II GSK 2512/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-04-07	
Data wpływu	2014-10-10	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Skoczylas /sprawozdawca/
Magdalena Bosakirska
Małgorzata Rysz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	VI SA/Wa 2973/13	
Skarżony organ	Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603; 185 ust. 2; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2973/13 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wymierzenia wobec zarządcy nieruchomości kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2973/13 (dalej wyrok z 23 kwietnia 2014 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę B. M. (dalej zwany zarządcą albo skarżącym) na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej zwanego organem II instancji) z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2013 r.) wydaną w przedmiocie wymierzenia zarządcy nieruchomości kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego:

W związku ze skargami członka wspólnoty mieszkaniowej położonej przy ul. K. w G., Minister Infrastruktury wszczął z urzędu postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wobec zarządcy nieruchomości, tj. skarżącego w niniejszej sprawie. Pismem z 31 marca 2008 r. organ skierował sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej (dalej zwanej KOZ) w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zarządcy zostały postawione wynikające ze skargi zarzuty dotyczące: braku rachunku bankowego wspólnoty mieszkaniowej w okresie od 19 listopada 2004 r. do dnia wniesienia skargi, tj. do 19 listopada 2007 r.; nieprawidłowości w rozliczeniach kosztów zarządu nieruchomością wspólną; nienależytego ewidencjonowania i dokumentowania faktycznie poniesionych kosztów, wydatków i wypłat; nieprawidłowości związanych z rozdysponowaniem zaliczek wnoszonych przez właścicieli na pokrycie kosztów zarządu.

KOZ, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające ustaliła, że w dniu 20 marca 1995 r. wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez przedstawiciela Gminy, zawarła umowę o prowadzenie administracji nieruchomością wspólną z Rejonowym Przedsiębiorstwem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (RPGKiM), przekształconym w 1997 r. w G. Towarzystwo Budownictwa Społecznego sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej GTBS). Z dniem 24 września 1999 r. uchwałą protokołowaną przez notariusza wspólnota mieszkaniowa powierzyła GTBS zarząd nieruchomością wspólną. Od dnia 30 października 1997 r. prezesem GTBS jest skarżący.

Z ustaleń Komisji wynika, że zarządzanie nieruchomością (podobnie jak pozostałym nieruchomościami pozostającymi w zarządzaniu GTBS) wykonywane było przez wiele lat bez umów o zarządzanie nieruchomościami do czego zobowiązuje art. 185 ust. 2 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.). Bezczynność zarządcy w tym zakresie ustała dopiero w wyniku kontroli Najwyższej Izby Kontroli (NIK) przeprowadzonej w dniach od 22 marca do 2 lipca 2007 r.

Wspólnota mieszkaniowa nie miała odrębnego rachunku bankowego. Rozliczenia odbywały się przez dwa konta bankowe, wspólne dla wszystkich obsługiwanych przez GTBS wspólnot mieszkaniowych, tj. konto obsługujące zaliczki na koszty zarządu oraz konto do obsługi funduszów remontowych. Odrębne konto dla wspólnoty mieszkaniowej zostało założone dopiero 12 stycznia 2006 r. Do tego czasu faktury za wodę, ścieki, energię elektryczną, gaz i dostawę ciepła były wystawiane przez dostawców łącznie za wszystkie wspólnoty obsługiwane przez GTBS. GTBS opłacał zbiorcze faktury ze swojego konta oraz ewidencjonował obciążenia na wspólnym koncie wszystkich obsługiwanych nieruchomości, a następnie dokonywał przeksięgowań tych obciążeń na poszczególne subkonta wspólnot mieszkaniowych. GTBS regulował faktury w całości, bez względu na posiadany stan środków poszczególnych wspólnot mieszkaniowych na ich kontach finansowych. Przedmiotowa nieruchomość nie posiadała odrębnych umów na dostawę mediów.

W ocenie KOZ zarządca nieruchomości naruszył art. 185 ust. 1 u.g.n. przez niezapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej oraz art. 186 ust. 1 u.g.n. przez wykonywanie czynności zarządzania niezgodnie z przepisami prawa tj. art. 30 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust 1, art. 13 ust. 1, art. 14, art. 15 oraz art. 22 ust. 1 ustawy o własności lokali (t.j. Dz.U. 2015, poz. 1892 ze zm., dalej u.w.l.).

Decyzją z [...] marca 2010 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2010 r.) Minister Infrastruktury (dalej organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku KOZ oraz całości akt sprawy orzekł wobec skarżącego karę dyscyplinarną w postaci zawieszenia licencji na okres 6 miesięcy. W ocenie organu, zarządca naruszył obowiązki wynikające z art. 186 ust. 1 u.g.n. w stopniu zasługującym na orzeczenie kary dyscyplinarnej. Powyższe potwierdza m.in. nie zawarcie umowy o zarządzanie nieruchomością, nie zawarcie odrębnych umów o dostawę mediów oraz prowadzenie rozliczeń wspólnoty za pośrednictwem własnego rachunku bankowego. Orzeczona kara, w ocenie organu, odpowiada winie skarżącego wynikającej z zebranego materiału dowodowego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji, podniósł, że w Jego ocenie zastosowanie wobec Niego kary w postaci zawieszenia licencji zawodowej nie jest adekwatne do stopnia popełnionych przez Niego czynów, które miałyby istotny wpływ na funkcjonowanie wspólnoty.

Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 listopada 2011 r. - w sprawie zakresu działania Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz.U. 2011, nr 248, poz. 1494 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu, mając na uwadze wynikający z art. 186 ust. 1 u.g.n. obowiązek wykonywania czynności zawodowych zgodnie z obowiązującymi zasadami prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej, uznać należało, że działania podejmowane przez skarżącego wymogów tych nie spełniły. Powyższe, w ocenie organu potwierdza: naruszenie art. 185 ust. 2 u.g.n. z uwagi na wykonywanie czynności zawodowych bez uprzedniego zawarcia umowy o zarządzanie nieruchomością; naruszenie art. 185 ust. 1 pkt 1 u.g.n.: - w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.w.l. z uwagi na niedokonywanie rozliczeń finansowych przez rachunek wspólnoty mieszkaniowej oraz przyjmowanie wpłat gotówkowych od członków wspólnoty mieszkaniowej, - z uwagi na nie zawarcie odrębnych umów na dostarczanie szeroko rozumianych mediów do nieruchomości, wymaganych przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; brak szczególnej staranności przy: - rozliczaniu kosztów zarządu nieruchomością wspólną, - ewidencjonowaniu i dokumentowaniu faktycznie poniesionych kosztów, - podejmowaniu przez wspólnotę mieszkaniową uchwały w sprawie przekazania na fundusz remontowy pożytków z rozliczenia z 2005 r.

W skardze z 20 września 2013 r., skarżący zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2013 r. w całości, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), ewentualnie o jej uchylenie (art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zarzucając organowi:

I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 186 ust. 1 i 2 w związku z art. 185 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n., przez przyjęcie, że zarządca nieruchomości pełniąc funkcję zarządcy nieruchomości wspólnoty mieszkaniowej przez swoje zachowanie naruszył ww. przepisy, podczas gdy sprawowane przez niego czynności zarządcy nieruchomości odbywały się na podstawie i w zgodzie z przepisami prawa;

II. rażące naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, 8 i 9 k.p.a., przez naruszenie w toku postępowania zasady uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę z 18 października 2013 r., nr [...], organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając zapadły wyrok z 23 kwietnia 2014 r. sąd I instancji wyjaśnił, że nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu, który wydał decyzję z [...] sierpnia 2013 r., zarówno gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa.

Ponadto sąd I instancji podkreślił, że u.g.n. w sposób szczególny reguluje kwestie wszczęcia i prowadzenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej zarządców nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącego, postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej nie zmierza do ustalenia wysokości strat, jakie poniósł lub mógł ponieść klient zarządcy nieruchomości. Celem postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy zarządca nieruchomości prawidłowo wykonywał swoje obowiązki zawodowe oraz dyspozycje zawarte w przepisach prawa. Dlatego też, odnosząc się do kwestii nie ustosunkowania się organu do pozytywnych działań zarządcy nieruchomości, podkreślić należy, że nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W kwestii nie uwzględnienia przez organ faktu, powierzenia zarządcy zarządu nieruchomością wspólną w formie wskazanej w art. 18 ust. 1 u.w.l., Sąd podkreślił, że zarządca, któremu zarząd nieruchomością wspólną powierzono w sposób określony w art. 18 ust. 1 u.w.l. nie jest tożsamy z zarządcą nieruchomości, o którym mowa w przepisach u.g.n. Zgodnie z art. 185 ust. 2 i ust. 4 u.g.n., zarządca nieruchomości lub podmiot prowadzący działalność z zakresu zarządzania nieruchomościami działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością, zawartej z jej właścicielem, wspólnotą mieszkaniową albo inną osobą lub jednostką organizacyjną, której przysługuje prawo do nieruchomości, ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla tej osoby lub jednostki organizacyjnej. Umowa wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności. W umowie wskazuje się w szczególności zarządcę nieruchomości odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie, numer jego licencji zawodowej oraz oświadczenie o posiadanym ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zarządzania nieruchomościami. Sposób ustalenia lub wysokość wynagrodzenia za zarządzanie nieruchomością określa umowa o zarządzanie nieruchomością.

Jak wynika z powyższego zarządca nieruchomości nie może wykonywać działalności zawodowej za wynagrodzeniem jeśli nie zawarł pisemnej umowy. Zatem fakt, że GTBS był zarządcą, któremu zarząd nieruchomością wspólną powierzono w sposób określony w art. 18 ust. 1 u.w.l. jest bez znaczenia w sprawie, bowiem nie upoważniało to skarżącego jako prezesa GTBS do wykonywania czynności zawodowych zarządcy nieruchomości przed datą obowiązywania zawartej umowy o zarządzanie nieruchomością. Tak samo przepisy ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. 2014, poz. 121 ze zm., dalej k.c.) dotyczące prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia nie mogą mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie. Jak trafnie podkreślił organ, wspólnoty mieszkaniowe często powierzają zarząd nieruchomością wspólną zarządcy nieruchomości w formie aktu notarialnego. Nie ma zatem przeszkód, aby dokument potwierdzający powierzenie zarządu wypełniał wymogi u.g.n., tj. obok ustalenia sposobu zarządu nieruchomością wspólną zawierał również elementy określone w art. 185 ust. 2 i ust. 4 u.g.n. Nic nie stało na przeszkodzie, aby również w przedmiotowym przypadku w aktach notarialnych powierzających zarząd nieruchomością wspólną zostały zawarte ww. zagadnienia.

Zdaniem Sądu, nie zasługiwały na uwzględnienie twierdzenia skarżącego, że rozliczenia finansowe nieruchomości mogą być prowadzone przez obojętny rachunek bankowy, np. przez rachunek przedsiębiorcy, a nie rachunek prowadzony dla konkretnej wspólnoty mieszkaniowej. Powyższe prowadziłoby bowiem do naruszenia standardów zawodowych zarządców nieruchomości, w myśl których zarządca nieruchomości, obracając środkami pieniężnymi właścicieli nieruchomości, w szczególności: nie dopuszcza do łączenia środków finansowych swoich lub swojej firmy ze środkami finansowymi zamawiającego; nie wykorzystuje środków finansowych jednego właściciela nieruchomości w celu przysporzenia korzyści innemu właścicielowi nieruchomości.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego braku należytego uzasadnienia wysokości orzeczonej kary, Sąd uznał go za niezasadny. Wskazując na uzasadnienie zaskarżonej decyzji, sąd I instancji zauważył, że organ ustalając wysokość kary wziął pod uwagę zarówno skalę przewinień, czas ich trwania oraz okoliczności przemawiające na korzyść zarządcy nieruchomości, tj. zdarzenia, na które zarządca nieruchomości nie mógł mieć wpływu.

W ocenie Sądu, zawarte w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania nie są trafne i nie znajdują uzasadnienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Zarządca nieruchomości, wykonując powierzone czynności, naruszył przepisy prawa w stopniu powodującym orzeczenie kary dyscyplinarnej. Ponadto, oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W skardze kasacyjnej z 11 sierpnia 2014 r. B. M. reprezentowany przez adwokata zaskarżył wyrok z 23 kwietnia 2014 r. w całości i w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wskazał na następujące podstawy skargi kasacyjnej:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1) art. 8 pkt 9) lit. a) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz.U. z 2013 r. poz. 829) w związku z art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. przez jego błędne nie zastosowanie i nie umorzenie postępowania, podczas gdy na mocy art. 8 pkt 9) lit. a) w/w ustawy uchylone zostały przepisy art, 186 ust. 1 i 2 u.g.n., które to stały się podstawą ukarania skarżącego karą dyscyplinarną, a których uchylenie stanowi przyczynę powodującą bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a.;

2) art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz.U. z 2013 r. poz. 829 zwana dalej ustawą o zmianie ustaw regulujących) w związku z art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. przez ich błędne nie zastosowanie i nie umorzenie postępowania, podczas gdy w myśl art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej zarządców nieruchomości wszczęte i niezakończone do dnia 1 stycznia 2014 r. umarza się, a w przypadku orzeczenia wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami lub zarządcy nieruchomości kary dyscyplinarnej jej zatarcie następuje z dniem 1 stycznia 2014 roku, a więc tym samym przedmiotowa zmiana stanu prawnego w toku trwania postępowania stanowi przyczynę powodującą bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a.

II. działając z ostrożności procesowej – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. i nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości pomimo wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) polegającego na przyjęciu, że zarządca nieruchomości pełniąc funkcję zarządcy nieruchomości wspólnoty mieszkaniowej poprzez swoje zachowanie naruszył przepisy art. 186 ust. 1 i 2 w związku z art. 185 ust. 1 pkt l i ust. 2 u.g.n., podczas gdy sprawowane przez B. M. czynności zarządcy nieruchomości odbywały się na podstawie i w zgodzie z przepisami prawa

2) art. 145 § 1 pkt 2) p.p.s.a. przez nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem:

- art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie w treści wyroku rażącego naruszenia przez organy I i II instancji naczelnej zasady postępowania administracyjnego uwzględniania w toku sprawy interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli;

- art. 8 k.p.a. przez nieuwzględnienie w treści wyroku rażącego naruszenia przez organy I i II Instancji naczelnej zasady postępowania administracyjnego obowiązku prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa;

- art. 9 k.p.a. przez nieuwzględnienie w treści wyroku rażącego naruszenia przez organy I i II Instancji naczelnej zasady postępowania administracyjnego obowiązku organów należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku polegające w szczególności na zupełnym braku odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do zmiany stanu prawnego polegającego na uchyleniu przepisów art. 186 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz nieodniesieniu się do treści art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych i o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które sprowadzają się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 8 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów poprzez nieuwzględnienie wynikającej z przepisów tej ustawy zmiany stanu prawnego i jej wpływu na tok postępowania. Zarzuty te powiązano także z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie administracyjne tj. art. 7, 8 i 9 k.p.a.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych z zakresu prawa materialnego i procesowego, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia, że w sprawie może toczyć się postępowanie administracyjne, ponieważ zadaniem skarżącego kasacyjnie wskazane wyżej przepisy powodują zmianę stanu prawnego stanowiąca przyczynę bezprzedmiotowości postępowania.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie w pierwszej kolejności postanowił odnieść się do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 i art. 8 pkt 9) lit. a) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów w związku z art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. i powiązanego z tym wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w związku ze wskazanymi wyżej przepisami ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno wskazany zarzut jak i wniosek skarżącego kasacyjnie nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazany w skardze kasacyjnej art. 161 § 1 pkt 3) p.p.s.a. dotyczy umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, a nie administracyjnego, którego umorzenia autor skargi kasacyjnej żąda. W rozpoznawanej sprawie nie było również zasadne żądanie umorzenia postępowania w oparciu o art. 36 ust. 1 lub ust. 2 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. Z okoliczności przedmiotowej sprawy bowiem wynika, iż postępowanie zostało zakończone zaskarżoną decyzją przed dniem 1 stycznia 2014 r., a wiec przepis art. 36 ust. 1 powołanej ustawy nie mógł mieć zastosowania, a w konsekwencji wniosek skarżącego kasacyjnie o umorzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy nie jest zasadny.

Odnosząc się natomiast do kwestii naruszenia art. 8 pkt 9) lit. a) ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r., o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów należy na wstępie zauważyć, że art. 8 pkt 9 lit a wskazanej stanowi o uchyleniu art. 181 ust. 1 i 2, a nie art. 186 ust. 1 i 2 u.g.n., które to stały się podstawą ukarania skarżącego karą dyscyplinarną i na które powołuje się on konstruując zarzut skargi kasacyjnej. O uchyleniu art. 186 ust. 1 i 2 u.g.n. stanowi natomiast art. 8 pkt 13 lit. a ustawy o zmianie ustaw regulujących. Traktując ten błąd jako oczywistą omyłkę skarżącego sąd stwierdza jednak, że zarzut ten nie jest zasadny. Skoro zgodnie z art. 50 ustawy o zmianie ustaw regulujących art. 8 tej ustawy wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2014 r., to nie mógł być naruszony w decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] sierpnia 2013 r.

Natomiast w zakresie zarzutu naruszenia art. 36 ust. 1 i 2 o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów należy pokreśli, że z art. 8 pkt 14 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów wynika, iż dopiero z dniem 1 stycznia 2014 r. został uchylony art. 188 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), na podstawie którego były nakładane kary dyscyplinarne na zarządców nieruchomości. Natomiast zgodnie z art. 36 ust. 1 cyt. ustawy, postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości wszczęte i niezakończone do dnia 1 stycznia 2014 r. umarza się. W przypadku orzeczenia wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami lub zarządcy nieruchomości kary dyscyplinarnej jej zatarcie następuje z dniem 1 stycznia 2014 r. (ust. 2 powołanego artykułu).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy ponownie podkreślić, że zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została wydana w dniu [...] sierpnia 2013 r., a więc w dacie, w której powyższe przepisy jeszcze nie obowiązywały. Tak więc organ II instancji wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nie mógł zastosować przepisów, które jeszcze nie obowiązywały, a w konsekwencji nie mógł dopuścić się ich naruszenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazane w punktach II. 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenie art. 7, 8 i 9 k.p.a. oraz art. 141 § 1 p.p.s.a. Odnosząc się do tak skonstruowanych zarzutów naruszenia prawa procesowego podkreślenia wymaga, że autor skargi kasacyjnej w ogóle nie wyjaśnił, na czym polegało ewentualne ich naruszenie. Ponadto, generalnym mankamentem wniesionej skargi kasacyjnej jest brak wykazania, iż uchybienia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, jak to wymaga przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W świetle utrwalonego orzecznictwa, nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok sądu I instancji byłby inny (por. m.in. wyrok NSA z dnia 4 października 2012 r., II FSK 437/11; LEX nr 1233849). Takich dowodów skarga kasacyjna nie przeprowadziła. Argumentacja strony wnoszącej skargę kasacyjną w istocie nie może skutecznie podważyć, opartego na zgromadzonym materiale aktowym, stanowiska organu i Sądu I instancji w tym zakresie (por. np. wyrok NSA z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1234/12).

Przechodząc do zarzutu nie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości pomimo wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) polegającego na przyjęciu, że zarządca nieruchomości pełniąc funkcję zarządcy nieruchomości wspólnoty mieszkaniowej poprzez swoje zachowanie naruszył przepisy art. 186 ust. 1 i 2 w związku z art. 185 ust. 1 pkt l i ust. 2 u.g.n., podczas gdy sprawowane czynności zarządcy nieruchomości odbywały się na podstawie i w zgodzie z przepisami prawa należy zaznaczyć, że sprowadzają się one przede wszystkim do podważania przez autora skargi kasacyjnej obowiązku zawarcia przez zarządcę umowy o zarządzanie ze wspólnotą mieszkaniową.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, powierzenie przez wspólnotę mieszkaniową zarządu nieruchomością wspólną osobie prawnej (podmiotowi prowadzącemu działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami) na podstawie uchwały podjętej w drodze aktu notarialnego nie jest równoznaczne i nie oznacza zawarcia umowy o zarządzanie nieruchomością, o której stanowi art. 185 ust. 2 u.g.n.

W konsekwencji, jak trafnie wskazuje Sąd I-instancji z aktu notarialnego z dotyczącego powierzenia przez wspólnotę mieszkaniową zarządu GTBS – nie wynika zawarcie przez wspólnotę mieszkaniową umowy o zarządzanie nieruchomością. Należy bowiem podzielić pogląd tego Sądu, że nie ma przeszkód, aby dokument potwierdzający powierzenie zarządu wypełniał wymogi u.g.n., tj. obok ustalenia sposobu zarządu nieruchomością wspólną zawierał również elementy określone w art. 185 ust. 2 i ust. 4 u.g.n. Nic nie stało na przeszkodzie, aby również w przedmiotowym przypadku w akcie notarialnym powierzającym zarząd nieruchomością wspólną zostały zawarte ww. zagadnienia.

W tym kontekście podkreślenia wymaga, że podmiot prowadzący działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (GTBS) działa na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością zawartej ze wspólnotą mieszkaniową, przy czym czynności z zakresu zarządzania nieruchomościami są wykonywane przez zarządcę nieruchomości, który jest osobą fizyczną posiadającą licencję zawodową stosownie do art. 185 ust. 2 w zw. z art. 184 ust. 3 i 2 u.g.n., tj. w rozpoznawanej sprawie przez zarządcę B. M. Z treści art. 184 ust. 3 u.g.n. ewidentnie wynikało, że każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie zarządzania nieruchomościami był obowiązany powierzyć wykonywanie tych czynności licencjonowanym zarządcom nieruchomości (por. wyrok NSA z 6 maja 2008 r., sygn. akt II GSK 90/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zatem prowadzenie działalności w zakresie zarządzania nieruchomościami przez GTBS było możliwe - stosownie do art. 184 ust. 3 u.g.n. – tylko wówczas gdy czynności z zakresu zarządzania nieruchomościami byłyby wykonywane przez zarządcę nieruchomości, czyli w rozpoznawanej sprawie przez zarządcę B. M. (prezesa GTBS).

Zatem, jeżeli zarząd nieruchomością wspólną ma być powierzony osobie fizycznej zawodowo trudniącej się zarządem nieruchomościami, musi ona posiadać licencję zawodową (art. 184 ust. 2 u.g.n.), zaś w przypadku powierzenia zarządu przedsiębiorcy, w tym także będącemu osobą prawną, jak w rozpoznawanej sprawie, przedsiębiorca taki może wykonywać zarząd przez licencjonowanych zarządców nieruchomości (art. 184 ust. 3 u.g.n.). Umowa o zarządzanie z licencjonowanym zarządcą lub przedsiębiorcą powinna zostać zawarta przez wspólnotę mieszkaniową w formie pisemnej, pod rygorem nieważności (art. 185 ust. 2 u.g.n.). Jeżeli wspólnota mieszkaniowa zawierała umowę z GTBS, należało w niej wskazać zarządcę nieruchomości odpowiedzialnego za jej wykonanie i numer jego licencji. Ponadto, w takiej umowie powinno być zamieszczone oświadczenie licencjonowanego zarządcy lub przedsiębiorcy o posiadaniu ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zarządu nieruchomościami. Oznacza to, że wprowadzenie tych postanowień do umowy było obowiązkowe.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w umowie o zarządzanie powinien być określony zakres obowiązków zarządcy (art. 185 ust. 3 u.g.n.), jak również sposób ustalenia lub wysokość wynagrodzenia (art. 185 ust. 4 u.g.n.), a zatem nie mają w tym zakresie zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego powołane w petitum skargi kasacyjnej.

Całkowicie niezasadne są zarzuty naruszenia art. 186 ust. 1 i 2 w związku z art. 185 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że czynności zarządcy nieruchomości odbywały się na podstawie i w zgodzie z przepisami prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej prowadzi to do podważenia zasadności orzeczenia w rozpoznawanej sprawie kary dyscyplinarnej bowiem orzeczoną ją za czyn niewymieniony wśród czynów podlegających tego rodzaju odpowiedzialności.

Nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że organ - co zaakceptował Sąd I instancji - nałożył karę dyscyplinarną za czyn niewymieniony wśród czynów podlegających odpowiedzialności dyscyplinarnej. Chodziło bowiem o działanie zarządcy B. M. bez zawartej umowy o zarządzanie nieruchomością, który to obowiązek wynika z art. 186 u.g.n., zaś stosownie do art. 188 ust. 1 u.g.n. zarządca nieruchomości niewypełniający obowiązków, o których mowa m. in. w art. 186 u.g.n., podlega odpowiedzialności zawodowej. Stosownie do art. 186 ust. 1 u.g.n. zarządca nieruchomości zobowiązany jest do wykonywania czynności zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa, przy czym jedną z tych zasad jest działanie zarządcy na podstawie umowy o zarządzanie nieruchomością. Obowiązek ten został jasno i wyraźnie doprecyzowany w ust. 6 art. 186 cyt. ustawy, z którego wynika, że zarządca wykonuje działalność zawodową w związku z zawartą umową o zarządzanie nieruchomością, jak również w zakresie objętym tą umową jest on odpowiedzialny za jej wykonywanie.

Reasumując, należy stwierdzić, że wykonywanie działalności zawodowej przez zarządcę nieruchomości bez umowy o zarządzanie nieruchomością stanowi niewypełnienie obowiązków, o których mowa w art. 186 ust. 1 i 6 u.g.n. i skutkuje jego odpowiedzialnością zawodową na podstawie art. 188 ust. 1 i ust. 2 u.g.n.

Podobnie należy przyznać rację Sądowi I-instancji, że zarządca nieruchomości naruszył art. 185 ust. 1 u.g.n. (min. w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 u.w.l.) przez niezapewnienie właściwej gospodarki ekonomiczno-finansowej, skoro z akt sprawy wynika, iż nie dokonywano rozliczeń finansowych przez rachunek wspólnoty mieszkaniowej oraz przyjmowano wpłaty gotówkowe od członków wspólnoty mieszkaniowej (dodatkowo GTBS regulował faktury w całości, bez względu na posiadany stan środków poszczególnych wspólnot mieszkaniowych na ich kontach finansowych). Nie zawarto odrębnych umów na dostarczanie szeroko rozumianych mediów do nieruchomości, wymaganych przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz nie dochowano szczególnej staranności przy: rozliczaniu kosztów zarządu nieruchomością wspólną, ewidencjonowaniu i dokumentowaniu faktycznie poniesionych kosztów.

Zatem nie ulega również wątpliwości, że doszło do niewypełnienia tego obowiązku przez zarządcę.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.. Zarzut ten został sformułowany ogólnikowo, w jego uzasadnieniu podano, iż WSA nie wyjaśnił swojego stanowiska i pominął też merytoryczne odniesienie się do zarzutów strony skarżącej.

W tym miejscu należy zauważyć, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy uzasadnienia wyroku. W judykaturze przyjmuje się, że aczkolwiek uzasadnienie sporządzane jest po wydaniu orzeczenia, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759). Taka sytuacja występuje przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia sporządzone jest w sposób uniemożliwiający jego kontrolę instancyjną, w szczególności skutkiem braku wymaganych przez ustawodawcę elementów konstrukcyjnych (por. wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1771/06, z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I GSK 1185/07, z dnia 17 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 592/08, z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy nie ma możliwości dokonania jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, a zatem ustalenia przesłanek, którymi kierował się sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. wyroku NSA z 11 stycznia 2006r., II GSK 332/05, LEX 193380, z 30 sierpnia 2006r., II OSK 1109/05, LEX 266425).

Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy, ponadto Sąd pierwszej instancji należycie uzasadnił wydane w sprawie rozstrzygnięcie, podając uzasadnienie przyjętej podstawy prawnej oraz wyczerpująco omawiając swoje stanowisko, ustosunkował się ponadto do zarzutów strony skarżącej.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie mógł zostać uwzględniony.

Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.