III OSK 942/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-01-21	
Data wpływu	2025-05-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Kazimierz Bandarzewski
Olga Żurawska - Matusiak /przewodniczący/
Rafał Stasikowski /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Po 177/24	
Skarżony organ	Minister Środowiska	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1, art. 10 ust. 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Piotr Rzekiecki po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2026 r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej, skargi kasacyjnej M. D., P. D., od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, z dnia 10 stycznia 2025 r. sygn. akt II SAB/Po 177/24, w sprawie ze skargi M. D., P. D., na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Tomyślu, w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 1. oddala skargę kasacyjną 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 stycznia 2025 r., sygn. akt II SAB/Po 177/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. D. i P. D. ("skarżący") na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Tomyślu ("organ", "Inspektor") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 13 września 2024 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Ile lat maksymalnie utrzymuje się odporność po podaniu szczepionki osobno dla każdej: przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poliomyelitis, inwazyjnemu zakażeniu haemophilus influenzae, gruźlicy, wirusowemu zapaleniu wątroby, odrze, śwince, różyczce oraz pneumokokom u osób szczepionych na terenie działania Państwa urzędu?

2. Czy Państwa urząd posiada listę osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień i czy są one obarczone przymusem administracyjnym? Jaka to liczba za ostatnie 5 lat? Jeśli nie to dlaczego?

3. Według informacji od prof. I.P. ogniska odry w Polsce związane są z migracjami (chorują osoby narodowości romskiej, czeczeńskiej i ukraińskiej). Jakie są statystyki wykonanych u takich osób szczepień za ostatnie 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

4. Ile szczepień zostało odroczonych przez lekarzy w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu i kto ustala listę przeciwwskazań do szczepień w Polsce? Kto ponosi odpowiedzialność za te ustalenia?

5. Ile nałożono grzywien na lekarzy, którzy nie wywiązali się z ustawowego obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego w ciągu ostatnich 5 lat na terenie działania Państwa urzędu?

6. Ile dzieci i dorosłych do 19 roku życia zmarło do 4 tygodni od szczepienia na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat?

7. Ile odnotowano ciężkich niepożądanych odczynów poszczepiennych na terenie działania Państwa urzędu w ciągu ostatnich 5 lat? Jakie to były niepożądane odczyny poszczepienne?

8. Za ile z tych niepożądanych odczynów poszczepiennych wypłacono odszkodowanie?

9. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie niepożądanych odczynów poszczepiennych oraz kryteriów ich rozpoznawania wyróżnia trzy rodzaje niepożądanych odczynów poszczepiennych: łagodne, poważne i ciężkie. Czy przymuszanie do szczepień, które mogą wywołać te odczyny nie jest sprzeczne z art. 47 Konstytucji RP, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony życia prywatnego, rodzinnego oraz do decydowania o swoim życiu osobistym?

10. W jaki sposób możemy ubiegać się o odszkodowanie za śmierć lub uszczerbek na zdrowiu na skutek niepożądanych odczynów poszczepiennych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia?

11. W jaki sposób lekarz może wykluczyć nadwrażliwość na składniki szczepionki przed szczepieniem? Proszę wymienić konkretne badania, które można wykonać w celu wykluczenia nadwrażliwości na składniki szczepionki lub niedoborów odporności.

12. Czy prawdą jest, że Światowa Organizacja Zdrowia zaleca szczepienia ochronne? Czy zaleca przymuszanie do szczepień? Jeśli tak, to w jakiej formie?

13. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 kalendarz szczepień nie stanowi źródła obowiązkowych szczepień w związku z powyższym w oparciu o jaką podstawę prawną (który artykuł) uważacie Państwo, że akurat te szczepienia są obowiązkowe i wymagalne w stosunku do naszego dziecka ?

W piśmie z 27 września 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wniosek, organ wskazał w odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku:

Ad. 1. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Tomyślu zgodnie ze swoimi ustawowymi kompetencjami nie prowadzi badań dotyczących czasookresu utrzymywania się odporności poszczepiennej i nie posiada danych w tym zakresie.

Ad. 2. Tutejszy organ nie posiada listy osób dorosłych powyżej 19 roku życia uchylających się od szczepień. Zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077, z późn. zm.) obowiązkowe szczepienia ochronne realizowane są do ukończenia 19 roku życia.

Ad. 3. Dane dotyczące wykonanych szczepień ochronnych podawane przez podmioty lecznicze nie obejmują narodowości.

Ad. 4. W ciągu ostatnich 5 lat w odniesieniu do 47 osób zostało przedłożone zaświadczenie o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym, w którym stwierdzono przeciwwskazania do przeprowadzenia obowiązkowego szczepienia ochronnego.

W pozostałym zakresie pytań organ wskazał, że nie posiada żądanych danych. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wykluczenie przeciwskazań do przeprowadzenia szczepienia ochronnego następuje w ramach przeprowadzonego lekarskiego badania kwalifikacyjnego poprzedzającego wykonanie szczepienia.

Ad. 5. W ciągu ostatnich 5 lat nie nałożono grzywny na lekarza z powodu niedopełnienia obowiązku zgłoszenia niepożądanego odczynu poszczepiennego.

Ad. 6. W ciągu ostatnich 5 lat w tutejszym organie nie zarejestrowano zgonu czasowo powiązanego ze szczepieniem ochronnym (do 4 tygodni od przeprowadzonego szczepienia) u dzieci i dorosłych do 19 roku życia.

Ad. 7. W ostatnich 5 latach zarejestrowano w tutejszym organie 3 ciężkie niepożądane odczyny poszczepienne. Wszystkie dotyczyły osób dorosłych i wykonanych szczepień ochronnych przeciw COVID-19.

Ad. 8. i Ad. 10. Nie posiadamy takich danych. Nie leży to w kompetencjach organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Ad. 9. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Nowym Tomyślu informuje, że zgodnie ze swoimi ustawowymi kompetencjami nie jest powołany do rozstrzygania zgodności obowiązujących przepisów prawnych z Konstytucją.

Ad. 11. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wykluczenie przeciwskazań do przeprowadzenia szczepienia ochronnego następuje w ramach przeprowadzonego lekarskiego badania kwalifikacyjnego poprzedzającego wykonanie szczepienia.

Ad. 12. W Polsce obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym wynika bezpośrednio z przepisów prawa powszechnie obowiązującego tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b, ust. 2, art. 17 ust. 1 i 9a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2024 r. poz. 924) oraz § 2, § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077, z późn. zm.). Zgodnie z powyższą regulacją osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym.

W przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1 ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Powyższy fakt potwierdza wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 2016 r. (sygn. Akt V KK 306/15), w którym stwierdza się, że obowiązek rodziców poddania dziecka szczepieniom jest w Polsce obowiązkiem prawnym, od którego uwolnić mogą jedynie konkretne przeciwwskazania lekarskie do szczepienia dziecka.

Ad. 13. W związku z powołanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 maja 2023 r. SK 81/19 wydane zostało Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 września 2023 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2077, z późn. zm.) do chwili obecnej niekwestionowane pod względem zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Powyższe rozporządzenie określa m.in. wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, osoby lub grupy osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę powstania obowiązku szczepień ochronnych. Rozporządzenie to precyzyjnie wskazuje terminy szczepień, w zależności od wieku dziecka jak również odstępy pomiędzy poszczególnymi dawkami. Schematy obowiązkowych szczepień dzieci i młodzieży obejmujące liczbę dawek i terminy ich podania wymagane dla danego szczepienia podstawowego lub przypominającego, z uwzględnieniem wieku osoby objętej obowiązkiem szczepienia, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia.

Organ podkreślił ponadto, że szczepienia ochronne stanowią jedną z najskuteczniejszych, a czasami jedyną formę zapobiegania chorobom zakaźnym. Nałożenie przez ustawodawcę powszechnego obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw wybranym chorobom zakaźnym zapewnia odpowiednio wysoki odsetek osób szczepionych i skutecznie zmniejsza ryzyko epidemicznego szerzenia się chorób zakaźnych w populacji oraz zmniejsza społeczne skutki związane z ciężkimi zdrowotnymi następstwami chorób zakaźnych w wyniku powikłań.

Ponadto organ poinformował, iż działa portal: szczepienia.info (link do strony: http://szczepienia.pzh.gov.pl). Misją portalu jest przekazywanie bezstronnych, obiektywnych informacji na temat szczepionek i szczepień. Portal należy do sieci Vaccine Safety Net (VSN) i posiada akredytację WHO jako platforma wiedzy na temat szczepień dla rodziców i osób zainteresowanych tą tematyką. Informacje są przygotowywane przez ekspertów Narodowego Instytutu Zdrowia Publicznego - Państwowego Instytutu Badawczego oraz współpracujących lekarzy wakcynologów, w oparciu o aktualne fakty naukowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zarzucili organowi bezczynność w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej, podnosząc zarzut naruszenia art. 4 ust.1 w zw. z art. 1 ust.1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust.1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako "u.d.i.p.") przez nieudostępnienie wnioskowanych informacji i wnieśli o zobowiązanie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Tomyślu do rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2025 r., poz. 769 ze zm., dalej p.p.s.a.) w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę sąd pierwszej instancji stwierdził, że całkowicie chybione są zarzuty naruszenia przepisów art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Dokumenty włączone do akt sprawy oraz bezsporne stanowisko stron postępowania pozwalają stwierdzić, że organ wypełnił obowiązek określony w art. 13 ust. 1 powołanej ustawy. Przepis wymaga udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Podanie udostępnienia informacji wpłynęło do organu w dniu 16 września 2024 roku. Podpis odbierającego oraz data doręczenia przy podpisie doręczającego wskazują, że pismo organu z dnia 27 września 2024 r. zawierające odpowiedzi na wniosek zostało doręczone Skarżącym 30 września 2024 r.

Brak jest również jakichkolwiek podstaw do formułowania stanowiska o naruszeniu art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepis określa obowiązki organu jakie ciążą na nim w sytuacji, gdy oczekiwana informacja nie może być udzielona w terminie 14 dniu. Wówczas organ powinien powiadomić wnioskodawców w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Skoro organ udzielił odpowiedzi w terminie 14 dni od wpływu wniosku, a więc nie wydłużał terminu załatwienia wniosku do dwóch miesięcy, to nie można zasadnie stawiać zarzutu opóźnienia, czy też nieuzasadnionego opóźnienia w udzieleniu informacji publicznej.

Jakichkolwiek podstaw faktycznych pozbawiony jest zarzut naruszenia art. 2 ust. 2, czy art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ nie przyjmował, że żądanie wniosku dotyczy informacji przetworzonej. Ponadto z akt sprawy wynika jednoznacznie, że organ udzielił odpowiedzi na każde pytanie zawarte we wniosku skarżących, a przy tym na żadnym etapie załatwiania wniosku nie formułował wobec wnioskodawców oczekiwań wykazania interesu faktycznego, czy prawnego w uzyskaniu informacji. Powodu do uwzględnienia skargi nie stanowi również argumentacja wskazująca na to, że organ "odesłał wnioskodawcę do publikacji". W świetle treści pisma organu jest to twierdzenie oczywiście fałszywe. W żadnej części pisma z dnia 27 września 2024 r. nie jest zawarte odesłanie do jakichkolwiek publikacji. Co więcej, jako zgodne z prawem Sąd uznaje stanowisko, że organ nie ma obowiązku wydawania decyzji w sytuacji, gdy podanie o udzielenie informacji obejmuje żądania udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 18/23, Baza NSA).

Sąd pierwszej instancji w tym kontekście podkreślił, że skarżący na żadnym etapie postępowania nie wskazali na czym polega niepełność lub niejasność udzielonej odpowiedzi, co w obliczu faktu, iż pismo z dnia 27 września 2024 r. udziela pełnej i wyczerpującej odpowiedzi na pytania postawione w treści wniosku z dnia 13 września 2024 r., przesądza o bezzasadności skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informacje publiczne, zgodnie z wnioskiem skarżących, podczas gdy organ administracji publicznej nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p, poprzez ich niezastosowanie dla oceny działania organu skutkujące uznaniem, że organ udostępnił skarżącym informację publiczną zgodnie z jej wnioskiem, podczas gdy w ocenie skarżących organ nie udzielił pełnych odpowiedzi na pytania. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

W związku z treścią omawianego zarzutu naruszenia prawa materialnego sformułowanego jako zarzut niezastosowania art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12,). Zgodnie jednak z dominującym poglądem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej możliwe jest również kwestionowanie niezastosowania określonego przepisu prawa, z tym jednak zastrzeżeniem, że jeżeli strona skarżąca kasacyjnie podnosi w skardze kasacyjnej, że sąd rozpoznający sprawę zastosował nie ten przepis prawa materialnego, który powinien być zastosowany, to powinna wskazać przepis właściwy jako podstawę materialną rozstrzygnięcia i uzasadnić, dlaczego ten właśnie przepis powinien lec u podstaw kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. dlaczego powinien być zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04; wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005 r., II OSK 299/05; wyrok NSA z dnia 15 marca 2011 r., II OSK 323/10).

Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w postaci pozytywnej, czyli zarzucenia zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, a także w postaci negatywnej, czyli zarzucenia niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana, wymaga należytej precyzji w jego konstruowaniu w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2013 r., II FSK 1020/12). Niezastosowany przez sąd w procesie kontroli przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji (zob. B. Dauter: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, teza 5, Lex 2013; wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., II GSK 400/10), a sąd nie dostrzegając właściwej podstawy oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie niewłaściwej. Należy zatem stwierdzić, że nie dyskwalifikowałoby omawianego zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na niezastosowanie określonych przepisów jedynie wtedy, gdyby strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazała przepisy, które w jej przekonaniu zostały wadliwie zastosowane zamiast przepisów przez nią wskazywanych wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Jednak wymogu tego skarga kasacyjna nie spełnia, co tym samym czyni podnoszony zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nieskutecznym.

Nieskuteczność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu wynika ponadto z wadliwości bardzo lakonicznego uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że w przypadku skargi kasacyjnej – będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia – czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi czy zażalenia), ale także z jego treścią (por. wyrok NSA z 1 marca 2017 r., II FSK 3133/16). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, z 24 września 2021 r., I GSK 290/21).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko NSA zawarte w wyroku z 22 października 2021 r., sygn. akt II GSK 879/21, w którym podniesiono, że "autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Koniecznym elementem prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest zatem uzasadnienie podstaw kasacyjnych, które polega na wykazaniu, że stawiane zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę. Musi ono zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych.".

Należy też zaznaczyć, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi zatem do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Nie jest rolą tego sądu stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z 31 października 2017 r., I GSK 2343/15). Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania przez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego.

Analiza uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 13 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie dawała jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia słuszności stanowiska skarżących o udzieleniu niepełnych odpowiedzi na pytania zawarte w ich wniosku z 14 stycznia 2024 r. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie nawiązuje do treści art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Sprowadza się ono do twierdzenia, że gdyby sąd sprostał swoim obowiązkom to doszedłby do wniosku, że udzielone przez organ odpowiedzi są niepełne, a organ pozostaje w bezczynności. Na potwierdzenie postawionego zarzutu przytoczono też krótkie tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych, z których wynika, że niepoinformowanie pismem wnioskodawcy, że organ nie posiada żądanej informacji publicznej lub gdy udziela informacji niepełnej czy nieadekwatnej do treści wniosku, jak też brak jakiegokolwiek odniesienia się do wniosku, czy też brak zawiadomienia wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., lub że żądanie nie dotyczy informacji publicznej - w drodze zwykłego pisma, stanowi o bezczynności organu. Tezy te nie budzą wątpliwości Naczelnego Sąd Administracyjnego. Jednak miałyby częściowo zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wtedy gdyby autor skargi kasacyjnej przedstawił argumentację, która podważyłaby stanowisko sądu pierwszej instancji, że organ udzielił skarżącym pełnej odpowiedzi na ich pytania. Tymczasem w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podjęto nawet próby wykazania, że organ udzielił skarżącym niepełnej odpowiedzi na ich pytania. Nie podjęto jakiejkolwiek polemiki z szeroko opisanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowiskiem Sądu odnoszącym się do poszczególnych pytań i wykazującym, że odpowiedź organu była jasna i pełna. Skuteczne postawienie zarzutu dotyczącego udzielenia niepełnych odpowiedzi na pytania postawione we wniosku o udostępnienie informacji publicznej wymaga precyzyjnego wskazania, które odpowiedzi są niejasne (niepełne) oraz w jakim zakresie organ powinien je uzupełnić. Ogólne wskazanie, że organ udzielił niepełnych odpowiedzi na pytanie uniemożliwia Sądowi kasacyjnemu ocenę zasadności stanowiska skarżących.

W kwestii naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w dniu wyrokowania podmiot zobowiązany nie pozostawał w bezczynności. Pismem z dnia 22 listopada 2024 r. organ udzielił bowiem odpowiedzi na pytania wniosku dostępowego w zakresie, w którym uznał, że informacja powinna zostać udostępniona, a dodatkowo ustosunkował się do wszystkich pytań przedstawionych we wniosku, z których część dotyczyła wiedzy specjalistycznej, niestanowiącej informacji publicznej.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, o czym orzekł jak w pkt 2 wyroku. Wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną podpisanej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a nie profesjonalnego pełnomocnika. Z treści art. 179 p.p.s.a. nie wynika, aby odpowiedź na skargę kasacyjną musiała być sporządzona przez podmiot określony w art. 175 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2005 r., sygn. akt FSK 1930/04). Jeżeli odpowiedź na skargę kasacyjną nie zostanie sporządzona przez wspomniany podmiot, to nie ma jednak żadnych podstaw do zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, o których mowa w art. 204 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12).