II OSK 2258/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-04-10	
Data wpływu	2022-10-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński
Jan Szuma /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 498/22	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 498/22 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 15 lutego 2022 r. nr WI-I.7840.3.106.2021.GT w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2022 r. sygn. akt II SA/Kr 498/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] sp. z o.o. w W. na decyzję Wojewody Małopolskiego (zwanego dalej "Wojewodą") z dnia 15 lutego 2022 r. nr WI-I.7840.3.106.2021.GT, utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa (zwanego dalej "Prezydentem") z dnia 4 listopada 2021 r. nr 830/6743/2021 o sprzeciwie wobec zamiaru wykonania robót budowlanych określonych jako "instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej o numerze [...] wraz z wcześniejszym demontażem istniejących urządzeń" na nieruchomości położonej na działce nr [...] obr. [...] jedn. ewid. Ś. przy ul. [...] w K.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając naruszenie:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec braku stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") przez organy obu instancji, w sytuacji gdy te dokonały błędnych ustaleń co do podstawy prawnej zgłoszenia przyjmując za jego podstawę art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej zwana "P.b."), gdyż zakres robót obejmujący wykonanie robót budowlanych określonych jako instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na demontażu trzech istniejących anten sektorowych, demontażu 9 modułów RRU, montażu elementów antenowych konstrukcji wsporczych - wsporników antenowych, instalacji elementów instalacji radiokomunikacyjnej - światłowodów i kabli sterujących, instalacji trzech anten sektorowych, instalacji 12 modułów RRU, instalacji kompletu urządzeń sterujących przy ul. [...] w K. – dotyczył instalowania urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów. Zdaniem [...] sp. z o.o. organy nie ustaliły też jaka była charakterystyka tych robót, w szczególności, czy roboty te ograniczyły się do prac montażowych i instalacyjnych. W konsekwencji tego Sąd pierwszej instancji powinien był uchylić decyzje obu instancji na podstawie art. 145 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (na datę zaskarżonego wyroku tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm., dalej "P.u.s.a.") w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. i art. 1 P.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej. W ocenie [...] sp. z o.o. Sąd pierwszej instancji przesądził o sposobie rozstrzygnięcia sprawy w zakresie kwalifikacji inwestycji z przekroczeniem granicy kontroli legalności na podstawie P.b. opierając się w tym zakresie na przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 1973 z późn. zm., dalej "P.o.ś."), nie mających w niniejszej sprawie zastosowania;

3. art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ocenę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że na tej podstawie materialnoprawnej organy powinny wnieść sprzeciw do zgłoszonych przez spółkę robót budowlanych, ponieważ jej inwestycja stanowi "rozbudowę i przebudowę", która nie mieści się w katalogu robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia opisanych w art. 29 ust. 4 P.b. oraz nie stanowi urządzenia budowlanego, o którym mowa w treści art. 3 pkt 9 P.b. Według skarżącej tymczasem ustawodawca w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. nie stanowi o "urządzeniu budowlanym", ale o "urządzeniu";

4. art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a w zw. z art. 1 P.b. poprzez niezastosowanie, a co za tym idzie przyjęcie, że wyjątkiem regulowanym przepisami nie jest objęte instalowanie na obiekcie budowlanym antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnej, polegającej na demontażu trzech istniejących anten sektorowych, demontażu 9 modułów RRU, montażu elementów antenowych konstrukcji wsporczych - wsporników antenowych, instalacji elementów instalacji radiokomunikacyjnej — światłowodów i kabli sterujących, instalacji trzech anten sektorowych, instalacji 12 modułów RRU, instalacji kompletu urządzeń sterujących. Spółka stwierdziła, że przy dokonywaniu kwalifikacji zamierzenia oparto się tymczasem na przesłankach objętych reglamentacją P.o.ś., a nie P.b.;

5. art. 3 pkt 1 P.b. poprzez zastosowanie i błędne przyjęcie, że zgłoszone roboty budowlane stanowią budowlę;

6. art. 29 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b poprzez niezastosowanie, podczas gdy wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 m na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga dokonania zgłoszenia zamiaru ich wykonania, a nie uzyskania pozwolenia na budowę;

7. art. 3 pkt 6 i 7a P.b. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż inwestycja [...] sp. z o.o. stanowi przebudowę i rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, podczas gdy Sąd pierwszej instancji powinien ją zakwalifikować jako wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, które to nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe, [...] sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji obu instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Wystąpiła także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Nawiązując do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z przepisami K.p.a., w szczególności art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., spółka wyjaśniła, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie oddalił skargę, nie dostrzegłszy uchybień organów obu instancji. [...] sp. z o.o. stanęła na stanowisku, że organy, a w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, dokonały błędnych ustaleń co do podstawy prawnej zgłoszenia robót budowlanych. Spółka argumentowała w skardze kasacyjnej, że organy bezpodstawnie przyjęły jako podstawę zgłoszenia art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b., podczas gdy, w ocenie skarżącej, właściwą podstawą był art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. w związku z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. Uzasadnieniem tego stanowiska, według [...] sp. z o.o., był fakt, że instalowane urządzenia nie przekraczały wysokości 3 metrów, a zgłoszenie było konieczne wyłącznie z uwagi na lokalizację obiektu na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Skarżąca podkreśliła, że ani Prezydent, ani Wojewoda, ani też Sąd pierwszej instancji, nie dokonali wnikliwej analizy charakterystyki zgłoszonych robót, w szczególności nie zbadali, czy ograniczyły się one do prac montażowych i instalacyjnych oraz jaka była rzeczywista wysokość instalowanych urządzeń. [...] sp. z o.o. wskazała, że wysokość instalowanych anten sektorowych ASI4517R3 nie przekraczała dwóch metrów, a wsporników antenowych 2,2 metra. Brak tych kluczowych ustaleń, zdaniem skarżącej, uniemożliwił prawidłową kontrolę legalności działań organów.

Motywując zarzut naruszenia art. 1 i art. 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 1 P.b., spółka stwierdziła, że doszło do nieprawidłowego spełnienia funkcji kontrolnej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Skarżąca podniosła, że Sąd pierwszej instancji, kwalifikując sporną inwestycję, oparł się na przesłankach wynikających z P.o.ś., które nie miały zastosowania do kwalifikacji robót budowlanych w świetle P.b. Parametry takie jak moc anten czy wielkość emisji pola elektromagnetycznego, na które powoływały się organy i Sąd pierwszej instancji, nie były charakterystycznymi parametrami obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ust. 7a P.b., który wymieniał kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość czy liczbę kondygnacji.

W zakresie argumentacji dotyczącej naruszeń prawa materialnego, skarżąca zakwestionowała prawidłowość zastosowania przez organy i Sąd pierwszej instancji art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. [...] sp. z o.o. argumentowała, że nie było podstaw do wniesienia sprzeciwu, gdyż planowane roboty nie stanowiły "rozbudowy i przebudowy" w rozumieniu P.b., a co za tym idzie, nie wymagały pozwolenia na budowę. Spółka stanęła na stanowisku, że art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. (a nie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b.), który zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę instalowanie urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów, powinien był znaleźć zastosowanie w sprawie. [...] sp. z o.o. podkreśliła, że przepis ten odnosił się do "urządzeń", a nie, jak próbowały interpretować organy, wyłącznie do "urządzeń budowlanych".

Według skarżącej, kluczowe dla sprawy było pojęcie "instalowania". [...] sp. z o.o., powołując się na definicje słownikowe oraz orzecznictwo, argumentowała, że instalowanie oznaczało montowanie urządzeń technicznych lub składanie ich z gotowych części, co dokładnie odpowiadało charakterowi prac przy stacji bazowej. Kolejne nowelizacje P.b. miały na celu właśnie doprecyzowanie i zliberalizowanie przepisów dotyczących inwestycji telekomunikacyjnych, tak aby instalowanie stacji bazowych na istniejących obiektach, o ile nie wiązało się z budową wolno stojącego masztu, nie wymagało pozwolenia na budowę. Zdaniem [...] sp. z o.o., intencją ustawodawcy było uproszczenie procesu inwestycyjnego dla tego typu przedsięwzięć.

Skarżąca nie zgodziła się również z kwalifikacją stacji bazowej jako odrębnej "budowli" w rozumieniu art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 P.b. Argumentowała, że modernizacji podlegały zainstalowane na istniejącym budynku urządzenia wraz z konstrukcją wsporczą, a nie sam obiekt budowlany. Stacja bazowa, zdaniem skarżącej, mogła przyjmować różne formy i nie zawsze musiała być kwalifikowana jako budowla, szczególnie gdy była instalowana na istniejącym obiekcie.

[...] sp. z o.o. w skardze kasacyjnej ponownie podkreśliła, że zgłoszenie robót było podyktowane wymogami art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. (roboty na obiekcie wpisanym do rejestru zabytków) w związku z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. (instalowanie urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 m). Gdyby nie lokalizacja na terenie zabytkowym, tego typu prace, zdaniem [...] sp. z o.o., w ogóle nie podlegałyby obowiązkowi zgłoszenia. Skarżąca wskazała, że praktyka Prezydenta polegająca na systematycznym blokowaniu modernizacji infrastruktury telekomunikacyjnej na terenach zabytkowych poprzez uznaniowe decyzje, czyniła wspomniane przepisy P.b. martwymi i działała na szkodę mieszkańców oraz turystów.

Wreszcie, spółka zakwestionowała, że planowane prace stanowiły "przebudowę i rozbudowę" w rozumieniu art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 7a P.b. Zdaniem skarżącej, roboty te powinny były być jednoznacznie zakwalifikowane jako instalowanie urządzeń na obiekcie budowlanym. [...] sp. z o.o. podniosła, że nawet gdyby przyjąć, iż doszło do przebudowy, nie powinno to automatycznie oznaczać konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Powołując się na opinie prawne, skarżąca argumentowała, że pojęcie instalowania było szerokie i mogło obejmować różne roboty budowlane, w tym także takie, które nosiły znamiona przebudowy, jednak kluczowy był ich cel i efekt w postaci zamontowania urządzeń technicznych. Skoro, jak twierdziła [...] sp. z o.o., art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. nie wymagał pozwolenia na budowę dla instalacji całych systemów (a jedynie zgłoszenia w określonych przypadkach), to tym bardziej nie powinno go wymagać wykonanie tych prac częściowo, poprzez modernizację istniejącej stacji bazowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej i nie relacjonuje się w nim ustaleń faktycznych oraz argumentacji prawnej przedstawionych przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego (art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a.), stąd należy ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów skargi kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, co następuje.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w związku z podnoszonym brakiem stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organy obu instancji art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., jest niezasadny. Skarżąca upatruje naruszenia tych przepisów w błędnym, jej zdaniem, ustaleniu przez organy podstawy prawnej zgłoszenia oraz w braku ustalenia charakterystyki robót, w szczególności czy ograniczyły się one do prac montażowych i instalacyjnych. W ocenie [...] sp. z o.o. roboty dotyczące instalowania urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów na obiekcie położonym na obszarze wpisanym do rejestru zabytków powinny być kwalifikowane na podstawie art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zasadniczą kwestią w sprawie była prawidłowa kwalifikacja prawna zamierzonych robót budowlanych w kontekście P.b. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy planowane prace stanowią "instalowanie urządzeń" w rozumieniu art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a w zw. z art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. P.b., czy też, jak przyjęły organy i Sąd pierwszej instancji, przebudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, będącej obiektem budowlanym (budowlą), która to przebudowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, w tym z opisu zgłoszenia dokonanego przez [...] sp. z o.o., planowane prace na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] przy ul. Ul. [...] w K. ("Projekt budowlany – Przebudowa instalacji radiokomunikacyjnej [...]") obejmowały deinstalację 3 anten sektorowych i 9 modułów RRU oraz instalację 3 nowych anten sektorowych (o innych parametrach, w tym większej masie i wymiarach), 12 modułów RRU, a także nowego urządzenia sterującego APM30+BC wraz z elementami instalacji radiokomunikacyjnej. Te zmiany miały na celu, jak wskazano w projekcie budowlanym, "rozszerzenie działania stacji o dodatkowe systemy", co wiązało się ze zmianą azymutów anten, zwiększeniem liczby urządzeń i znacznym wzrostem masy całkowitej instalacji o 591,78 kg. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak opisany zakres robót wykracza poza pojęcie "instalowania" urządzeń, o którym mowa zarówno w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. (instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych – wymagające zgłoszenia), jak i w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. (instalowanie urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 m – niewymagające pozwolenia ani zgłoszenia, chyba że zachodzą okoliczności z art. 29 ust. 7 P.b.).

Istotne jest, że rozważana stacja bazowa telefonii komórkowej, co podkreśla sama skarżąca, powołując się na decyzję Wojewody z dnia 3 listopada 2008 r. nr WI.I.KP.7119-3-100-08, jest obiektem budowlanym legalnie funkcjonującym. W konsekwencji, roboty budowlane prowadzone na takim obiekcie, polegające na wymianie istniejących elementów na nowe, o innych parametrach technicznych i użytkowych, oraz na dodaniu nowych urządzeń, co prowadzi do zmiany charakterystyki obiektu, w tym potencjalnie jego oddziaływania, stanowią przebudowę tego obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Zgodnie z tym przepisem, przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Wymiana anten na modele o innych właściwościach, zwiększenie liczby modułów RRU oraz instalacja dodatkowego urządzenia sterującego niewątpliwie wpływają na parametry użytkowe i techniczne stacji bazowej jako całości. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest obiektem budowlanym, którego parametry zależą przede wszystkim od parametrów wchodzących w jej skład anten i urządzeń.

W świetle powyższego, argumentacja skarżącej dotycząca wysokości instalowanych urządzeń (poniżej czy powyżej 3 metrów) oraz lokalizacji na obszarze zabytkowym (art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b.) traci na znaczeniu, skoro zamierzone roboty kwalifikują się jako przebudowa obiektu budowlanego (budowli), która co do zasady wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zawarte w art. 29 P.b., mają charakter wyjątków i nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przepisy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a i art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. odnoszą się do "instalowania" urządzeń. Jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, opierając się na ugruntowanym orzecznictwie, działania polegające na wymianie i dodaniu kluczowych komponentów istniejącej stacji bazowej, prowadzące do zmiany jej parametrów, stanowią jej przebudowę, a nie jedynie "instalowanie" pojedynczych urządzeń na obiekcie. Przyjęcie odmiennej interpretacji, forsowanej przez skarżącą, prowadziłoby do wniosku, że powołując się na przepisy o "instalowaniu", można by dokonywać istotnych przebudów istniejących obiektów budowlanych, co byłoby sprzeczne z systematyką P.b. i celem regulacji dotyczących procesu budowlanego. Zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie są bezzasadne, gdyż organy i Sąd prawidłowo oceniły charakter planowanych robót, co determinowało dalsze konsekwencje prawne.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 P.b., poprzez przekroczenie przez Sąd pierwszej instancji granic kontroli legalności i oparcie się na przepisach P.o.ś.. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie prowadzi do wniosku, że Sąd ten dokonał kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o przepisy P.b. Wskazanie na przepisy P.o.ś. oraz rozporządzenia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku miało charakter pomocniczy i służyło zobrazowaniu, że zmiana parametrów technicznych stacji bazowej, takich jak rodzaj i liczba anten, może skutkować zmianą emisji pól elektromagnetycznych, co jest jednym z aspektów jej parametrów użytkowych. Główna argumentacja Sądu koncentrowała się jednak na definicjach "obiektu budowlanego", "budowli", "przebudowy" oraz na interpretacji zwolnień z art. 29 P.b. Kwalifikacja robót jako przebudowy wynikała z oceny ich wpływu na parametry techniczne i użytkowe stacji bazowej w rozumieniu P.b., a nie wyłącznie z przepisów dotyczących ochrony środowiska.

Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą naruszenia prawa materialnego. Skarżąca zarzuca naruszenie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. poprzez błędną ocenę Sądu, że organy zasadnie wniosły sprzeciw z uwagi na kwalifikację inwestycji jako "rozbudowy i przebudowy", która nie mieści się w katalogu zwolnień z art. 29 ust. 4 P.b. oraz nie stanowi urządzenia budowlanego z art. 3 pkt 9 P.b., podczas gdy ustawodawca w art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. posługuje się pojęciem "urządzenia", a nie "urządzenia budowlanego".

Zarzut ten jest chybiony. Po pierwsze, jak już wskazano, przedmiotowe roboty stanowią przebudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej. Stacja bazowa jako całość, składająca się z konstrukcji wsporczych, anten, urządzeń zasilających i sterujących, stanowi obiekt budowlany – budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b. (jako np. wolnostojący maszt antenowy lub inne urządzenia techniczne stanowiące całość techniczno-użytkową). Przebudowa takiej budowli, jeśli nie jest objęta konkretnym zwolnieniem, wymaga pozwolenia na budowę. Kwestia, czy art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. odnosi się do "urządzenia" czy "urządzenia budowlanego" (art. 3 pkt 9 P.b.), ma w tym kontekście drugorzędne znaczenie. Przepis art. 3 pkt 9 P.b. definiuje urządzenia budowlane jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Stacja bazowa telefonii komórkowej, zwłaszcza posadowiona na dachu budynku o innej funkcji, nie jest urządzeniem budowlanym tego budynku, lecz odrębnym obiektem budowlanym. Nawet gdyby interpretować "urządzenia" z art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a P.b. szeroko, to – jak już wielokrotnie podkreślano – zwolnienie to dotyczy "instalowania", a nie przebudowy całego obiektu budowlanego, jakim jest stacja bazowa. Wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. było zatem uzasadnione, gdyż planowane roboty wymagały pozwolenia na budowę.

Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. w zw. z art. 1 P.b. poprzez jego niezastosowanie. Skarżąca argumentuje, że przepis ten zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia i dokonania zgłoszenia instalowanie na obiekcie budowlanym m.in. antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych o wysokości nieprzekraczającej 3 metrów. Jak już wyjaśniono, kluczowa jest kwalifikacja robót. Skoro zamierzenie inwestycyjne stanowi przebudowę istniejącej stacji bazowej, a nie jedynie instalowanie pojedynczych, nowych urządzeń o niewielkiej skali, to zwolnienie to nie znajduje zastosowania, niezależnie od wysokości poszczególnych montowanych elementów. Intencją ustawodawcy przy wprowadzaniu tego zwolnienia było uproszczenie procedur dla robót o niewielkim stopniu skomplikowania i ingerencji w istniejącą substancję budowlaną, a nie umożliwienie dokonywania przebudowy całych obiektów budowlanych bez odpowiedniej kontroli organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 P.b. "poprzez zastosowanie go w niniejszej sprawie i błędne przyjęcie, że zgłoszone roboty budowlane stanowią budowlę", również jest nieuzasadniony. Organy i Sąd pierwszej instancji nie twierdziły, że same roboty polegające na wymianie urządzeń tworzą nową budowlę. Prawidłowo natomiast przyjęto, że istniejąca stacja bazowa telefonii komórkowej, na której planowano roboty, jest obiektem budowlanym w postaci budowli, stanowiącym całość techniczno-użytkową (art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 P.b.). W konsekwencji roboty ingerujące w ten obiekt, zmieniające jego parametry, stanowią roboty budowlane dotyczące budowli.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. w zw. z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b. Przepis art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. stanowi, że roboty budowlane, o których mowa w ust. 1-4 (czyli m.in. instalowanie urządzeń o wysokości nieprzekraczającej 3 m – ust. 4 pkt 3 lit a), wykonywane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymagają dokonania zgłoszenia. Przepis ten jest wyjątkiem od zasady, że roboty z ust. 4 pkt 3 nie wymagają ani pozwolenia, ani zgłoszenia. Jednakże, aby art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. mógł znaleźć zastosowanie, roboty muszą się przede wszystkim kwalifikować jako te opisane w art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., czyli jako "instalowanie" urządzeń o określonej wysokości. Skoro, jak ustalono, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z przebudową obiektu budowlanego (stacji bazowej), która co do zasady wymaga pozwolenia na budowę i nie mieści się w zakresie "instalowania" z art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., to art. 29 ust. 7 pkt 2 P.b. nie może stanowić samodzielnej podstawy do odstąpienia od wymogu uzyskania pozwolenia na budowę i zastosowania jedynie trybu zgłoszenia. Innymi słowy, przepis ten nie legalizuje przebudowy wymagającej pozwolenia, tylko dlatego, że dotyczy ona instalowania urządzeń o wysokości do 3 m na obszarze zabytkowym.

Istotny dla skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 pkt 6 i 7a P.b. poprzez błędne zakwalifikowanie inwestycji jako "przebudowy i rozbudowy" zamiast "instalowania urządzeń" został już w zasadzie omówiony. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że opisany zakres prac – deinstalacja istniejących anten i modułów RRU, instalacja nowych anten o innych parametrach (wymiary, masa), większej liczby modułów RRU oraz dodatkowego urządzenia sterującego APM30+BC, co prowadzi do zwiększenia całkowitej masy instalacji i ma na celu rozszerzenie działania stacji o dodatkowe systemy – wypełnia znamiona przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b., gdyż prowadzi do zmiany parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego.

W tym miejscu dla porządku wypada odnotować, że organy określały przedmiot postępowania w niniejszej sprawie, obok przebudowy, także jako "rozbudowę" stacji bazowej telefonii komórkowej. Tak też o zrealizowanych robotach wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Stosownie do tego, co napisano na poprzednich stronach, właściwym będzie jednak kwalifikacja robót zrealizowanych przez [...] sp. z o.o. jako "przebudowy" (nie rozbudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej. Wymiana anten i doposażenie stacji w nowe anteny, to działanie wpływające na zmianę parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu budowlanego, co podpada pod art. 3 pkt 7a P.b. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2024 r., sygn. akt II OSK 1215/23 i przywołany tamże wyrok z dnia 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1194/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do argumentacji skarżącej, która w toku postępowania powoływała się na przepisy szczególne, takie jak art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o działaniach antyterrorystycznych (na datę zaskarżonej decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 2234) czy art. 29 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 marca 2016 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z organizacją wizyty Jego Świątobliwości Papieża Franciszka w Rzeczypospolitej Polskiej oraz Światowych Dni Młodzieży – Kraków 2016 (Dz. U. z 2016 r. poz. 393), należy zauważyć, że przepisy te miały charakter lex specialis i dotyczyły szczególnych, z natury rzeczy tymczasowych sytuacji. Co jednak najistotniejsze w kontekście niniejszej sprawy i co wymaga szczególnego podkreślenia, to fakt, że w przywołanych ustawach szczególnych ustawodawca, posługując się wprawdzie sformułowaniem "instalowanie", jednocześnie wprost doprecyzował w obu przypadkach, iż odnosi się ono do "stacji bazowych ruchomej sieci telekomunikacyjnej", bądź "stacji bazowych telefonii komórkowej". Oznacza to, że gdy intencją prawodawcy było objęcie uproszczonym trybem realizacji całych stacji bazowych telefonii komórkowych, nawet tymczasowych, uznał on za konieczne wyraźne wskazanie tego rodzaju obiektów w treści przepisu.

Tymczasem sporne przepisy P.b., tj. art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a oraz art. 29 ust. 4 pkt 3 lit. a P.b., takiego bezpośredniego i kategorycznego zastrzeżenia, że "instalowanie" obejmuje całe "stacje bazowe telefonii komórkowej", nie zawierają. Posługują się one ogólniejszym pojęciem "instalowania na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających". Brak tego kluczowego doprecyzowania, które znalazło się w ustawach szczególnych, nie może pozostać bez wpływu na wykładnię ogólnych norm P.b. W świetle zasady, iż wszelkie zwolnienia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, jako wyjątki od reguły wyrażonej w art. 28 ust. 1 P.b., muszą być interpretowane ściśle i nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, próba zakwalifikowania kompleksowych robót budowlanych, polegających na budowie całych stacji bazowych lub ich znaczącej przebudowie – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – pod ogólny termin "instalowanie" urządzeń napotyka istotne trudności.

Paradoksalnie zatem, przywołane przez skarżącą przepisy ustaw szczególnych, zamiast wspierać jej argumentację, mogą nawet w warstwie językowej i systemowej dostarczać argumentów przemawiających za tym, iż ustawodawca w ogólnych przepisach P.b. nie zamierzał zezwalać na realizację w trybie zgłoszenia (lub nawet bez zgłoszenia) tak złożonych przedsięwzięć jak budowa całych stacji bazowych telefonii komórkowych czy też ich gruntowna przebudowa, modyfikująca w istotny sposób parametry techniczne i użytkowe obiektu. Gdyby wyraźnie taka była jego intencja, mógłby posłużyć się równie precyzyjnym językiem, jakiego użył w regulacjach incydentalnych, jednoznacznie wskazując, że "instalowanie" w rozumieniu P.b. obejmuje również "stacje bazowe". Sformułowania użyte w P.b., obejmujące "instalowanie [...] urządzeń" w kontekście rozważanej problematyki, należy więc interpretować nieco węziej, jako montaż poszczególnych komponentów instalacji, a nie budowę czy – jak w niniejszej sprawie, kompleksową przebudowę, już istniejącego i legalnie funkcjonującego obiektu budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego i właściwie ocenił stan faktyczny sprawy, uznając, że planowane przez [...] sp. z o.o. roboty budowlane stanowią przebudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, co wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, wniesienie sprzeciwu przez organy administracji architektoniczno-budowlanej było zasadne.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.