Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Anna Fyda-Kawula Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Dzięcioł po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2025 r. sprawy ze skargi W. K. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia 29 listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia oddala skargę

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...]Krajowej Rady Notarialnej (dalej: "KRN", "Rada", "organ") z 29 listopada 2024 r., wydana na podstawie art. 19 § 3 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2024 r., poz. 1001 dalej: "P.n.") oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a.") utrzymująca w mocy uchwałę Nr [...]Rady Izby Notarialnej w K. z 2 października 2024 r. w sprawie rozpoznania wniosku notariusza W. K. (dalej: "Strona", "Skarżący", "Wnioskodawca"), o wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ wskazał, że Strona – notariusz złożyła wniosek do Rady Izby Notarialnej w K. o wyrażenie zgody, na zasadzie art. 19 § 3 P.n., na podjęcie zajęcia w postaci prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na udzielaniu informacji prawnych nie stanowiących doradztwa w interesach oraz dokonywaniu analiz stanu prawnego nieruchomości. Wniosek wpłynął do Rady Izby Notarialnej w K. 27 sierpnia 2024 r. Rada Izby Notarialnej w K. w toku postępowania zaprosiła Wnioskodawcę na posiedzenie, które odbyło się 11 września 2024 r. Podczas tego posiedzenia Rada Izby Notarialnej w K. przyjęła od Wnioskodawcy wyjaśnienia odnoszące się do złożonego wniosku. W swoich wyjaśnieniach Wnioskodawca odpowiadając na pytania członków Rady Izby Notarialnej w K. wskazał między innymi, że "(...) jego wniosek z dnia 27 sierpnia 2024 roku dotyczy prowadzenia dodatkowej działalności gospodarczej polegającej na udzielaniu informacji prawnych w zakresie: prawa cywilnego, postępowania cywilnego, prawa administracyjnego, natomiast wyklucza udzielanie informacji z zakresu prawa karnego, gdyż kłóci się to z zawodem notariusza. Ponadto miałoby to dotyczyć dokonywania analiz stanu prawnego nieruchomości związanych z czynnością notarialną." Poza tym, Wnioskodawca dodał, że "Będę robił to, co robią biura nieruchomości, które robią to w sposób bezsensowy i dyletancki oraz, że będę zbierał konieczne dokumenty, udzielał stronom niezbędnych informacji, będę pomagał w urzędach skarbowych w sprawie podatków, w tym pomagał w wypełnianiu deklaracji podatkowych." Natomiast na pytanie, jaką formę miałyby przybierać te czynności, Wnioskodawca wskazał, że "Nie ma potrzeby, aby nadawać temu jakąś formę, będę brać od stron pełnomocnictwa i załatwiać za strony sprawy w urzędach, będę wyręczał klientów biednych i nieporadnych oraz klientów bogatych, którzy nie mają czasu na chodzenie po urzędach."

Rada Izby Notarialnej w K. uchwałą Nr [...]z dnia 2 października 2024 r. postanowiła nie wyrazić zgody na podjęcie przez notariusza zajęcia w postaci prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na udzielaniu informacji prawnych - nie stanowiących doradztwa w interesach - oraz na dokonywaniu analiz stanu prawnego nieruchomości.

Rozpoznając sprawę ponownie KRN stwierdził, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy został ustalony wyczerpująco, nie istnieje potrzeba prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego. Poza tym, zdaniem KRN uchwała RIN została podjęta w sposób prawidłowy i tym samym odpowiada prawu.

Mając na względzie całość zgromadzonego materiału dowodowego, KRN wskazała, że w niniejszej sprawie wystąpiły negatywne przesłanki uniemożliwiające wyrażenie zgody na podjęcie przez Wnioskodawcę dodatkowego zajęcia polegającego w rzeczywistości na doradztwie w interesach, o którym mowa w art. 19 § 2 zdanie drugie in fine P.n. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego materiału dowodowego, Wnioskodawca chce podejmować czynności polegające na udzielaniu informacji prawnych - nie stanowiących doradztwa w interesach - oraz dokonywaniu analiz stanu prawnego nieruchomości, a więc faktycznie zamierza prowadzić dodatkową działalność gospodarczą polegającą na udzielaniu informacji prawnych w zakresie: prawa cywilnego, postępowania cywilnego, prawa administracyjnego, a także dokonywać analizy stanu prawnego nieruchomości związanych z czynnością notarialną. Wnioskodawca zamierza zatem dodatkowo, poza wykonywaniem zawodu notariusza, udzielać porad prawnych i reprezentować swoich klientów przed właściwymi organami, a więc doradzać w interesach. W ocenie KRN wykonywanie przez Wnioskodawcę dodatkowych zajęć polegających na wykonywaniu czynności doradztwa prawnego (pomocy prawnej) koliduje z jednoczesnym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, jakim jest zawód notariusza. Zajęcie to uchybia powadze wykonywanego zawodu notariusza i jest prawnie niedopuszczalne. Zdaniem Rady, wskazane przez Wnioskodawcę czynności sprowadzają się w rzeczywistości do świadczenia pomoc prawnej, do której powołani zostali radcowie prawni oraz adwokaci, co wynika odpowiednio z art. 4 i art. 6 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz z art. 4 ust. 1 ustawy - Prawo o adwokaturze. Przedstawiciele poszczególnych zawodów zaufania publicznego, pomimo tego, że należą do tej samej kategorii, wyróżnionej konstytucyjnie, nie mogą swobodnie podejmować czynności przypisanych ustawowo innemu zawodowi. Zawody prawnicze cechuje bowiem odmienna specyfika, a ustawodawca wprost w poszczególnych ustawach samorządów zawodów prawniczych scharakteryzował w sposób konkretny, na czym ma polegać ich wykonywanie. Przyjęcie zatem, że notariuszom - tak jak przedstawicielom innych prawniczych zawodów zaufania publicznego - przysługuje możliwość udzielania porad/konsultacji czy informacji prawnych w sposób de facto tożsamy jak radcom prawnym czy adwokatom, prowadziłoby do pozbawienia normatywnego znaczenia przepisów odnoszących się do zasad wykonywania zawodu adwokata czy radcy prawnego, które wprost stanowią o uprawnieniach przysługujących przedstawicielom tych profesji w omawianym zakresie.

Zdaniem Rady, wbrew temu co twierdzi Wnioskodawca planowane podjęcie dodatkowego zajęcia stanowi w czystej postaci doradztwo w interesach w rozumieniu art. 19 § 2 ustawy P.n. Czynności te będą bowiem polegały de facto na udzielaniu porad, konsultacji prawnych oraz występowaniu przed organami w charakterze pełnomocnika. Notariuszowi nie wolno natomiast zajmować się pośrednictwem i doradztwem w interesach, co rozumieć trzeba w ten sposób, że notariusz nie może wykonywać żadnych czynności polegających na wszelkiego rodzaju doradztwie w interesach, w tym także doradztwie prawnym. Rada podniosła, że przez doradztwo należy rozumieć działalność związaną z udzielaniem różnego rodzaju porad, wydawaniem opinii czy konsultowaniem podejmowanych przez inne podmioty czynności. Takim doradztwem chce natomiast zajmować się Wnioskodawca.

Podsumowując, KRN uznała, że podjęcie zajęcia w postaci prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na udzielaniu informacji prawnych, dokonywaniu analiz stanu prawnego nieruchomości oraz występowaniu przed organami w charakterze pełnomocnika nie może być traktowane jako prowadzenie odrębnej działalności w oderwaniu od dokonywanych czynności notarialnych. Dokonywanie bowiem takich czynności przez notariuszy nie znajduje umocowania w ustawie, a także może zmierzać do obejścia zakazów łączenia profesji notariusza z innymi zawodami prawniczymi, w szczególności zawodu adwokata i radcy prawnego, które powołane są co do zasady do udzielania porad prawnych na rzecz swoich klientów oraz ich reprezentowania przed właściwymi organami władzy publicznej.

KRN podkreśliła, że wykonywanie przez notariusza dodatkowego zajęcia polegającego na udzielaniu porad prawnych jest niedopuszczalne w świetle art. 19 § 2 P.n., gdyż uchybia powadze zawodu notariusza. Nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której notariusz udzielając porad prawnych musiałby zmierzyć się z oceną innej czynności notarialnej dokonanej przez innego notariusza. Taka sytuacja jest niedopuszczalna z punktu widzenia powagi zawodu notariusza.

KRN uznała za niezasadne zarzuty podniesione przez Stronę w odwołaniu od uchwały I instancji.

Pismem z 13 stycznia 2024 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. W piśmie z 2 kwietnia 2025 r., Skarżący sprecyzował, że skarży uchwałę Nr [...]Krajowej Rady Notarialnej z 29 listopada 2024 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, gdyż nie spełnia ona wymogów formalnych przewidzianych dla pisma procesowego, jak i dla skargi. Organ podtrzymał również swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że po uzupełnieniu przez Skarżącego pisma z 13 stycznia 2024 r. i wskazaniu skarżonej uchwały pismo spełnia wymogi formalne skargi.

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała o odmowie wyrażenia zgody na podjęcie przez notariusza dodatkowego zajęcia, tj. prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na udzielaniu informacji prawnych nie stanowiących doradztwa w interesach oraz dokonywaniu analiz stanu prawnego nieruchomości.

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił art. 19 P.n., zgodnie z którym notariusz nie może podejmować zatrudnienia bez uzyskania uprzedniej zgody rady właściwej izby notarialnej, z wyjątkiem zatrudnienia w charakterze pracownika naukowo-dydaktycznego, dydaktycznego lub naukowego, chyba że wykonywanie tego zatrudnienia przeszkadza w pełnieniu jego obowiązków (§ 1). Notariuszowi nie wolno także podejmować zajęcia, które by przeszkadzało w pełnieniu obowiązków albo mogło uchybiać powadze wykonywanego zawodu. Nie wolno mu w szczególności zajmować się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach (§ 2). O zamiarze podjęcia zatrudnienia lub zajęcia notariusz jest obowiązany zawiadomić prezesa rady właściwej izby notarialnej. Rada rozstrzyga, czy podjęcie zatrudnienia lub zajęcia nie uchybia obowiązkom notariusza albo powadze wykonywanego zawodu. Jeżeli rada nie wyrazi zgody na zatrudnienie lub zajęcie, o których mowa w § 1 i 2, sprawę, na wniosek notariusza, rozstrzyga Krajowa Rada Notarialna, której decyzja jest ostateczna (§ 3).

Wniosek Skarżącego skierowany do RIN dotyczył wyrażenia zgody na podjęcie zajęcia w postaci prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na udzielaniu informacji prawnych nie stanowiących doradztwa w interesach oraz dokonywaniu analiz stanu prawnego nieruchomości. W toku postępowania Skarżący wyjaśnił, że działalność będzie polegała na udzielaniu informacji prawnych w zakresie: prawa cywilnego, postępowania cywilnego, prawa administracyjnego. Działalność miałaby dotyczyć dokonywania analiz stanu prawnego nieruchomości związanych z czynnością notarialną, zbieraniu koniecznych dokumentów, udzielaniu stronom niezbędnych informacji, pomaganiu w urzędach skarbowych w sprawie podatków, w tym pomaganiu w wypełnianiu deklaracji podatkowych.

KRN uznała, że działalność opisana przez Skarżącego stanowi działalność niedozwoloną w rozumieniu art. 19 § 2 P.n., polegającą w rzeczywistości na doradztwie w interesach, Wnioskodawca zamierza bowiem dodatkowo, poza wykonywaniem zawodu notariusza, udzielać porad prawnych i reprezentować swoich klientów przed właściwymi organami, a więc doradzać w interesach. W ocenie KRN wykonywanie przez Wnioskodawcę dodatkowych zajęć polegających na wykonywaniu czynności doradztwa prawnego, pomocy prawnej, do której powołani zostali radcowie prawni oraz adwokaci, koliduje z jednoczesnym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego, jakim jest zawód notariusza ponieważ przedstawiciele poszczególnych zawodów zaufania publicznego, pomimo tego, że należą do tej samej kategorii, wyróżnionej konstytucyjnie, nie mogą swobodnie podejmować czynności przypisanych ustawowo innemu zawodowi. Zawody prawnicze cechuje bowiem odmienna specyfika, a ustawodawca wprost w poszczególnych ustawach samorządów zawodów prawniczych scharakteryzował w sposób konkretny, na czym ma polegać ich wykonywanie.

Wyjaśnienia wymaga, że Skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji w skardze, w odwołaniu od uchwały I instancji podnosił natomiast, że w toku przesłuchania wyraźnie wskazywał, że przedmiotem czynności objętych wnioskiem nie będzie jakiekolwiek doradztwo, że w każdym wypadku przy dokonywaniu czynności polegających na udzieleniu informacji prawnych, czy dokonywaniu analizy stanu prawnego nieruchomości, jego rola ograniczać się będzie jedynie do wytłumaczenia znaczenia dokumentów, przedłożonych przez osobę ubiegającą się o udzielenie informacji, oraz zrelacjonowania znaczenia przepisów prawa, które tych dokumentów dotyczą oraz, że wyraźnie zaznaczył, że będzie w tym zakresie informował osobę ubiegającą się o udzielenie informacji, że nie może ani identyfikować jej interesu w kontekście przedłożonych dokumentów, ani tym bardziej udzielać jej porad - a więc informacji o tym w jaki sposób osoba ubiegająca się o udzielenie informacji winna postąpić, by jej interes został zrealizowany.

Skarżący nie zakwestionował w odwołaniu od uchwały I instancji, że w ramach swojej działalności zamierza dokonywać analiz stanu prawnego nieruchomości oraz zamierza pomagać w urzędach skarbowych w sprawie podatków, w tym pomagać w wypełnianiu deklaracji podatkowych.

Po dokonaniu kontroli zaskarżonej uchwały Sąd zgadza się ze stanowiskiem przedstawionym przez KRN w zaskarżonej uchwale. Sąd zgadza się również ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z 8 maja 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 165/25, w którym WSA rozpatrując podobną sprawę rozważał analogiczny problem prawny. Wskazania zatem wymaga za WSA w Warszawie, że celem przeprowadzenia analizy stanu prawnego nieruchomości jest identyfikacja ryzyka i wad prawnych związanych z nieruchomością na podstawie dokumentów, z których wynikają wszelkie prawa do nieruchomości oraz roszczenia. Decydując się na zakup nieruchomości potencjalny nabywca zleca wykonanie takiej analizy, w celu określenia opłacalności planowanej inwestycji. Dlatego niezależnie od wyjaśnień Skarżącego, że jego działalność ma polegać na wytłumaczeniu znaczenia dokumentów, przedłożonych przez osobę ubiegającą się o udzielenie informacji, oraz zrelacjonowaniu znaczenia przepisów prawa, które tych dokumentów dotyczą, słuszny jest zdaniem Sądu pogląd, że dokonywanie analizy stanu prawnego nieruchomości - jest de facto doradztwem w interesach. Należy zatem zgodzić się z KRN, że podjęcie zajęcia w postaci prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na udzielaniu informacji prawnych, dokonywaniu analiz stanu prawnego nieruchomości oraz występowaniu przed organami w charakterze pełnomocnika nie może być traktowane jako prowadzenie odrębnej działalności w oderwaniu od dokonywanych czynności notarialnych. Dokonywanie bowiem takich czynności przez notariuszy nie znajduje umocowania w ustawie, a także może zmierzać do obejścia zakazów łączenia profesji notariusza z innymi zawodami prawniczymi, w szczególności zawodu adwokata i radcy prawnego, które powołane są co do zasady do udzielania porad prawnych na rzecz swoich klientów oraz ich reprezentowania przed właściwymi organami władzy publicznej.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 27 września 2012 r., sygn. akt SDI 23/12, do którego trafnie odwołuje się organ w zaskarżonej uchwale: "przepis art. 19 § 2 ustawy kategorycznie zabrania notariuszowi podejmowania (a także kontynuowania) zajęcia, które przeszkadzałoby mu w pełnieniu obowiązków, albo mogło uchybiać powadze wykonywanego zawodu. Notariuszowi nie wolno, zgodnie tym przepisem zajmować się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach. Wykonywanie [przez notariusza] zawodów prawniczych jak adwokat czy radca prawny ewidentnie jest objęte tym zakazem [art. 19 § 2 ustawy Prawo o notariacie], zwłaszcza zakazem zajmowania się doradztwem w interesach. Doradztwo prawne, wpisane w te zawody prawnicze, wiąże się bowiem z prowadzeniem różnego rodzaju interesów. Nie ulega więc wątpliwości, że notariuszowi nie wolno wykonywać innego zawodu publicznego".

Sąd zgadza się również z poglądem WSA w Warszawie wyrażonym w przywołanym już wyroku z 8 maja 2025 r., sygn. akt VI SA/Wa 165/25, że uchwała KRN w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na podjęcie objętego wnioskiem zajęcia nie ma charakter decyzji uznaniowej. Uznanie administracyjne oznacza bowiem przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. W praktyce sprowadza się to do umieszczeniu w treści przepisu słowa "może". Art. 19 P.n., nie zawiera takiego stwierdzenia. Tym samym, w przypadku stwierdzenia przez organ, że dane zajęcie przeszkadzać będzie w pełnieniu obowiązków notariusza albo może uchybiać powadze wykonywanego zawodu, organ jest zobligowana nie wyrażać zgody na to zajęcie. Organy nie mają w tym zakresie żadnego "luzu decyzyjnego". który jest charakterystyczny dla decyzji uznaniowych (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 grudnia 2022 r., VI SA/Wa 775/22). Skoro ustawodawca jednoznacznie zastrzegł, że notariuszowi nie wolno w szczególności zajmować się handlem, przemysłem, pośrednictwem i doradztwem w interesach, to w sytuacji stwierdzenia, że zajęcie, o udzielenie zgody na podjęcie którego notariusz się ubiega, mieści się w zakresie ww. pojęć, organ nie może wyrazić zgody na to zajęcie. Katalog ten nie jest zamknięty, co oznacza, że również inne czynności niewskazane wprost przez ustawodawcę nie będą mogły być wykonywane, jeżeli przeszkadzać będą one w pełnieniu obowiązków albo będą uchybiać powadze wykonywania zawodu.

Należy podkreślić, że ustawa Prawo o notariacie określa w art. 79 zamknięty katalog czynności podejmowanych przez notariusza. W katalogu tym nie mieści się sporządzanie analiz, czy też udzielanie porad prawnych. Wyjątkowo notariusz może udzielić dodatkowych informacji, o których mowa w art. 80 § 3 P.n., które są udzielane wyłącznie w zakresie dotyczącym dokonywanej czynności notarialnej. Udzielanie zatem porad/informacji prawnych w oderwaniu od dokonywanych czynności notarialnych nie znajduje oparcia w przepisach prawa i może prowadzić do obejścia prawa poprzez łączenia profesji notariusza z innymi zawodami prawniczymi.

Badając legalność zaskarżonej uchwały oraz uchwały I instancji, Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, ani przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 19 § 2 P.n. Działając na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.) organy oparły się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, dokonały jego merytorycznej oceny z uwzględnieniem ogólnych zasad proceduralnych określonych w K.p.a i prawidłowo ustalił stan faktyczny, a następnie dokonał jego prawidłowej subsumcji prawnej. Organy podjęły zatem wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.), a także w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Organy dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego dochodząc do wniosku, że materiał ten potwierdza (art. 80 K.p.a.), że Skarżący wykonując dodatkową działalność w opisany przez siebie sposób w rzeczywistości prowadziłby działalność polegającą na doradztwie w interesach, o którym mowa w art. 19 § 2 zdanie drugie in fine P.n. Organy prawidłowo również uznały, że wykonywanie przez notariusza dodatkowego zajęcia polegającego na udzielaniu porad prawnych jest niedopuszczalne w świetle art. 19 § 2 P.n., gdyż uchybia powadze zawodu notariusza. Organy ustaliły okoliczności faktyczne niniejszej sprawy oraz uzasadniły powody odmowy wyrażenie zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia przez Skarżącego dokładnie wyjaśniając przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie, co znalazło swój wyraz w uzasadnieniach uchwał obu instancji spełniających wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), orzekł jak w sentencji.