II SAB/Sz 77/16 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-09-22	
Data wpływu	2016-06-13	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie	
Sędziowie	Katarzyna Grzegorczyk-Meder
Renata Bukowiecka-Kleczaj
Stefan Kłosowski /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II OSK 106/17	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718;  art. 3 par. 1, art. 149, art. 52 ust. 1, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 23;  art. 37 par. 1, art. 28; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 290;  art. 61, art. 66 ust. 1; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2016 r. sprawy ze skargi J. A. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie bezczynności w sprawie nakazania usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku oddala skargę .	
Uzasadnienie
J. A. reperezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. w przedmiocie nakazania Spółce A zapewnienia ciepłej wody w pomieszczeniu łazienki zlokalizowanym w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S., którego jest najemczynią.

W motywach skargi skarżąca wskazała, że na podstawie umowy z dnia

[...] r. jest najemcą rzeczonego lokalu mieszkalnego, w którym w łazience nie ma dostępu do ciepłej wody, pomimo, iż wielokrotnie zwracała się do wynajmującego z wnioskiem o wykonanie przewodu kominowego umożliwiającego podłączenie piecyka gazowego celem podgrzewania wody. W ocenie skarżącej, wynajmujący nie wywiązuje się z ciążących na nim obowiązków wynikających z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobiegminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Odwołując się do treści przepisu art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 46 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) oraz wyroków sądów administracyjnych w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 157/12 i Krakowie sygn. akt III SA/Kr 894/07 skarżąca wywiodła, że aktualny stan techniczny zajmowanego przez nią lokalu mieszkalnego jest niezgodny z powołanymi przepisami prawa. Dalej podkreśliła, że dwukrotnie bezskutecznie, zwracała się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania Spółce A zapewnienia bieżącej ciepłej wody przy urządzeniach znajdujących w pomieszczeniu łazienkowym w zajmowanym przez nią lokalu.

W dniu 8 marca 2016 r. J. A. złożyła do organu odwoławczego zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego

w S. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił wyznaczenia organowi powiatowemu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy.

W oparciu o przedstawione w skardze argumenty J. A. wniosła

o zobowiązanie przez Sąd PINB w S. do wszczęcia postępowania

w przedmiocie nakazania Sp. A zapewnienia bieżącej ciepłej wody przy urządzeniach znajdujących się w pomieszczeniu łazienki zlokalizowanym w lokalu mieszkalnym nr [...], którego jest najemczynią oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego

w S. wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że po otrzymaniu w dniu 7 sierpnia

2015 r. pisma skarżącej, w dniu 15 września 2015 r. przeprowadził kontrolę stanu technicznego przedmiotowego budynku, która potwierdziła brak instalacji i źródła ciepłej wody w lokalu mieszkalnym nr [...]. Stwierdzono także brak wolnego przewodu kominowego przechodzącego przez lokal nr [...], który mógłby posłużyć

do odprowadzania spalin z podgrzewacza wody. Wobec powyższego poinformowano skarżącą, że w celu montażu gazowego przepływowego podgrzewacza wody należy przebudować instalację gazową, wykonać instalację ciepłej wody oraz wybudować przewód kominowy do odprowadzania spalin z podgrzewacza.

Pismem z dnia 20 stycznia 2016 r. skarżąca, rerezentowana przez pełnomocnika, ponownie wniosła o wszczęcie postępowania w przedmiocie nakazania Spółce A zapewnienia bieżącej ciepłej wody w urządzeniach znajdujących się w pomieszczeniu łazienkowym w zajmowanym przez nią lokalu.

W dpowiedzi pismem z dnia 6 kwietnia 2016 r. organ poinformował skarżącą m.in., że do kompetencji organu nie należy wydawanie decyzji administracyjnych udzielających pozwolenia na budowę oraz, że nie ma podstaw do wydania w trybie

art. 66 Prawa budowlanego decyzji nakładającej na właściciela lokalu obowiązku wykonania żądanych robót budowlanych, ponieważ obecny stan techniczny lokalu nie jest wynikiem ingerencji właściciela lokalu w instalacje sanitarne, który nie dokonał demontażu instalacji, ponadto stan techniczny lokalu był skarżącej znany w chwili zawierania umowy najmu, a wynajmujący nie sprzeciwia się dokonaniu przez nią ulepszeń w nim.

Odnosząc się do zarzucanej bezczynności w przedmiocie nakazania właścicielowi lokalu zapewnienia bieżącej ciepłej wody przy urządzeniach znajdujących się w pomieszczeniu łazienkowym lokalu zajmowanego przez skarżącą, organ analizując przesłanki bezczynności, wskazał, iż w badanej sprawie nie został spełniony żaden z warunków skuteczności takiej skargi.

W niniejszej sprawie nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne

w sprawie nakazania właścicielowi lokalu zapewnienia bieżącej ciepłej wody

w urządzeniach znajdujących się w pomieszczeniu łazienkowym, ponadto skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu, którego wszczęcia się domaga. Żądanie nakazania przez organ nadzoru budowlanego właścicielowi lokalu określonego przez skarżącą postępowania jest w rzeczywistości żądaniem wszczęcia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tymczasem skarżąca będąc jedynie najemcą lokalu mieszkalnego nie ma interesu prawnego uzasadniającego przyznanie jej statusu strony w takim postępowaniu. Przypisać można jej jedynie interes faktyczny, który nie pozwala na uznanie jej za stronę postępowania, którego wszczęcia się domaga.

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszej sprawie nie zachodzą także podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracj publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis ma zastosowanie wyłącznie w sprawach wszczynanych na wniosek, a nie z urzędu, do których należy postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 Prawa budowlanego.

Na organie nie ciąży obowiązek wszczęcia z urzędu postępowania sprawie nakazania właścicielowi lokalu na podstawie art. 66 Prawa budowlanego zapewnienia bieżącej ciepłej wody przy urządzeniach znajdujących się w pomieszczeniu łazienkowym. Organ zaznaczył, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, tryb przewidziany w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie stanu technicznego obiektu budowlanego (lub jego części) związanego z jego użytkowaniem, tymczasem skarżąca domaga się doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z § 46 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718- dalej jako P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa albo stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo, organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, do której był prawnie zobowiązany.

Z kolei zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1 – 4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 P.p.s.a. skargę można wnieść skutecznie dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Niewyczerpanie tego wymogu skutkuje odrzuceniem skargi. W przypadku skargi na bezczynność wyczerpaniem środków zaskarżenia jest - w rozumieniu wskazanego przepisu - wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie skarżąca przed złożeniem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skierowała w dniu 8 marca 2016 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., wobec czego uznać należało, że spełniony został formalny wymóg wyczerpania środka zaskarżenia, upoważniający Sąd do uznania skargi za dopuszczalną, co jednak nie oznacza, iż skarga taka jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie skarżąca J. A. domagała się wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. postępowania nakazującego Spółce A zapewnienia bieżącej ciepłej wody przy urządzeniach znajdujących się w pomieszczeniu łazienki zlokalizowanym w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym budynku mieszkalnym przy ul. [...], którego jest ona najemczynią. Powyższe żądanie stanowi w istocie żądanie wszczęcia postępowania w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu stanowisko organu, że skarżąca będąc jedynie najemcą jednego z lokali w budynku nie ma statusu strony w postępowaniu, którego wszczęcia się domaga, jest zasadne.

Zgodnie z dyspozycją art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego rozumiane jest w ten sposób, że określonemu podmiotowi przysługuje konkretne uprawnienie wynikające z przepisów prawa materialnego, na podstawie którego można żądać od organu administracji publicznej określonej czynności i którego można dochodzić na drodze sądowej. Treścią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest co do zasady możliwość uzyskania przez określony podmiot merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy co do istoty. W wyroku z dnia 24 stycznia 2008 r. (sygn. akt II OSK 1921/06, Lex Polonica nr 1958400) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że jeżeli norma prawna nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej.

W przepisie art. 66, w związku z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) określony został krąg podmiotów zobowiązanych do utrzymania obiektu budowlanego. Są nimi właściciel oraz zarządca nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, iż w postępowaniu administracyjnym dotyczącym obiektu budowlanego powinien zawsze brać udział właściciel nieruchomości, legitymujący się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podmiotem legitymowanym w tym zakresie może być również zarządca obiektu budowlanego jedynie wówczas, gdy chodzi o czynności zmierzające do utrzymania obiektu budowlanego w stanie niepogorszonym, o ile szerszy zakres obowiązków nie wynika z umowy o zarządzanie nieruchomością. Natomiast w sytuacji, gdy osoba trzecia składa zawiadomienie informujące o złym stanie technicznym budynku, organ ma obowiązek wszcząć postępowanie administracyjne z urzędu, bowiem postępowanie takie wszczyna się z urzędu. Tak więc stroną postępowania w trybie art. 66 ustawy - Prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca. Skarżąca jest jedynie najemcą przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Nie będąc więc ani właścicielem (współwłaścicielem) ani też jego zarządcą nie przysługuje jej status strony w postępowaniu, którego wszczęcia się domaga.

Okoliczność, że skarżąca jest zainteresowania wykonaniem w jej lokalu instalacji ciepłej wody, oznacza iż posiada ona wyłącznie interes faktyczny w domaganiu się wydania decyzji w opisanym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 stycznia 2002 r. w sprawie IV SAB 105/01 stwierdził, iż "podmiot nie mający interesu prawnego w danej sprawie, nie może skutecznie - w świetle przepisów prawa - dochodzić swych praw, opierając swoje roszczenia na zarzucie bezczynności organów. W takiej sytuacji pozostaje jedynie możliwość składania skarg i wniosków, które są rozpatrywane na zasadach określonych przepisami działu VIII Kpa".

Skład orzekający w niniejszej sprawie, podziela stanowisko organu,

iż w rozpoznawanej sprawie brak jest także podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie nakazania właścicielowi lokalu na podstawie art. 66 Prawa budowlanego zapewnienia bieżącej ciepłej wody przy urządzeniach znajdujących się pomieszczeniu łazienkowym.

Stosownie bowiem do treści art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest

w nieodpowiednim stanie technicznym, albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nie ulega wątpliwości, że przepis powyższy zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do podejmowania działań mających przeciwdziałać brakom dotrzymywania, przez zobowiązane do tego podmioty, wymogów określonych w ustawie, a odnoszących się do odpowiedniego utrzymania obiektu budowlanego. Wskazuje na to sama systematyka ustawy, gdzie przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane został umieszczony w rozdziale 6, zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych".

Wskazana powyżej okoliczność niesie określone konsekwencje, gdyż jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w trybie art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może dotyczyć jedynie takich nieprawidłowości, które powstały podczas użytkowania obiektu budowlanego, a więc związanych zazwyczaj z niewłaściwym jego użytkowaniem, doprowadzeniem do znacznego zużycia technicznego poprzez brak remontów, konserwacji spowodowanych zazwyczaj biernością, niedbalstwem, brakiem kontroli właściciela lub zarządcy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1100/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 09 kwietnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2882/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 925/13). Przepis art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane służy zatem usunięciu nieprawidłowości powstałych w trakcie użytkowania budynku, np. na skutek upływu czasu, czy też wystąpienia innego czynnika niezwiązanego z działalnością inwestycyjną (por. Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 197),

a nie na skutek wad wykonawczych lub istniejącego standardu technicznego budynku.

J. A. domaga się doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z § 46 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690). Żądanie to stosownie do dokonanej wykładni art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, nie mieści się w zakresie postępowania wyznaczonego jego normą ani

w pozostałych przesłankach przewidzianych w przepisie art. 66 Prawa budowlanego.

Swoje żądanie w tym zakresie skarżąca winna kierować do właściciela lub zarządcy nieruchomości, w której wynajmuje lokal mieszkalny, nie zaś do organu nadzoru budowlanego.

W opisanych okolicznościach faktycznych organ nadzoru budowlanego prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania oraz,

że skarżąca nie może być uznana za stronę uprawnioną do żądania wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie.

W tym stanie rzeczy, brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności w niniejszej sprawie, wobec czego skarga na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.