II SA/Go 14/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-04-05	
Data wpływu	2017-01-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.	
Sędziowie	Adam Jutrzenka-Trzebiatowski
Grażyna Staniszewska /sprawozdawca/
Jacek Jaśkiewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw	
Hasła tematyczne	Ubezpieczenie społeczne	
Skarżony organ	Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 963;  art. 28 ust. 3; Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365;  par. 3; ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23;  art. 7, art. 77, art. 107 par. 3; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 718;  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c,  art. 153, art. 200, art. 205; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi R.Ż. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...], nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz radcy prawnego A.L.-H. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należną stawkę podatku od towarów i usług, tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.	
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia 26 września 2016 r. działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Zastępca Dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił R.Ż. umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy wraz z odsetkami, za okres 10 - 12/1998, 03/2007 - 06/2010. Decyzja wydana została na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1, 2, 3, 3a, ust. 4a, art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz.U. z 2016 r. poz. 963).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...] września 2010r. R.Ż. zwrócił się o umorzenie całości zadłużenia z tytułu składek argumentując wniosek trudną sytuacją finansową i zdrowotną oraz koniecznością sprawowania opieki nad chorą matką. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. organ odmówił R.Ż. umorzenia należności z tytułu składek. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. powyższa decyzja organu z dnia [...] stycznia 2011 r. została utrzymana w mocy. Wyrokiem z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 430/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił powyższą decyzję z dnia 8 kwietnia 2011 r. o odmowie umorzenia należności. Skarga kasacyjna wniesiona od powyższego wyroku, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2013 r. została oddalona. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Zakład utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r. o odmowie umorzenia składek. Od decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. skarżący wniósł skargę, w wyniku której wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Go 717/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił zaskarżoną decyzję. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję o odmowie umorzenia należności. Wyrokiem z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II SA/Go 481/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę od powyższej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 2869/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje z dnia [...] maja 2014 r. i z dnia [...] stycznia 2011 r.

Dalej w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w oparciu o zgromadzoną dokumentację ustalono, iż w okresach od [...] września 1998 r. do [...] grudnia 1999 r., następnie od [...] grudnia 2006 r. do [...] czerwca 2012 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą, w związku z czym ciążył na nim obowiązek odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, oraz Fundusz Pracy. Zaległość z tytułu nieopłacenia składek na dzień złożenia wniosku wynosiła 24. 882,93 zł. Zawieszenie działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącego nastąpiło ze względu na stan zdrowia skarżącego oraz konieczność opieki nad chorą matką. Miesięczne wydatki skarżącego związane z utrzymaniem mieszkania wynoszą 576,00 zł. Wnioskodawca legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopieniu niepełnosprawności wydanym w dniu [...] pażdziernika 2014 r., ze wskazaniem niezdolności do zatrudnienia oraz konieczności stałej długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości rolnych o powierzchni 1,64 ha, która jest obciążona hipoteką na rzecz ZUS w wysokości 9.001 zł oraz na rzecz Gospodarczego Banku Spółdzielczego oraz na rzecz Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Od dnia [...] maja 2014 r. z wniosku Dyrektora ZUS prowadzona jest egzekucja z majątku skarżącego. Organ wskazał, że z informacji podanej przez Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej wynika, iż od stycznia 2016 r. do grudnia 2016 r. skarżącemu przyznane zostało prawo do zasiłku stałego w wysokości 481, 00 zł miesięcznie, zasiłek celowy na okres od maja 2016 r. do września 2016 r. w wysokości 250, 00 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153, 00 zł miesięcznie. Wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, mieszka z synem w domu jednorodzinnym, zajmuje jeden pokój, partycypuje w kosztach utrzymania domu. Skarżący choruje na dnę moczanową, nadciśnienie tętnicze, niewydolność kończyn dolnych oraz ma problemy z trzustką. Rozważając możliwość umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 i 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej - sus) organ stwierdził, że w sprawie nie zachodzą okoliczności dające podstawę do umorzenia należności jako całkowicie nieściągalnych. Dalej organ wskazał na możliwość umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 31 sus oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365) - dalej zwane rozporządzeniem. Analizując możliwość zastosowania ulgi w oparciu o przepisy rozporządzenia, organ wskazał, że skarżący jest właścicielem nieruchomości, która może stanowić żródło przymusowego dochodzenia należności, jednocześnie organ zaznaczył, że spłata zadłużenia nie musi nastąpić jednorazowo, ale może zostać rozłożona na raty. Organ wskazał na uznaniowy charakter decyzji w zakresie umarzania należności ZUS z tytułu składek. Umorzenie zaległości składkowych powinno być traktowane jako wyjątkowe uregulowanie, a rozstrzygnięcie w tym zakresie zależy od indywidualnych okoliczności danej sprawy. Umorzenie zaległych należności jest instytucją o charakterze wyjątkowym, stosowana w szczególnie uzasadnionych przypadkach i tylko w sytuacji zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności ZUS może skorzystać z danego uprawnienia. W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały przesłanki do podjęcia decyzji o umorzeniu należności z tytułu nieopłaconych składek.

Od powyższej decyzji R.Ż. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. działający z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2016 r. o odmowie umorzenia R.Ż. należności z tytuły składek na ubezpieczenie społeczne. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał w całości stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

Od powyższej decyzji R.Ż. wniósł skargę. W skardze skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący powołał się na swoją trudną sytuację życiową i zdrowotną, która uniemożliwia mu spłatę zadłużenia wobec ZUS.

W odpowiedzi na skargę działający organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja ZUS o odmowie umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2010 r. W analizowanej sprawie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oraz Naczelny Sąd Administracyjny (daty wyroków oraz ich sygnatury – powyżej), który rozpoznawał skargi kasacyjne od wyroków, jakie zapadły po rozpoznaniu sprawy przez Sąd w pierwszej instancji. Z analizy powyższych orzeczeń wynika, że Sądy wskazywały na konieczność przeprowadzenia przez organ pogłębionej analizy sprawy pod kątem możliwości i perspektywy spłaty przez skarżącego należności wobec ZUS. W wyroku z dnia 10 maja 2016 r. sygn. II GSK 2869/14 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w analizowanej sprawie rozstrzygniecie zapadło w oparciu o przepis § 3 ust. 1 w.w. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r., który to przepis kładzie nacisk na ciężką sytuację majątkową i rodzinną zobowiązanego, istniejącą w chwili decydowania o umorzeniu należności i wynikające z niej zagrożenia. NSA wskazał, że skarżący jest sobą korzystająca ze wsparcia opieki społecznej, co oznacza że przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości nie jest w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji życiowych w jakich się znalazł (art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej). W ocenie NSA na dezaprobatę zasługuje stanowisko, zgodnie z którym zobowiązanie osoby utrzymującej się wyłącznie ze środków pomocy społecznej do spłacenia kwoty ponad 25.000 zł nie pozbawiłoby jej możliwości zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.

Po myśli art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych, także inne osoby. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a., wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydając rozstrzygniecie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być ona ponownie badana. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2016 r. sygn. II FSK 1901/14).

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego z dnia [...] września 2010 r. o umorzenie należności wobec ZUS organ po raz kolejny odmówił jego uwzględniania i umorzenia należności. Należy zwrócić uwagę, że stan faktyczny sprawy w jakim zapadły zaskarżone decyzje nie uległ zmianie, a w szczególności sytuacja materialna skarżącego jest w równym stopniu trudna jak była w sprawie rozpatrywanej przez NSA pod sygnaturą II GSK 2869/14. Skarżący nadal utrzymuje się ze wsparcia pomocy społecznej, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka z synem. Pogorszeniu uległ natomiast stan zdrowia skarżącego, gdyż na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] pażdziernika 2014 r. skarżący został zaliczony znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem niezdolności do zatrudnienia oraz konieczności stałej długotrwałej pomocy i opieki innej osoby. Odmawiając umorzenia należności organ nie wskazał, jakie – w ustalonym stanie faktycznym sprawy - widzi możliwości i perspektywy spłaty, nawet przy założeniu, że spłata miałaby nastąpić w systemie ratalnym. Pomimo ciążącego obowiązku organ nie przeprowadził analizy sprawy pod kątem § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Przypomnieć trzeba, że przepis ten stanowi, iż zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Organ wskazał, że skarżący jest właścicielem zabudowanej nieruchomości, na której ZUS ma ustanowiona hipotekę na zabezpieczenie swoich należności. Jednakże jak wynika z akt sprawy budynki te są w złym stanie technicznym, wymagającym remontu, nadto - na co trzeba zwrócić uwagę – przedmiotowa nieruchomość jest zamieszkała przez skarżącego i jego syna. W tej sytuacji należy rozważyć, czy zaspokojenie przez ZUS należności w drodze egzekucji z nieruchomości nie pozbawi skarżącego i jego syna możliwości zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej w postaci zapewnienia mieszkania. W uzasadnieniu decyzji brak jest rozważań we wskazanym zakresie.

Rację ma organ, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności ma charakter uznaniowy. Prawidłowo również organ interpretuje pojęcie uznaniowości decyzji administracyjnej. Trzeba jednak mieć na uwadze, że w przypadkach, gdy ustawodawca przyznaje organowi prawo wyboru rozstrzygnięcia o danej treści, nakłada równocześnie na organ obowiązek wnikliwego i wszechstronnego przedstawienia przesłanek jakimi kierował się podejmując dane rozstrzygnięcie. Motywy decyzji o charakterze uznaniowym nie mogą być bowiem dowolne, muszą mieć związek ze sprawą oraz opierać się na przesłankach o charakterze prawnym. Przed wydaniem decyzji, kierując się treścią art. 77 § 1 kpa, organ winien zbadać i wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, które mogą mieć dla sprawy istotne znaczenie. W toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mają na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa).

Przenosząc powyższe uwagi na tło rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organ nie uzasadnił rozstrzygnięcia w kontekście treści przytoczonego powyżej § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, co naraziło zaskarżoną decyzję na zarzut dowolności. Powoływanie się na potrzebę ochrony środków publicznych jest słuszne i zasadne, jednak nie może doprowadzić do sytuacji w której przepis prawa, który przewiduje możliwość umorzenia należności wobec ZUS nie znajdzie w żadnym przypadku zastosowania, a ustanowiona nim instytucja w praktyce orzeczniczej organu będzie instytucją martwą. W ocenie Sądu racjonalny ustawodawca przewidział sytuacje, w których względy społeczne będą przemawiały za umorzeniem należności ZUS, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Ponownie warto wskazać, że organ rozpoznając sprawę ma obowiązek uwzględniania z urzędu nie tylko interes społeczny, ale również słuszny interes obywateli, a nie ulega wątpliwości, że prawo do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych podlega ochronie wprost na podstawie art. 7 kpa., jako słuszny interes obywatela.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien ponownie dokonać analizy stanu faktycznego sprawy, na tle obowiązującego stanu prawnego, w tym art. 28 ust. 3a ustawy sus oraz przepisów rozporządzenia. Przeprowadzana przez organ analiza nie może pominąć wytycznych oraz wykładni poczynionych w wyrokach WSA w Gorzowie Wlkp. oraz wyrokach NSA, które zapadły w niniejszej sprawie, w przeciwnym wypadku decyzje administracyjne naruszać będą art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt "c" p.p.s.a. decyzje wydane w obydwu instancjach zostały uchylone. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.