Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant asystent sędziego Paweł Chyliński po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. D. i M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1183/22 w sprawie ze skarg B. D. oraz R. B., M. B., W. W., K. D., A. W. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 kwietnia 2022 r., znak DOA.7110.306.2021.KBL w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z dnia 20 grudnia 2022 r., VII SA/Wa 1183/22, oddalił skargi B. D. oraz R. B., M. B., W. W., K. D., A. W. i A. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z 15 kwietnia 2022 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 24 sierpnia 2021 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.Dz.U.2021.735; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku J. M. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia 23 maja 2018 r. nr 64/18, zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Gminie K. pozwolenia na "Budowę niskoemisyjnego systemu transportu w chełmskim obszarze funkcjonalnym" - w zakresie budowy ścieżki rowerowej na terenie gminy K. wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] Chełm - Hrubieszów - Witków - Dołhobyczów - Granica Państwa na odcinku od km 6+714 do km 10+577,50 na działce nr [...], w obrębie [...] S., na działce nr [...], w obrębie [...] K., w jednostce ewidencyjnej [...] Gmina K. - odmówił uchylenia ww. decyzji Wojewody.

Zaskarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. B. i R. B. oraz K. D., A. W., W. W., A. S. i B. D., od decyzji Wojewody Lubelskiego z 24 sierpnia 2021 r., utrzymał tę decyzję w mocy.

B. D., R. B., M. B., W. W., K. D., A. W. i A. S. wnieśli do WSA w Warszawie skargi na decyzję GINB z 15 kwietnia 2022 r.

Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił wniesione skargi.

Sąd podniósł, że stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przez pojęcie nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. "Nowe okoliczności faktyczne", "nowe dowody" mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne, a zatem muszą dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne. W aktach sprawy dotyczących kwestionowanego pozwolenia na budowę znajduje się projekt zagospodarowania terenu, na którym oznaczono szereg połączeń jezdni drogi wojewódzkiej z działkami położonymi na południe od projektowanej ścieżki rowerowej (połączenia te opisano jako jezdnia gruntowa), w tym m. in. prowadzące do działki wnioskodawcy oraz działek nr ew. [...]. Z dokumentu tego wynika, że fakt istnienia tych połączeń, nazywanych przez wnioskodawcę zjazdami, nie był nową okolicznością, nieznaną organowi wydającemu decyzję. Ponadto powoływany protokół uzgodnień z 22 grudnia 2017 r. dotyczący opracowania dokumentacji technicznej, wprost wskazuje na akceptację przez inwestora tylko istniejących zjazdów na posesje przechodzące przez ścieżkę rowerową na terenie Gminy K. Dlatego nie można twierdzić, że wystąpiła nowa okoliczność faktyczna, czy też że zaistniały nowe dowody, nieznane organowi wydającemu kwestionowaną decyzję z 23 maja 2018 r. Tym samym w sprawie nie doszło do wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W ocenie Sądu zarzuty skargi sprowadzały się do odmiennej oceny istniejących i znanych organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę okoliczności i dowodów. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie polega na polemice z interpretacją znanych organowi dowodów i faktów.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli M. B. i B. D., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania sprawy co do istoty, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także – w obu przypadkach – zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.:

art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2023.259; dalej p.p.s.a.) poprzez nierozpoznanie wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżących w skardze na decyzję organu w sytuacji, w której rozpoznanie tych zarzutów winno skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji,

"art. art." 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. przez oddalenie skargi przez Sąd pomimo wystąpienia naruszenia prawa uzasadniającego wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.),

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 144 § 4 p.p.s.a. przez oddalenie skargi przez Sąd i niewyjaśnienie w uzasadnieniu wszystkich przesłanek rozstrzygnięcia pomimo, iż w sprawie postępowanie prowadzone przez organ zawierało wady przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a których zauważenie przez Sąd winno spowodować uwzględnienie skargi i stanowić osnowę sporządzonego uzasadnienia, dotyczy to:

art. 145 § 1 pkt 5 kpa przez błędne uznanie, że:

i) nie zaszły podstawy do wznowienia postępowania,

ii) nie jest okolicznością nową w rozumieniu tej normy istnienie urządzonych legalnych zjazdów do działek o nr ewidencyjnych [...], a także brak dostępu działek budowlanych do drogi publicznej, które było skutkiem wydania pozwolenia na budowę,

iii) nie jest nowym dowodem w rozumieniu tej normy mapa zasadnicza, na której uwidocznione zostały legalne zjazdy do nieruchomości,

b) "art. 7, 77 § 1, 80 kpa i art 107 § 3" poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, w tym nieprzeprowadzenia koniecznych dowodów i błędną ocenę dowodów zgromadzonych już w sprawie, co skutkowało poczynieniem wadliwych ustaleń faktycznych przez:

i) pominięcie, że mapa zasadnicza jest dokumentem urzędowym, co przesądza, że uwidocznione na niej zjazdy mają charakter legalny w rozumieniu art. 29 ustawy z dnia 23 marca 1985 r. o drogach publicznych,

ii) pominięcie, że wydane pozwolenie na budowę pozbawia części działek budowlanych dostępu do drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, NSA nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W rozpoznawanej sprawie – zdaniem skarżących kasacyjnie – taką nową okolicznością jest istnienie urządzonych legalnych zjazdów do wskazanych wyżej działek, a także brak dostępu działek budowlanych do drogi publicznej, które było skutkiem wydania pozwolenia na budowę, a nowym dowodem jest przedłożona przez strony mapa zasadnicza obejmująca objętą kwestionowanym pozwoleniem na budowę inwestycję oraz działki należące do skarżących kasacyjnie.

Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, w aktach sprawy dotyczących kwestionowanego pozwolenia na budowę znajduje się projekt zagospodarowania terenu, na którym oznaczono szereg połączeń jezdni drogi wojewódzkiej z działkami położonymi na południe od projektowanej ścieżki rowerowej, w tym z działkami skarżących kasacyjnie. Z dokumentu tego wynika jednoznacznie, że fakt istnienia tych połączeń, nazywanych przez skarżących kasacyjnie zjazdami, był okolicznością znaną organowi wydającemu decyzję. W tych realiach stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się od odmiennej oceny znaczenia dowodów i okoliczności znanych organowi wydającemu decyzję.

Mając na względzie powyższe podzielić należy stanowisko WSA, że powoływane przez skarżących kasacyjnie okoliczności i dowody nie są nowymi okolicznościami i dowodami w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mają znaczenia takie okoliczności podnoszone w skardze kasacyjnej, jak to, czy wydane pozwolenie na budowę pozbawia jakiekolwiek działki budowlane dostępu do drogi publicznej, gdyż takie okoliczności nie podlegają rozpatrzeniu w postępowaniu obecnie prowadzonym. To bowiem, czy wydane pozwolenie na budowę pozbawia części działek budowlanych dostępu do drogi publicznej, dotyczy merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a w niniejszym postępowaniu badane jest jedynie to, czy w realiach tej sprawy zachodzi podstawa do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Nadmienić jedynie wypada, że gdyby rzeczywiście kwestionowana przez skarżących kasacyjnie decyzja o pozwoleniu na budowę była wadliwa, niniejsza sprawa, dotycząca konkretnej podstawy wznowieniowej, nie zamyka skarżącym drogi do usunięcia ewentualnych wadliwości w odrębnych postępowaniach właściwych w takim przedmiocie. Nadmienić w tym miejscu wypada, że – jak wskazywano w orzecznictwie NSA – w sytuacji gdyby zarządca drogi, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, dokonując przebudowy drogi nie przebudował istniejących zjazdów, organ nadzoru budowlanego winien wdrożyć procedurę naprawczą określoną w art. 50 i 51 p.b., celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (wyrok NSA z 5 marca 2024 r., II OSK 1477/21, ONSAiWSA 2024/5/66). To jednak, czy w przedmiotowej sprawie ma miejsce taka sytuacja nie podlega rozpoznaniu w niniejszym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok nie narusza art 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten można naruszyć wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez Sąd pominięte, lub gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (por. np. wyrok NSA z 15.01.2019 r., II OSK 391/17, LEX nr 2624490; z 26.10.2018 r., I OSK 2946/16, LEX nr 2582901). W niniejszej sprawie Sąd I instancji wystarczająco rozważył wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności uwzględniając, że jej przedmiotem nie jest ponowne rozpatrywanie sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, lecz jedynie rozstrzygnięcie, czy zachodziły podstawy do wznowienia postępowania w powyższej sprawie. Jak już wyżej wskazano, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy WSA prawidłowo ocenił, że powoływane przez skarżących kasacyjnie okoliczności i dowody nie są nowymi okolicznościami i dowodami w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a zatem nie zachodziła wskazywana przez skarżących podstawa wznowieniowa. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie jest więc zasadny, gdyż w rozpatrywanej sprawie nie zachodziła potrzeba badania z urzędu innych okoliczności niż poddane kontroli przez Sąd I instancji.

WSA słusznie też ocenił, że w niniejszej sprawie organy administracyjne nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do podnoszonej przez skarżących kasacyjnie argumentacji podkreślić wypada, że istotne dla tej sprawy jest nie to, że mapa zasadnicza jest dokumentem urzędowym, ale to, czy w realiach przedmiotowej sprawy jest to nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji, nieznany organowi, który wydał decyzję. Mając na uwadze treść tego dokumentu – mapy zasadniczej oraz treść projektu zagospodarowania terenu istniejącego w czasie podejmowania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, stwierdzić trzeba, że przedmiotowa mapa zasadnicza nie stanowi nowego dowodu, nieznanego organowi, który wydał decyzję, bowiem merytorycznie odpowiada ona projektowi zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji powyższego niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 151 i art. 144 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, skoro wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.