Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Maciejko (spr.) Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia del. WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2025 r. sygn. akt V SA/Wa 3216/24 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 27 września 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 27 lipca 2022 r. nr [...]; 3. umarza postępowanie administracyjne; 4. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt V SA/Wa 3216/24 oddalił wniesioną przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. skargę na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 27 września 2024 r., nr [...] reformującą w toku instancji decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia 27 lipca 2022 r., nr [...], orzekającą o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5 000 zł z tytułu stwierdzenia naruszenia określonego w art. 94a ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2025 r., poz. 750, zwanej dalej u.p.f.) zakazu reklamy apteki. W wyroku tym, z powołaniem się na art. 151 p.p.s.a. stwierdzono, że decyzja odpowiada prawu. Stosownie do art. 94a ust. 1 u.p.f. zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności (zd. pierwsze); nie stanowi reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego (zd. drugie). W myśl natomiast art. 129b u.p.f., karze pieniężnej w wysokości do 50 000 zł podlega ten kto wbrew przepisom art. 94a u.p.f. prowadzi reklamę apteki, punktu aptecznego, placówki obrotu pozaaptecznego oraz ich działalności. Stan faktyczny ustalony przez organy wskazywał jednoznacznie, że doszło naruszenia zakazu reklamy prowadzonej przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. poprzez reklamowanie apteki ogólnodostępnej [...] (wcześniej: [...]) zlokalizowanej w S. przy ul. P. [...], w okresie od 1 do 30 czerwca 2020 r. W izbie ekspedycyjnej tej apteki zamieszczono bowiem materiały reklamowe w postaci plakatów o treści: "Tygodnie z markami", "Dzień taty 23 czerwca", "Przygotuj się na lato", a nadto wyróżniki cenowe, plakat oraz kosz "Oferty producentów czerwiec 2020" z wyróżnionymi cenami. Takie działanie stanowiło niewątpliwie zachętę do nabywania leków po niższej cenie w celu zwiększenia wielkości zakupów. Było więc reklamą. Również wysokość kary ustalono prawidłowo, bowiem zastosowano kryteria określone w art. 129b ust. 2 u.p.f. Uwzględniono w szczególności liczbę odmian naruszeń prawa w sferze reklamowania, jakich dopuściła się spółka.

Z wyrokiem nie zgodziła się A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wnosząc od niego skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego w postaci:

a) art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f., poprzez błędne zastosowanie, bowiem przepis ten jest niezgodny z prawem Unii Europejskiej, w postaci art. 49 i art. 56 Traktatu

o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864, zwanego dalej Traktatem UE) oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywy o handlu elektronicznym (Dz.Urz. UE Seria L z 2000 r. Nr 178, s. 1, zwanej dalej dyrektywą 2000/31/WE), a nadto poprzez błędne przyjęcie, że w realiach badanej sprawy zachowanie skarżącej spółki podlegało karze pieniężnej

z art. 129b u.p.f. skoro nie było "zachowaniem świadczącym o promocyjnym charakterze tych działań";

b) art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów

i usług (Dz.U. z 2023 r., poz. 168, zwanej dalej u.i.c.) w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz.U. z 2022 r., poz. 2776, zwanego dalej r.s.u.), poprzez pominięcie, że kwestionowane przez organ działania polegały na uwidacznianiu cen towarów, a więc nie były reklamą;

2. przepisów postępowania w postaci:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez oddalenie skargi na decyzję, która nie opierała się na całokształcie materiału dowodowego, a także

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do podstaw niestosowania w sprawie regulacji zawartych w art. 189f § 1 pkt 1

i art. 189f § 2 k.p.a., zwłaszcza, że spółka przed wydaniem decyzji zaprzestała naruszenia.

A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji oraz o umorzenie postępowania administracyjnego, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W badanej sprawie nie wystąpiły podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczają podstawy określone w art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 94a ust. 1 i 2 u.p.f. poprzez zastosowanie go pomimo niezgodości z prawem Unii Europejskiej, w postaci art. 49 i art. 56 Traktatu UE oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE. Kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy przypisać należy wyrokowi Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (zwanemu dalej TSUE) z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C-200/24 (Dz.Urz. UE Seria C z 2025 r., poz. 4251). W wyroku tym TSUE stwierdził, że przyjmując art. 94a ust. 1 u.p.f., Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na mocy art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE oraz art. 49 i art. 56 Traktatu UE. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrok TSUE w sprawie C-200/24 wymaga uwzględniania w kształtowaniu krajowego porządku prawnego stosownie do wymogów określonych w art. 9 i art. 91 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. i ze sprost., zwanej dalej Konstytucją RP); na uwadze należy mieć w szczególności zasadę uwzględnienia otwartości krajowego systemu prawa na system prawa unijnego oraz zasadę bezpośredniej skuteczności prawa unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 412/22, CBOSA). Krajowy ustawodawca w jednoznaczny sposób wskazuje, że orzecznictwo TSUE winno być uwzględniane przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych (np. art. 272 § 2a p.p.s.a.). Jak przyjął w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny, rola TSUE jako sądu właściwego w sprawach sporów o treść i obowiązywanie prawa unijnego została przez Rzeczpospolitą jednoznacznie zaaprobowana (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 listopada 2011 r., SK 45/09, OTK ZU Seria A z 2011 r. Nr 9, poz. 97). W uzasadnieniu relacjonowanego wyroku TSUE w sprawie C-200/24 stwierdzono, że przepisy krajowe zakazujące w sposób ogólny i całkowity wszelkiej reklamy danej działalności mogą ograniczyć osobom, które tę działalność wykonują, możliwość zaprezentowania się potencjalnym klientom i promowania usług, które zamierzają im oferować. Takie działanie TSUE uznał za ograniczenie swobodnego świadczenia usług. Tym samym art. 94a ust. 1 u.p.f. wprowadzając zakaz reklamy aptek, stosowany przez polskie organy administracji publicznej i sądy, uniemożliwiał każdemu, kto zamierza prowadzić aptekę informowania o tym potencjalnych klientów (pkt 73 wyroku TSUE). Zakaz reklamy sprawiał, że dla nowych aptek dostęp do rynku okazywał się trudniejszy. Wymagał dodatkowych starań aby dać się poznać klientom (zwłaszcza ze strony przedsiębiorców spoza Polski, zamierzających w Polsce prowadzić aptekę; pkt 75 i 76 wyroku TSUE). Ograniczenie swobody przedsiębiorczości lub swobody świadczenia usług może być dopuszczone jedynie pod warunkiem, że jest uzasadnione nadrzędnym względem interesu ogólnego i odbywa się zgodnie z zasadą proporcjonalności, a więc musi być odpowiednie do zagwarantowania w sposób spójny i konsekwentny realizacji celu oraz nie może wykraczać poza to co niezbędne do jego osiągnięcia (pkt 100 wyroku TSUE). Wprowadzony w art. 94a ust. 1 u.p.f. zakaz reklamy aptek nie ma nic wspólnego z ograniczeniem nadmiernego spożywania produktów leczniczych, sama reklama umożliwia klientom uzyskanie informacji o niższych cenach lub dodatkowych usługach apteki (pkt 105 wyroku TSUE). Zakaz reklamy faworyzuje natomiast apteki o długoletnim stażu obecności na rynku, ze szkodą dla aptek zamierzających wejść dopiero na rynek (pkt 106 i 107 wyroku TSUE). Zgodnie z art. 87 ust. 3 dyrektywy 2001/83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2011 r. w sprawie wspólnotowego kodeksu odnoszącego się do produktów leczniczych stosowanych u ludzi (Dz.Urz. UE Seria L z 2001 r. Nr 311, s. 67) reklama produktu leczniczego powinna zachęcać do racjonalnego stosowania produktu leczniczego poprzez przedstawienie go w sposób obiektywny i bez wyolbrzymiania jego właściwości, a także nie powinna wprowadzać w błąd. Zatem zamiarem prawodawcy unijnego było umożliwienie promocji produktów leczniczych przy równoczesnym powstrzymaniu się od zachęcania do ich nadmiernego spożywania (pkt 108 wyroku TSUE). Cel, jakim jest zapobieganie nadmiernemu spożyciu środków leczniczych, a tym samym ochrona zdrowia publicznego, może być przez państwo zrealizowany innymi środkami aniżeli całkowity zakaz reklamy aptek. Tak rozumiany zakaz wykracza więc poza to co jest konieczne dla ochrony zdrowia publicznego; skuteczne środki podejmowane przez państwo w sferze ochrony zdrowia publicznego mogą być bowiem mniej restrykcyjne i obejmować w szczególności unormowania regulujące treść reklamy niektórych usług oferowanych przez apteki (pkt 113 wyroku TSUE). Reklama mogłaby zostać uregulowana w sposób stosowny do zasad etyki zawodowej farmaceutów i podlegać ścisłym formom oraz warunkom (pkt 121 wyroku TSUE). Z tych powodów TSUE przyjął, że zakaz reklamy aptek wprowadzony przez art. 94a ust. 1 u.p.f. narusza wynikające z art. 49 i art. 56 Traktatu UE zakazy, odpowiednio, ograniczania swobody przedsiębiorczości na terytorium państwa członkowskiego oraz ograniczania w swobodnym świadczeniu usług wewnątrz UE w odniesieniu do obywateli państw członkowskich mających swe przedsiębiorstwo w państwie członkowskim innym niż państwo odbiorcy świadczenia. Zakaz ten narusza również art. 8 ust. 1 dyrektywy 2000/31/WE w zakresie, w jakim ten reguluje zasady wykonywania zawodu regulowanego farmaceuty, w tym zasadę rzetelności wobec klientów.

Skoro podstawa kwestionowanej w postępowaniu sądowym decyzji obejmująca art. 94a ust. 1 zd. pierwsze u.p.f. okazała się niezgodna z przepisami prawa unijnego, decyzja nakładająca karę pieniężną z tytułu naruszenia zakazu reklamy apteki określonego w tym przepisie zasługiwała na uchylenie, a postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu. Na aprobatę zasługuje utrwalony już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd w zakresie wpływu wyroku TSUE z dnia 19 czerwca 2025 r. w sprawie C-200/24 na decyzję wymierzającą na podstawie art. 129b u.p.f. karę z tytułu naruszenia zakazu reklamy apteki określonego w art. 94a ust. 1 zd. pierwsze u.p.f. (wyroki z dnia 24 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 2635/21, Lex nr 3892668, z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1122/22, CBOSA oraz z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 15/23, Lex nr 4023419, a także relacjonowany już wcześniej wyrok z dnia 10 grudnia 2025 r., sygn. akt II GSK 412/22, Lex nr 3980711). Badana sprawa okazała się przy tym dostatecznie wyjaśniona, co stosownie do art. 188 p.p.s.a., pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznać skargę.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.