyli rok kalendarzowy, sformułowanie zawarte w Statucie "roczny plan finansowy" nie narusza przepisów w sposób, który stanowiłby istotne naruszenie prawa.

W kwestii nieuregulowania organizacji wewnętrznej biblioteki w jej Statucie podniesiono, że zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 2 omawianej ustawy, w obligatoryjnych elementach statutu nie wymieniono organizacji wewnętrznej biblioteki. Ponadto zapisy zawarte w § 10 ust. 4 i 5 nie oznaczają, że muszą to być dwa odrębne regulaminy, tylko wskazują na kompetencje do uregulowania tych kwestii w drodze zarządzenia dyrektora biblioteki. Organ podkreślił, że wymieniona w skardze numeracja (Rozdział III § 15 pkt 1 w powiązaniu z § 20 pkt 4 Rozdziału IV) nie istnieje, co świadczy o braku podstaw do uznania, że zapisy Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakowie w tym zakresie są niezgodne z prawem, a tym samym, że zaszły podstawy do stwierdzenia ich nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie natomiast z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Bezspornym jest, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, zawiera bowiem normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że podlega kontroli sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Uwzględniając okoliczność, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, treść art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie sprzeciwia się stwierdzeniu nieważności tej uchwały w całości lub w części przez sąd administracyjny w razie stwierdzenia, że jest sprzeczna z prawem – niezależnie od czasu jaki upłynął od daty jej uchwalenia.

Jak wynika z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

W rozpatrywanej sprawie na uwzględnienie zasługiwał zawarty w pkt. V petitum skargi zarzut istotnego naruszenia art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, polegający na nieuregulowaniu organizacji wewnętrznej biblioteki w jej statucie.

Zgodnie z art. 11 tej ustawy, (o treści jak na datę podjęcia uchwały):

1. Biblioteka stanowiąca samodzielną jednostkę organizacyjną działa na podstawie aktu o utworzeniu biblioteki oraz statutu nadanego przez organizatora.

2. Akt o utworzeniu biblioteki określa:

1) nazwę, siedzibę, teren i zakres działania biblioteki;

2) źródła finansowania.

3. Statut określa w szczególności:

1) cele i zadania biblioteki;

2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów;

3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki - w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej;

4) źródła finansowania działalności biblioteki.

W powołanym przepisie ustawodawca wymaga, aby to statut określał "organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów". Tymczasem w § 10 ust. 4 Statutu postanowiono, że organizację wewnętrzną Biblioteki określa regulamin organizacyjny, który opracowuje i wprowadza w drodze zarządzenia dyrektor, po zasięgnięciu opinii Wójta Gminy Raków, działającego w imieniu Organizatora oraz opinii działających w Bibliotece organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców.

Z przyjętych przez uchwałodawcę lokalnego postanowień wprost wynika, że kwestie dotyczące organizacji biblioteki zostały skierowane do uregulowania poza statutem, co istotnie narusza art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach. Postanowienia zawarte w regulaminie organizacyjnym, które ma opracować i wprowadzić w drodze zarządzenia dyrektor, dotyczące organizacji Biblioteki o jakiej mowa w § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały, winny znaleźć się bowiem w Statucie Biblioteki.

Stosownie do treści art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach, regulamin nadany przez dyrektora (kierownika) określa zasady i warunki korzystania z biblioteki. W świetle tego przepisu oraz treści delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, nie ma podstaw do zastosowania w omawianym zakresie postanowień art. 13 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej, zgodnie z którym organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Podkreślić bowiem trzeba, że art. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, że jedynie w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się do bibliotek odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zdaniem Sądu, regulacja stanowiąca upoważnienie do uchwalenia statutu biblioteki i określająca jego obligatoryjne elementy oraz zasady i warunki korzystania z biblioteki jest pełna, co wyklucza w tym zakresie stosowanie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Wskazać należy, że w § 10 ust. 5 Statutu przyjęto, że "Zasady i warunki korzystania z Biblioteki określa regulamin nadany w drodze zarządzenia przez dyrektora Biblioteki", co odpowiada treści art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach.

Powyższe uzasadnia stanowisko, że § 10 ust. 4 Statutu, który kwestie organizacji wewnętrznej Biblioteki nakazuje określić w regulaminie organizacyjnym narusza art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, gdyż, w tym zakresie Rada Gminy Raków nie posiada stosownego upoważnienia do przeniesienia kompetencji. Jednocześnie, w ocenie Sądu, mimo wskazanego wyżej odesłania do regulaminu organizacyjnego, Statut zawiera Rozdział III zatytułowany "Organy biblioteki i jej organizacja" (§ 9 - § 10), w którym reguluje kwestie: kto zarządza działalnością i reprezentuje Bibliotekę na zewnątrz (§ 9 ust. 1 i 2), dotyczące zatrudniania pracowników i wymogów jakie powinni oni spełniać (§ 10 ust. 1 - 3), zaś w § 2 ust. 2 Statutu zapisano, że Biblioteka swoje zadania realizuje w siedzibie oraz w Filii w Szumsku, które umożliwiają funkcjonowanie Biblioteki, to zaś oznacza, że wyeliminowanie § 10 ust. 4, nie uzasadnia stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut zawarty w pkt. III petitum skargi – istotnego naruszenia prawa tj. art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i przyznanie innemu podmiotowi kompetencji do dookreślenia źródeł finansowania Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakowie (w skardze mylnie podano w Masłowie).

Powołany wyżej przepis upoważnia radę do regulacji materii ściśle finansowej tj. do określenia w statucie źródeł finansowania działalności biblioteki. Trzeba zauważyć, że ustawodawca wyłącznie radę gminy upoważnił do określenia tych źródeł. Tymczasem, w § 11 ust. 3 Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakowie wprowadzono zapis: "Przychodami Biblioteki są: dotacje budżetowe, wypracowane środki własne, darowizny, zapisy osób prawnych i fizycznych oraz wpływy z innych źródeł zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa". Takie brzmienie daje podstawę do stwierdzenia, że poprzez użycie w zaskarżonej uchwale zwrotu "wpływy z innych źródeł zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa " wprowadzono otwarty katalog źródeł finansowania, a zatem dopuszczono możliwość finansowania Gminnej Biblioteki w Rakowie w zakresie nieprzewidzianym przez uchwałę. Pogląd o braku podstaw do wprowadzenia otwartego katalogu źródeł finansowania na bazie instytucji kultury został wyrażony w orzecznictwie i w ocenie Sądu, znajduje również zastosowanie w niniejszej sprawie. (por. wyrok WSA w Łodzi z 26 kwietnia 2024 r., sygn. akt II SA/Łd 117/24). Nadto Rada bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia źródeł jego finansowania. Bezspornie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania biblioteki innemu podmiotowi.

Wyeliminowanie z treści § 11 ust. 3 Statutu zapisu w zakresie słów: "oraz wpływy z innych źródeł zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa" nie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, albowiem lokalny uchwałodawca wypełnił delegację ustawową i spełnił wymóg określony w art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach, wskazując w statucie źródła finansowania działalności biblioteki.

Zasadny okazał się zarzut zawarty w pkt. IV petitum skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 27 ust. 3 u.o.p.d.k. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy, ustalony przez dyrektora z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. W § 11 ust. 4 Statutu lokalny uchwałodawca wskazał, że "Podstawą gospodarki finansowej Biblioteki jest zatwierdzony przez Dyrektora roczny plan finansowy Biblioteki z zachowaniem wysokości rocznej dotacji ustalonej w budżecie Gminy Raków." Słuszne jest zatem stanowisko skarżącego, że zmiana nazwy dokumentu stanowiącego podstawę gospodarki finansowej samorządowej instytucji kultury tj. zamiast "plan finansowy" określenie go jako "roczny plan finansowy Biblioteki", a nadto wskazanie, że plan ten ma być "zatwierdzony" przez Dyrektora, podczas, gdy zgodnie z treścią art. 27 ust. 3 u.o.p.d.k. plan finansowy jest "ustalony" przez Dyrektora stanowi istotne naruszenie art. 27 ust. 3 u.o.p.d.k. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnioną modyfikację przepisu zawartego w akcie wyższego rzędu i przeniesienie jego treści do statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakowie (w skardze mylnie wskazano w Masłowie).

Sąd za nietrafny uznał zarzut zawarty w pkt. I petitum skargi polegający na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez dopuszczenie przez Gminną Bibliotekę Publiczną w Rakowie podejmowania dowolnych działań dla zaspokajania potrzeb społecznych mieszkańców gminy w zakresie czytelnictwa oraz realizacji krajowej polityki bibliotecznej.

W świetle art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach to statut biblioteki ma określać jej cele i zadania. W § 8 ust. 1 uchwały zostały wymienione szczegółowo w punktach od a) do h) podstawowe zadania Biblioteki, w tym gromadzenie, opracowywanie, przechowywanie i ochrona materiałów bibliotecznych (pkt a), udostępnianie zbiorów bibliotecznych na miejscu, wypożyczanie na zewnątrz oraz prowadzenie wypożyczeń międzybibliotecznych z uwzględnieniem potrzeb mieszkańców gminy (pkt d), organizowanie różnego rodzaju imprez popularyzujących wiedzę, kulturę, książkę i czytelnictwo (pkt e). Jednocześnie w § 8 ust. 2 wskazano że: "Biblioteka może podejmować inne działania mające na celu zaspakajanie potrzeb społecznych mieszkańców gminy w zakresie czytelnictwa oraz realizację krajowej polityki bibliotecznej."

W ocenie Sądu, wobec braku regulacji nakazujących kazuistyczne unormowanie zakresu działania biblioteki, zaprezentowany w § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały sposób określenia zadań Biblioteki nie narusza art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach ani wskazanego przez skarżącego art. 13 ust. 2 pkt 2 u.o.p.d.k, który w tej kwestii nie znajduje zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy o bibliotekach, jedynie w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się do bibliotek odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, natomiast wymieniony wyżej art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach wprost stanowi, że cele i zadania biblioteki określa jej statut. Doprecyzowanie w zaskarżonej uchwale "innych działań", jakie może podejmować biblioteka poprzez wskazanie celu, jakim jest czytelnictwo oraz realizacja ogólnokrajowej polityki bibliotecznej, do których należy te działania odnosić, jest w ocenie Sądu wystarczające. Pozwala bowiem na zidentyfikowanie takich działań, a w związku z tym nie ma obaw, że będą to dowolne, nieokreślone działania.

Zatem wbrew twierdzeniom skarżącego nie można przyjąć, że lokalny prawodawca dopuścił niesprecyzowane działania dla zaspokajania potrzeb społecznych mieszkańców gminy w zakresie czytelnictwa oraz realizacji krajowej polityki bibliotecznej. Potwierdzeniem tego stanowiska jest brak jakichkolwiek informacji wskazujących na wątpliwości co do zakresu działalności Biblioteki począwszy od daty jej utworzenia.

Niezasadny okazał się zarzut z pkt. II petitum skargi, że niewskazanie w Statucie organu doradczego Gminnej Biblioteki Publicznej w Rakowie oraz sposobu jego powołania istotnie narusza art. 13 ust. 2 pkt 3 u.o.p.d.k., i stanowi o niedopełnieniu ustawowego wymogu określonego tym przepisem. Mający w sprawie zastosowanie przepis art. 15 ustawy o bibliotekach określa, że przy bibliotece może działać rada biblioteczna lub inny organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, na zasadach określonych w statucie. Użycie sformułowania "może działać" nie wskazuje na obowiązek powołania organu doradczego w bibliotece, ale jedynie na taką możliwość. Z materiału dowodowego nie wynika, by wolą Rady Gminy było powołanie organu doradczego przy Gminnej Bibliotece Publicznej w Rakowie. Tym samym braku ustanowienia takiego organu w kontrolowanym Statucie nie można uznać za naruszenie prawa. Ponownie trzeba podkreślić, że art. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, że jedynie w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się do bibliotek odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skoro zgodnie z art. 15 ustawy o bibliotekach przy bibliotece może, ale nie musi działać organ doradczy, to art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej nie będzie miał zastosowania.

Uwzględniając wagę stwierdzonych naruszeń, które nie miały wpływu na istotę zaskarżonej uchwały i nie naruszały jej integralności, Sąd w części opisanej w pkt I wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a w związku z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 u.s.g. uwzględnił skargę w części dotyczącej § 10 ust. 4, § 11 ust. 3 w zakresie słów "oraz wpływy z innych źródeł zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa", § 11 ust. 4 Statutu, stwierdzając jego nieważność, zaś w pozostałym zakresie, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt II wyroku).