II SA/Gl 208/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-05-31	
Data wpływu	2019-03-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Elżbieta Kaznowska /sprawozdawca/
Renata Siudyka
Stanisław Nitecki /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Drogi publiczne
Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	I OSK 2846/19	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Stwierdzono nieważność uchwały w całości	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 2068; art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2a ust. 1; Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Dz.U. 2019 nr 0 poz 506; art. 93 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Łazach z dnia 26 września 2018 r. nr XXXIX/335/18 w przedmiocie dróg gminnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.	
Uzasadnienie
Rada Miejska w Łazach, działając na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2222) w dniu 26 września 2018 r. podjęła uchwałę nr XXXIX/335/18 w sprawie zaliczenia do kategorii dróg gminnych drogi położonej w Turzy o nazwie Kądzielów, przebiegającej po działkach o numerach 33, 34 i 35.

Pismem z dnia 11 lutego 2019 r. Wojewoda Śląski wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości jako sprzecznej z art. 7 ust. 1 w związku z art. 2a ust 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu Wojewoda Śląski stwierdził, iż przedmiotowa droga nie mogła być zaliczona do kategorii dróg gminnych, gdyż działki nr 33, nr 34 i nr 35, po których ona przebiega, pozostają w samoistnym posiadaniu Gminy Łazy, a w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w Wydziale Nadzoru Właścicielskiego toczy się postępowanie w sprawie komunalizacji wskazanych w uchwale działek.

Wnosząc niniejszą skargę organ nadzoru uwzględnił stan faktyczny i prawny na dzień podjęcia przedmiotowej uchwały.

Dalej stwierdził, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii. Z kolei przepis art. 2a ust. 2 tej ustawy stanowi, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu - województwa, powiatu czy gminy, czyli a contrario droga gminna nie może stanowić własności osoby prywatnej lub Skarbu Państwa (na potwierdzenie przytoczył odpowiednie orzeczenia sądowe). Żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz gminy z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych. Zatem do spełnienia wymogu z art. 2a ust. 2 ustawy koniecznym jest uzyskania prawa własności do takiego terenu (w drodze umowy, przez wywłaszczenie czy też komunalizację). Z dostarczonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednak, że właścicielem przedmiotowych działek jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę Zawierciańskiego, co potwierdza wpis w księdze wieczystej Nr CZ1Z/00073858/3 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Zawierciu. Zatem nie został spełniony podstawowy warunek umożliwiający zaliczenie drogi do dróg gminnych, jakim jest posiadanie prawa własności do nieruchomości drogowych.

W świetle powyższego przedmiotową uchwałę należy uznać za sprzeczną z prawem, co czyni wniesienie skargi w sprawie stwierdzenia jej nieważności uzasadnionym i koniecznym.

W odpowiedzi na skargę pismem z dnia 12 marca 2019 r. działający w imieniu Rady Miejskiej w Łazach, pełnomocnik wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie jako bezzasadnej. W uzasadnieniu w pierwszej kolejności podniósł, że skarga jest niedopuszczalna. Wskazał, że skarga nie została podpisana osobiście przez Wojewodę, co stanowi o naruszeniu prawa (art. 12 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej). Wskazał, że skarga jako czynność z zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym może być wniesiona wyłącznie osobiście przez wojewodę, z tego względu, że uprawnienie to wynika wprost z art. 171 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał na orzecznictwo prezentujące to stanowisko.

Odnosząc się do meritum sprawy wyjaśnił, że Gmina w dniu 25 września 2017r. złożyła wniosek o stwierdzenie nabycia działek nr 33, nr 34 i nr 35, których dotyczy skarżona uchwała. Na dzień podejmowania uchwały decyzja w sprawie nie została wydana. Dodał, że Gmina nie kwestionuje wpisu w księdze wieczystej, niemniej twierdzi, że zapis w księdze wieczystej nie wyklucza przeciwdowodu. Podkreślił, że "przedmiotowe nieruchomości stanowiły drogi publiczne, co najmniej od 1985 r. i do 1989 r. były przedmiotem jednolitej własności Państwowej". Dodał, że w ewidencji gruntów, jako właściciel tych działek, figuruje Gmina Łazy. Podkreślił, że Gmina nabyła własność przedmiotowych działek z mocy prawa, a skoro jest ich właścicielem to mogła zaliczyć przedmiotowe drogi do kategorii dróg publicznych. Tym samym skarga nie ma uzasadnionych podstaw i powinna być oddalona.

Na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę i zawartą w niej argumentację. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 cytowanej ustawy sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt ustawy stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie przez Wojewodę Śląskiego uchwały Rady Miejskiej w Łazach przez Sąd wykazała, że nie odpowiada ono przepisom prawa.

Podstawę prawną zakwestionowanego w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 506), zgodnie z którym "po upływie terminu wskazanego w art. 91 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia gminy. W tym przypadku organ nadzoru może skarżyć uchwałę lub zarządzenie do sadu administracyjnego" Wobec przedłożenia Wojewodzie przedmiotowej uchwały Rady Gminy w Łazach w dniu 3 października 2018 r., i braku wydania w ustawowym terminie, określonym w art. 91 cytowanej ustawy- tj. 30 dni od daty doręczenia) rozstrzygnięcia nadzorczego, wniesienie skargi w dniu 11 lutego 2019 r. stało się niezbędne.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutu skargi naruszenia art. 12 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. W myśl tego przepisu wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Według art. 19 tej ustawy wojewoda może upoważnić na piśmie pracowników urzędu wojewódzkiego (...) do załatwiania określonych spraw w jego imieniu i na jego odpowiedzialność, w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń, z tym że upoważnienie nie może dotyczyć wstrzymania egzekucji administracyjnej, o której mowa w art. 27 ust. 1.

Do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia, czy Wojewoda Śląski mógł upoważnić pracownika urzędu wojewódzkiego – Zastępcę Dyrektora Wydziału Nadzoru Prawnego – do podpisania złożonej w sprawie skargi. Orzecznictwo w tym zakresie nie było jednolite. Według pierwszego stanowiska wyrażonego m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Wr 449/99 oraz z dnia 28 marca 2001 r., sygn. akt II SA/Wr 579/99, przyznanie wprost w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wojewodzie kompetencji do sprawowania nadzoru oznacza, iż jest to kompetencja przysługująca tylko temu organowi i nie może on jej powierzyć do wykonania innym organom lub pracownikom urzędu.

Natomiast odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Kr 608/02, w którym stwierdził, że wojewoda nie narusza prawa upoważniając pracownika urzędu wojewódzkiego do wydawania rozstrzygnięć w jego imieniu. Sąd wskazał, że przepis konstytucyjny odnoszący się do kwestii nadzoru (art. 171 ust. 2 Konstytucji) zawiera tylko normę ustanawiającą m.in. wojewodów organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Norma ta sytuuje kompetencję nadzorczą (do wykonywania nadzoru in genere), dodając tylko, że ma to być nadzór z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1). Jednak Konstytucja nie wypowiada się w kwestii szczegółowego zakresu tego nadzoru ani w kwestii środków nadzoru i ich rodzajów, pozostawiając to ustawom. Kwestie postępowania nadzorczego regulują ustawy zwykłe, w tym ustawa o samorządzie gminnym oraz ustawa o administracji rządowej w województwie (obecnie ustawa o wojewodzie i administracji rządowej w województwie).

W orzecznictwie sądów administracyjnych podzielono stanowisko, w którym za dopuszczalne uznano powierzenie przez wojewodę funkcji nadzoru nad samorządem terytorialnym wicewojewodom i innym pracownikom urzędu wojewódzkiego – zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 954/10, z dnia z 8 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 401/12; z dnia 16 października 2014 r. sygn. akt II OSK 1653/14 czy wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Krakowie z 11 stycznia 2005 r. sygn. akt III SA/Kr 858/04; w Kielcach z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 270/08 czy w Gliwicach z dnia z 1 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 420/12). Podziela je także doktryna – zob. Bogdan Dolnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz. Warszawa 2016 r. str. 1114-1116; Paweł Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006 r. str. 40-41.

Za takim stanowiskiem opowiada się także skład orzekający w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem podstaw do uznawania, że wykonywanie funkcji nadzoru, mimo jej znaczenia, jest wyłączone spod ogólnych ustawowych reguł określających dopuszczalność określania przez wojewodę w drodze upoważnień administracyjnych, zastępcom i pracownikom wykonywania określonych zadań i kompetencji. Tym samym brak jest podstaw do wyłączenia możliwości upoważnienia przez wojewodę pracowników urzędu wojewódzkiego do podejmowania środków nadzoru.

Odnosząc się z kolei do meritum sprawy, zdaniem składu orzekającego, zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Z kolei art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068) daje radzie gminy uprawnienie do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zaliczenie to następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Jednak konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega. Powyższe stwierdzenie wynika wprost z przepisu art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w świetle którego drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Skoro zatem żaden przepis nie przewiduje automatycznego przejścia prawa własności gruntu zajętego pod drogę na rzecz jednostki samorządu gminnego z chwilą wejścia w życie uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych, to oczywistym jest, że już przed podjęciem uchwały, o której mowa, działki, przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy. W konsekwencji Rada Miejska w Łazach nie była uprawniona do podjęcia uchwały w sprawie zaliczenia do dróg gminnych drogi o nazwie Kądzielów przebiegającej po działkach nr 33, nr 34 i nr 35. Jak wynika bowiem z zapisu w księdze wieczystej Nr CZ1Z/00073858/3 prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Zawierciu właścicielem przedmiotowych działek jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Starostę Zawierciańskiego. Także z ewidencji gruntów, wbrew temu co stwierdza się w odpowiedzi na skargę Wojewody, Gmina jest podmiotem władającym wymienionymi działkami, a nie jej właścicielem, co nadto potwierdza fakt, iż w Śląskim Urzędzie Wojewódzkim w Wydziale Nadzoru Właścicielskiego dopiero toczy się postępowanie w sprawie komunalizacji wymienionych gruntów Tak więc trzeba wskazać, że Rada Miejska w Łazach podejmując uchwałę o zaliczeniu przedmiotowej drogi do kategorii dróg gminnych wydała ją z naruszeniem art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Obligowało to Sąd to uwzględnienia skargi Wojewody Śląskiego.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały.