Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Małgorzata Grzelak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 października 2022 r. sygn. akt I SA/Kr 1447/21 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. S. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 października 2022 r., sygn. akt I SA/Kr 1447/21 oddalił skargę P. S. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Krakowie z [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Treść uzasadnienia tego wyroku oraz innych przywołanych w niniejszym orzeczeniu dostępna jest w serwisie internetowym CBOSA (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. 2024 r., poz. 935 – dalej jako: p.p.s.a.) zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 4 ust. 1 pkt. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, poprzez jego błędną wykładnie i nieprawidłową ocenę przez Sąd I instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji i uznanie, że zakwestionowane grunty nie były terenem, na którym była prowadzona działalność rolnicza w okresie, którego dotyczy Wniosek skarżącego kasacyjnie, w sytuacji, gdy zgodnie z przywołanym przepisem, działalność rolnicza to produkcja, hodowla lub uprawa produktów rolnych, w tym zbiory, dojenie, hodowla zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, a na tym polega właśnie użytkowanie tych terenów przez Skarżącego Kasacyjnie;

b. przepisów Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2015 r. w sprawie norm w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w zw. z treścią Załącznika nr II do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) numer 1306/2013, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłową ocenę przez Sąd I Instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji i uznanie, że doszło do naruszenia przepisów wskazanych powyżej aktów prawnych, podczas gdy żaden przepis wskazanych wyżej aktów prawnych (statuujących zasady dobrej kultury rolnej) nie stoi w sprzeczności z działaniami podejmowanymi przez Skarżącego Kasacyjnie na kwestionowanych gruntach;

c. § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłową ocenę przez Sąd I Instancji zastosowania prawa materialnego przez organ administracji i uznanie, że wykonanie zabiegu agrotechnicznego w dacie nie późniejszej niż 31 maja 2020 r., stanowi naruszenie wskazanego przepisu, podczas gdy przepis ten nie wprowadza daty początkowej wymaganego zabiegu agrotechnicznego w danym roku, a jedynie datę końcową.

II. naruszenie przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, tj.

a. art. 151 p.p.s.a. w zw. z § 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania płatności bezpośrednich oraz Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2015 r. w sprawie norm w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w zw. z treścią Załącznika nr II do Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) numer 1306/2013, oraz art. 4 ust. 1 pkt. c Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) numer 1307/2013 i art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 1930 nr 30, Poz. 168 z późn. zm.) (dalej jako KPA) poprzez oddalenie skargi na decyzję wydaną z naruszeniem przywołanych przepisów prawa materialnego.

b. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 KPA polegające na tym, że Sąd I Instancji nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ administracji publicznej, poprzez nieprzeprowadzenie przez ten organ wszelkich niezbędnych czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała ona na uwzględnienie;

c. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 KPA polegającą na tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ administracji publicznej, poprzez działanie w sposób budzący uzasadniony brak zaufania uczestników postępowania, w szczególności co do bezstronności organu jak i jego niechęci do dokładnego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała ona na uwzględnienie;

d. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art.77 KPA polegającą na tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ administracji publicznej, poprzez niezebranie, w szczególności niewzięcie pod uwagę i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, również materiałów dostarczonych przez skarżącego kasacyjnie oraz błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała ona na uwzględnienie;

e. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 KPA polegającą na tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, jakich dopuścił się organ administracji publicznej, przekroczenie zasady swobody oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę, podczas gdy z ustalonego w sprawie materiału dowodowego i jego oceny wynika, że skarżący kasacyjnie nie dokonał zarzucanych mu w zaskarżonej decyzji czynów, które uzasadniałyby wydanie zaskarżonej decyzji;

f. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 81a KPA w zw. z art. 7 i 77 KPA poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżącego Kasacyjnie, mimo że organ naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na niezastosowaniu art. 81a KPA a w konsekwencji braku rozstrzygnięcia sprawy na korzyść skarżącego kasacyjnie, pomimo ujawnienia wątpliwości co do rzetelności i wiarygodności zebranych dowodów przy jednoczesnym braku ich wyjaśnienia w toku postępowania dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo iż zasługiwała ona na uwzględnienie;

g. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które stanowi powtórzenie błędnych tez organu oraz w którym brak jest merytorycznego odniesienia się przez Sąd I instancji do stanowiska skarżącego kasacyjnie przedstawionego w skardze.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Jako niezasadny ocenić należy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09) lub sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku, albowiem funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda jego kontroli, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest ani lakoniczne ani ogólnikowe. Jak wynika z treści motywów kontrolowanego wyroku, Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do wszystkich istotnych aspektów sprawy. W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Gdy chodzi o zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w pkt II lit. a-f petitum skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że postępowanie przed organami ARiMR uregulowane jest w art. 10a ust. 1 ustawy o ARiMR zgodnie z którym, jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyłączeniem artykułów: 7 ,9, 10, 75 § 1, 7 7§ 1 i art. 81 k.p.a. Tym samym zarzuty opisane w punktach II lit b)d) oraz częściowo lit. f) należy uznać za bezzasadne jako, że stosowanie tych przepisów jest wyłączone przez co nie mogło dojść do ich naruszenia. Z kolei zarzut dotyczący naruszenia art. 8 k.p.a. należy poprzedzić uwagą, że podmiot ubiegający się o płatność ma obowiązek znać zasady rządzące postępowaniem a zatem również być świadomym konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonywania zobowiązań wynikających z przepisów prawa odnoszących się do konkretnego rodzaju wnioskowanych płatności. Wiedza ta w szczególności powinna dotyczyć okoliczności, które dyskwalifikują gospodarstwo strony dla uzyskania płatności. Jest przy tym oczywistym, że organ nie może zachowywać się biernie w sytuacji, gdy strona przedstawia dowody na poparcie swoich twierdzeń. Jednakże z pola widzenia nie może umykać, iż to na beneficjencie ciąży obowiązek wykazania, że spełnia warunki do przyznania płatności a zatem, że faktycznie władał gruntami i rolniczo na nich gospodarował. Na gruncie tej sprawy zarzuty kasacyjne nie odnoszą się natomiast do profesjonalnej dokumentacji zgromadzonej przez organ w toku kontroli. Innymi słowy, strona nie podjęła próby zakwestionowania mocy dowodowej dokumentów z których wynika położenie wykluczonego obszaru i powody tego wykluczenia. Skarżący podjął natomiast polemikę z ustaleniami organów za pomocą przedstawionych przez siebie dowodów w postaci zdjęć, których nie można było zweryfikować w aspekcie terenu i czasu w jakim zostały wykonane. Rację ma zatem Sąd I instancji, że organ prawidłowo uczynił nie przeprowadzając dowodu z zeznań świadków zgłoszonych przez skarżącego kasacyjnie na okoliczność, że osoby te przeprowadzały zabiegi agrotechniczne skoro ustalenia organów potwierdzają, że sporny obszar nie był użytkowany rolniczo.

Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. to zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie bowiem pomija skarżący kasacyjnie, że dekodowanie zasady wyrażonej w tym przepisie musi odbywać się z uwzględnieniem zasad postępowania wyrażonych w art. 3 ustawy o płatnościach w której zostały określone reguły prowadzenia postępowania w takich sprawach jak przedmiotowa. Ponieważ w tej sprawie był rozpoznawany kolejny wniosek strony o płatność dlatego tym bardziej należy założyć, że znajomość zasad rządzących omawianym postępowaniem jest stronie bardzo dobrze znana. Zgodnie z art. 3 ust. 1 przywołanej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Taka dyspozycja już wstępnie wskazuje na konieczność uwzględnienia zarówno specyfiki przepisów unijnych (wymienionych w art. 1 pkt 1 ustawy o płatnościach), jak też szczegółowych przepisów samej ustawy.

Z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach wprost wynika, iż w postępowaniach objętych zakresem regulacji tejże ustawy, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto, na tle rozpoznawanej sprawy, istotne znaczenie ma także treść art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach, zgodnie z którą strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Na szczególne podkreślenie zasługuje, że organ nie jest w takich sprawach zobowiązany do podejmowania wszelkich czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, czy wyczerpującego zbierania materiału dowodowego. W sprawach dotyczących płatności bezpośrednich posiadaczem niezbędnych informacji oraz materiału dowodowego, które umożliwiają rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jest bowiem przede wszystkim wnioskodawca (strona postępowania). Taki też pogląd konsekwentnie prezentowany jest przez Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyrokach z: 22 kwietnia 2022 r., I GSK 2621/18; 8 kwietnia 2022 r., I GSK 2597/18; 29 marca 2022 r., I GSK 2406/18). Zauważyć także trzeba, że w sprawach o udzielenie płatności bezpośrednich inaczej, bo w sposób okrojony (w stosunku do k.p.a.) unormowana została też zasada informowania stron. Zmodyfikowany został także ciężar dowodzenia (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach).

Zebrany materiał dowodowy wskazuje na słuszność ustaleń organów administracji a zatem Sąd I instancji prawidłowo uczynił akceptując te ustalenia, jako prawidłowe. Trafnie też WSA stwierdził, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego nie jest dowolna ale zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego opisane w punkcie I lit. a-c należy poprzedzić uwagą, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W tej sprawie skarżący kasacyjnie nie podważył ustaleń stanu faktycznego sprawy. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania (lub niezastosowania) prawa materialnego o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).