Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 16 października 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 305/22 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 9 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 1 i 2 i przekazuje sprawę w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. oddala wniosek A. S. o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Wa 305/22 wydanym po rozpoznaniu skargi A. S. na bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych w przedmiocie rozpoznania wniosku z 9 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 149 § 1a i art. 161 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej zwanej "p.p.s.a.") umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Ministra Spraw Zagranicznych do załatwienia wniosku skarżącego A. S. z 9 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt 1) oraz stwierdził, że bezczynność Ministra Spraw Zagranicznych nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2).

Powyższy wyrok został uzupełniony wyrokiem z 31 stycznia 2025 r., w ten sposób, że w punkcie 2 kropkę zastąpiono przecinkiem i dodano pkt 3 o treści "3) oddala skargę w pozostałym zakresie".

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z 9 marca 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji publicznej przez udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1) "na jakiej podstawie prawnej przekazał Pan Premier obywatelce Białorusi, gospodyni domowej z Białorusi, niejakiej A. B. zabytkową willę o powierzchni ok. 600 m² przy ul. [...] - byłą rezydencję ambasadora Francji, a następie ambasadora Tunezji,

2) ile wynosi roczny koszt łączny użytkowania tego obiektu i kto oraz z jakich środków i na jakiej podstawie prawnej ten koszt/Pan Premier/ponosi/opłaca,

3) na jakiej podstawie prawnej Polska/Pan Premier/rząd Pana Premiera przyjmuje i utrzymuje tzw. opozycjonistów z Białorusi, zamiast ich przepychać na stronę białoruską tak jak uchodźców z Afganistanu, Iraku i Syrii, w szczególności dzieci i kobiety,

a) ilu tych w/w Białorusinów już jest w Polsce,

b) ile wynosi łączny miesięczny koszt ich utrzymania,

c) na jakiej podstawie prawnej ich pobyt w Polsce finansuje Pan Premier z budżetu państwa polskiego i z której jego części - w/w nie koczują w lesie, na bagnach i nie przebywają w ośrodkach dla uchodźców,

4) ile rocznie budżet państwa kosztuje utrzymywanie TV Biełsat z R. na czele,

a) jaka jest podstawa prawna istnienia i finansowania przez Pana Premiera TV Biełsat.".

22 kwietnia 2022 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpatrzenia ww. wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wskazał, że w całości uwzględnił skargę z 9 kwietnia 2022 r. w piśmie z 27 kwietnia 2022 r., w którym jednocześnie została udostępniona skarżącemu odpowiedź na pytania skierowane do organu w trybie dostępu do informacji publicznej. Powyższe pismo stanowiące odpowiedź na wniosek zostało nadane 29 kwietnia 2022 r., a więc w terminie wynikającym z art. 54 § 3 p.p.s.a. Organ wyraził stanowisko, że wskutek uwzględnienia skargi w całości i udostępnienia skarżącemu informacji publicznej zgodnie ze złożonym wnioskiem, postępowanie przed sądem administracyjnym stało się bezprzedmiotowe i w konsekwencji powinno zostać umorzone na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem tego Sądu, bezspornie wniosek skarżącego dotyczył informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p."). Jednocześnie za bezsporne przyjął, że pismem z 27 kwietnia 2022 r. organ udzielił skarżącemu żądanych informacji, uwzględniając skargę w trybie autokontroli.

Mając powyższe na uwadze, Sąd umorzył postępowanie z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku. Jednocześnie wskazał, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd wziął pod uwagę, to że organ udzielił skarżącemu żądanej informacji niezwłocznie po wpłynięciu skargi na bezczynność w trybie autokontroli.

Skargę kasacyjną wniósł skarżący, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3, art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i uznanie, iż w piśmie z 27 kwietnia 2022 r. organ udzielił skarżącemu kompletnej informacji publicznej i w całości rozpoznał wniosek skarżącego z 9 marca 2022 r., podczas gdy z akt sprawy - w szczególności z pisma skarżącego z 9 marca 2022 r., pisma z 3 grudnia 2021 r. oraz pisma organu z 27 kwietnia 2022 r. - wynika, iż udzielona przez organ skarżącemu w piśmie z 27 kwietnia 2022 r. informacja była niepełna i niekompletna, ponieważ organ nie udzielił odpowiedzi na wszystkie pytania skarżącego zawarte w piśmie z 3 grudnia 2021 r., do którego skarżący odwoływał się we wniosku z 9 marca 2022 r.,

2) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 zdanie pierwsze i art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. – wskutek błędnego uznania przez Sąd, iż organ w terminie określonym w art. 54 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. w całości uwzględnił skargę i w piśmie z 27 kwietnia 2022 r. udzielił skarżącemu kompletnej informacji publicznej w związku z załatwieniem wniosku skarżącego z 9 marca 2022 r., podczas gdy z akt sprawy wynika, iż informacja zawarta w piśmie z 27 kwietnia 2022 r. była niekompletna, a organ nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wszystkie pytania, których domagał się skarżący w związku z wnioskiem z 9 marca 2022 r., - niezasadne umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z 9 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej, zamiast zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z 9 marca 2022 r. o udostępnienie informacji publicznej,

3) art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1a p.p.s.a. i art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne uznanie, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy z akt sprawy wynika, iż wskutek nieudzielenia kompletnej informacji w piśmie z 17 kwietnia 2022 r. organ do dnia dzisiejszego nie udzielił skarżącemu w sposób celowy i umyślny informacji, których domagał się skarżący w związku z wnioskiem z 9 marca 2022 r., a tym samym naruszenie prawa ma charakter kwalifikowany, rażący.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślił, ze organ nie udzielił kompletnej odpowiedzi na przedmiotowy wniosek. Udzielone odpowiedzi są albo niepełne, albo w ogóle nie odnoszą się do zadanego pytania. Sąd nie zweryfikował, czy organ udzielił informacji publicznej w zakresie adekwatnym do treści wniosku skarżącego z 9 marca 2022 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Zasadne są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a. W sprawie bezsporne było, że Minister jest podmiotowo zobowiązany do udostępniania posiadanej informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. i to, że żądane przez skarżącego wnioskiem z 9 marca 2022 r. informacje stanowią informacje publiczne. Istota sporu w sprawie tkwi natomiast w ustaleniu czy organ uwzględniając skargę udostępnił w całości posiadaną informację żądaną we wniosku i czy rzeczywiście nie posiada części wnioskowanej informacji (pytania 3 b i c). Bowiem organ twierdził, że uwzględnił skargę w całości i udostępnił skarżącemu informację zgodnie ze złożonym wnioskiem z 9 marca 2022 r. Natomiast skarżący w skardze i dosadnie w odpowiedzi na odpowiedź organu na skargę zaprzeczał temu a jego pełnomocnik dał temu wyraz w zarzutach podniesionych także w skardze kasacyjnej.

Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, że brak szczegółowego odniesienia się przez sąd administracyjny I instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy. Jednak w sytuacji, gdy zarzuty podniesione w skardze dotykają kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, ich całkowite pominięcie albo potraktowanie marginalne czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym, tj. uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. np. wyrok NSA z 3 października 2017 r. sygn. akt I FSK 8/16). Ponadto, Sąd I instancji w sprawie, której przedmiotem jest bezczynność organu zobowiązany jest ustalić i przedstawić w uzasadnieniu wyroku okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji powinien owe okoliczności ustalić w oparciu o akta sprawy a zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. mieć na uwadze, że powinien rozstrzygnąć sprawę w jej granicach, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi i powołaną podstawą prawną.

Sąd I instancji nie zważając na obowiązki wynikające z przytoczonych wyżej przepisów w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż "[b]ezspornym jest, że Minister, pismem z 27 kwietnia 2022 r., udzielił skarżącemu żądanych informacji, która stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p." (str. 6 uzasadnienia wyroku). Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że "[w] rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, zostały spełnione wszystkie przesłanki z przepisu art. 54 § 3 p.p.s.a. albowiem po wpłynięciu skargi adresowanej do tut. Sądu za pośrednictwem organu z dnia 9 kwietnia 2022 r. Minister pismem z dnia 27 kwietnia 2022 r. – a więc mieszcząc się w terminie 30 dni od otrzymania skargi – uwzględnił skargę na bezczynność w całości, udzielając skarżącemu żądaną informację publiczną" (str. 8 uzasadnienia). Ustalenie Sądu, że organ udostępnił w całości wnioskowaną informację skutkowało umorzeniem postępowania w zakresie zobowiązania Ministra do załatwienia wniosku dostępowego i stwierdzeniem, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustalenia tego Sąd I instancji dokonał, bez weryfikacji stanowiska organu, co było niezbędne w sytuacji twierdzenia skarżącego, że nie otrzymał żądanej informacji w całości. Zatem brak jest w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uzasadnienia stanowiska Sądu co do udostępnienia w całości wnioskowanej informacji. W konsekwencji, zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej i stanowi naruszenie wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przedstawione uchybienia stanowią także naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. ponieważ Sąd I instancji nie porównał pytań skarżącego z wniosku z 9 marca 2022 r. z odpowiedziami organu na te pytania zawartymi w piśmie z 27 kwietnia 2022 r. w celu stwierdzenia czy odpowiedź jest pełna (kompletna) oraz nie ocenił, czy wskazana w tym piśmie okoliczność nieposiadania informacji żądanych w punkcie 3 b i c wniosku, jest wiarygodna. W rezultacie należy uznać, że Sąd I instancji nie orzekł w granicach sprawy i nie uwzględnił całych akt sprawy. Skutkiem tych uchybień było przedwczesne umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. co do zobowiązania Ministra do załatwienia wniosku.

Wykazane wyżej uchybienia Sądu uniemożliwiają Sądowi kasacyjnemu wypowiedzenie się co do zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w szczególności co do zupełności udzielonej odpowiedzi na wniosek, nieposiadania części żądanych informacji, terminowości udzielenia informacji i kwalifikacji bezczynności.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę, dlatego na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punktach 1 i 2 i przekazał sprawę w tej części do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, który rozpoznając ponownie skargę uwzględni przedstawione wyżej stanowisko Sądu kasacyjnego.

Wniosek skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oddalono z braku przesłanek z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., bowiem nie wykazał aby takie koszty poniósł.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.