III SA/Gl 1638/12 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-11-21	
Data wpływu	2012-10-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach	
Sędziowie	Magdalena Jankiewicz /sprawozdawca/
Małgorzata Jużków /przewodniczący/
Renata Siudyka	
Symbol z opisem	6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Inne	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 78 poz 483;  art. 20,22,32;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447;  art. 6 ust. 1; Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
Dz.U. 1974 nr 24 poz 142;  art. XII  par. 1; Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.), Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2012 r. przy udziale – sprawy ze skargi Prezydenta Miasta P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dni i godzin otwierania i zamykania placówek usługowych oddala skargę.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta P. z [...] r. w sprawie określenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie miasta P. jako niezgodnej z art. XII § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1974 r., Nr 24, poz. 142 ze zm.) w zw. z art. 32 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że stosownie do art. XII § 1 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks Pracy (dalej powoływana jako "przepisy wprowadzające"), dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina.

Rada Miasta P. w § 2 pkt 1 i 3 powołanej uchwały wprowadziła ogólną regulację dotyczącą kwestii dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów usługowych i gastronomicznych wskazując, że placówki handlu detalicznego i zakłady usługowe mogą być czynne we wszystkie dni tygodnia w godzinach od 6 do 22, a zakłady gastronomiczne od poniedziałku do piątku w godzinach od 6 do 24, w sobotę całą dobę a w niedzielę od godziny 0 do godziny 22. Natomiast w pozostałych punktach § 2 uchwały zostały wprowadzone wyjątki od powyższej reguły w zakresie dotyczącym:

- stacji paliw i sklepów branży piekarniczo-cukierniczej, które mogą być czynne całodobowo,

- hoteli i restauracji hotelowych, które mogą być czynne całodobowo przez wszystkie dni tygodnia, jak również

- zlokalizowanych na wolnym powietrzu ogródków gastronomicznych, które mogą być czynne przez wszystkie dni tygodnia w godzinach od 8 do 22.

Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta P. podejmując uchwałę w niniejszej sprawie istotnie naruszyła prawo, albowiem upoważnienie ustawowe wynikające dla Rady z art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy nie uprawnia Rady do wprowadzania mocą uchwały wyżej wskazanych ograniczeń. Przyjęte przez Radę Miasta regulacje różnicują bowiem placówki handlu detalicznego na prowadzące sprzedaż na stacjach paliw oraz w sklepach branży piekarniczo-cukierniczej i tych nie dotyczyć będzie ograniczenie czasu prowadzenia działalności do godzin pomiędzy 6 a 22, i na te które takiej działalności nie prowadzą i jednocześnie przedstawione ograniczenia ich dotyczą. Podobne zróżnicowanie dotyczy hoteli oraz restauracji hotelowych, do których nie mają zastosowania ograniczenia czasowe określone w § 2 pkt 1 i 3 uchwały. Równocześnie zgodnie z § 2 pkt 5 uchwały, skrócone zostały godziny w jakich mogą być czynne zlokalizowane na wolnym powietrzu ogródki gastronomiczne. Natomiast ogródek lub taras stanowi całość z lokalem gastronomicznym, dlatego też nie można regulować odmiennie jego sytuacji prawnej bez wyraźnej delegacji ustawowej. W ocenie Wojewody [...] przywołana treść § 2 uchwały budzi wątpliwości również z uwagi na treść art. 32 Konstytucji RP, zawierającego zasadę równości, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a jednocześnie nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Natomiast postanowienia uchwały nr [...] są sprzeczne z powołaną zasadą, gdyż różnicują zasady funkcjonowania takiej samej kategorii podmiotów gospodarczych, a placówki i zakłady tego samego rodzaju muszą mieć jednakowe możliwości prowadzenia działalności gospodarczej.

Wprowadzenie do uchwały Rady Miasta regulacji zawartych w § 2 pkt 2, 4 i 5 prowadzi zaś do istotnego ograniczenia zasad: równości obywateli wobec prawa oraz wolności prowadzenia działalności gospodarczej, które to zasady wyrażone są odpowiednio w art. 32 oraz art. 20 Konstytucji. Natomiast ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej mogą wynikać wyłącznie z ustawy i to tylko ze względu na ważny interes publiczny ( art. 22 Konstytucji). Wyłącznym źródłem tych ograniczeń nie może zaś być uchwała rady gminy, niemająca oparcia w przepisach ustawowych.

Na to rozstrzygniecie Prezydent Miasta P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru zarzucając, że narusza ono prawo materialne:

- art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks pracy przez jego niewłaściwą wykładnie i przyjęcie, ze przepis ten nie zawiera delegacji dla rady gminy do dalszego różnicowania i odmiennego regulowania godzin otwierania i zamykania wskazanych w tym przepisie podmiotów według dodatkowych, niewymienionych w tym przepisie kryteriów;

- art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że odmienne uregulowanie godzin otwierania i zamykania placówek określonych branż stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że art. XII § 1 przepisów wprowadzających nie wskazuje jakimi zasadami winna się kierować rada gminy przy ustalaniu dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlowych czy usługowych, a zatem możliwe jest rozróżnienie godzin otwierania i zamykania obiektów ze względu na to, czy obiekt jest placówką handlu detalicznego, zakładem gastronomicznym czy usługowym. Możliwe jest także zastosowanie innych, dodatkowych kryteriów oprócz wskazanych w przepisie. Zdaniem strony zaskarżona uchwała spełnia warunek równości jej adresatów wobec prawa, albowiem zasada ta sprowadza się do wymogu równego traktowania podmiotów wykazujących takie same cechy istotne. W sytuacji, gdy istnieje kryterium różnicujące przekonująco uzasadnione argumentami o charakterze relewantnym, proporcjonalnym i pozostającym w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, możliwe jest odstępstwo od zasady równego traktowania i temu warunkowi uchwała Rady Miasta P. czyni zadość. Nie budzi bowiem wątpliwości zasadność odmiennego potraktowania stacji benzynowych, które w myśl uchwały mogą być czynne całodobowo z uwagi na specyfikę asortymentu, jakim jest paliwo. Z podobnych przyczyn zasadne jest, aby całodobowo czynne były hotele, jako że istota ich działalności polega na świadczeniu przez nie usług w porze nocnej w przeciwieństwie do innych zakładów usługowych, których istotą nie jest prowadzenie działalności w porze nocnej. Odmienne potraktowane sklepów branży piekarniczo – cukierniczej podyktowane jest koniecznością zapewnienia ludności dostępu do najbardziej podstawowego artykułu spożywczego, jakim jest pieczywo. Zarzut naruszenia zasady równości wobec prawa byłby uzasadniony wówczas, gdyby zróżnicowanie odnosiło się do konkretnych podmiotów w ramach danej kategorii podmiotów podobnych, a tak nie jest w przypadku zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej i podtrzymał stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. (Art. 148 p.p.s.a.). W ocenie Sądu nie można jednak Wojewodzie [...] zarzucić, że stwierdzając nieważność uchwały Rady Gminy P. dopuścił się naruszenia prawa.

Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zatem podstawę dla uchwalenia aktu prawa miejscowego stanowi ustawa, przy czym przy ustalaniu granic upoważnienia ustawowego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej lub celowościowej. Art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy zawiera upoważnienie ustawowe dla organu gminy do uchwalenia przepisów bezwzględnie obowiązujących, ma zatem charakter wykonawczy, i jako taki może tylko uzupełniać ustawę. Nie może natomiast regulować kwestii, które przedmiotem ustawy nie były, jako że wówczas traci charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa.

Delegację ustawową dla gminy do określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności zawiera art. XII § 1 ustawy Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.

Słusznie podniósł NSA w wyroku z 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 1505/06, że wykładni powołanego przepisu należy dokonać z uwzględnieniem warunków społeczno – gospodarczych istniejących w dacie jego wejścia w życie w dniu 1 stycznia 1975 r. i obecnie.

W roku 1975 zakłady handlowe i usługowe w znakomitej większości były państwowe, a gospodarka była oparta o planowanie centralne. Ustalanie dni i godzin otwierania i zamykania placówek było wyrazem swoistego kompromisu miedzy zatrudnionymi w nich pracownikami, zainteresowanymi skracaniem czasu pracy, a interesami konsumentów, których oczekiwania były przeciwne i następowało z uwzględnieniem warunków miejscowych. Obecnie sklepy i zakłady usługowe w przeważającej mierze są prywatne, panuje zasada swobody działalności gospodarczej, podmioty gospodarcze konkurują z sobą ze względów ekonomicznych, a wolność działalności gospodarczej jest zasadą konstytucyjną. Zgodnie bowiem z art. 20 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej, a stosownie do art. 22 Ustawy zasadniczej, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Dlatego też wypełniając delegację ustawową do wydania aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała w sprawie dni i godzin otwierania i zamykania placówek usługowych i handlowych, rada gminy winna uwzględniać zarówno zaistniałe zmiany sytuacji społeczno – gospodarczej, jak też powołane zasady konstytucyjne i stanowić prawo miejscowe w takim brzmieniu, aby nie dopuszczać się ich naruszenia.

Uchwalenie przepisów, które różnicują godziny otwierania i zamykania zakładów usługowych i placówek handlowych– zdaniem Sądu orzekającego – zasady te narusza.

Jak bowiem wynika z powołanego art. 22 Konstytucji, ograniczenia swobody działalności gospodarczej mogą wynikać wyłącznie z przepisów rangi ustawowej, a ich wprowadzenie nawet dla ustawodawcy nie jest całkowicie dowolne, lecz jest dopuszczalne jedynie ze względu na ważny interes publiczny. W niniejszej sprawie bezspornie brak jest podstawy prawnej rangi ustawowej, która dopuszczałaby uchwalenie takich ograniczeń. Nawet jeśli za taki przepis uznano by art. XII § 1 przepisów wprowadzających – której to wykładni Sąd orzekający nie podziela -, to przecież brak jest interesu publicznego i to ważnego, w ustaleniu ograniczeń co do godzin działalności adresowanych do pewnych grup przedsiębiorców. Wręcz przeciwnie – wydaje się, iż w interesie publicznym leży realizacja takich wartości, jak ochrona konkurencji czy ochrona praw konsumentów, temu zaś celowi służy stworzenie najbardziej konkurencyjnych warunków do prowadzenia działalności gospodarczej, a nie wprowadzanie sztucznych barier.

Uzasadnieniem dopuszczenia do całodobowego otwarcia sklepów branży piekarniczo – cukierniczej była argumentacja, że pieczywo jest produktem spożywczym o podstawowym znaczeniu i dostęp do niego winien być możliwie najszerszy i nieograniczony ramami czasowymi.

Wydaje się jednak, że prawodawca gminny nie może decydować za przedsiębiorców jakiego rodzaju działalność mają prowadzić (sprzedawać produkty branży piekarniczo – cukierniczej czy też nie, aby mogli prowadzić działalność całodobową), podobnie jak nie może decydować za mieszkańców, jaki produkt zasługuje na potraktowanie go jako podstawowego. Dla jednych osób istotnie będzie to pieczywo, dla innych np. mleko, artykuły spożywcze dla dzieci czy leki. Wprowadzenie takich ograniczeń stawiałoby zaś przedsiębiorców w sytuacji konieczności dokonania wyboru – czy wprowadzą do sprzedawanego asortymentu pieczywo i będą mogli prowadzić działalność całodobową, w tym oczywiście sprzedawać wszystkie inne artykuły, które posiadają w ofercie handlowej, czy też zaniechać tego, ale w ten sposób ograniczyć czasowo godziny otwarcia swych placówek, co z pewnością znajdzie odzwierciedlenie w osiąganych zyskach i może przełożyć się na rentowność prowadzonej działalności, a może zasadność jej prowadzenia w ogóle.

Nie zasługuje także na uwzględnienie stwierdzenie skarżącej, że zasady prowadzenia działalności są analogiczne dla wszystkich podmiotów wykazujących tę samą cechę istotną w obrębie każdej z grup.

W szczególności stosownie do § 1 tiret 4 uchwały, placówki świadczące usługi hotelarskie są zakładami usługowymi, a te mogą świadczyć usługi we wszystkie dni tygodnia od 6 do 22 ( § 2 pkt 1 uchwały), podczas gdy hotele i restauracje mogą być czynne całodobowo we wszystkie dni tygodnia (§ 2 pkt 4). Oznacza to, że godziny działalności np. motelu, zajazdu, etc. w stosunku do czasu działalności hotelu zostaną znacznie ograniczone. A w odniesieniu do nich istnieje wszak takie samo uzasadnienie dla ich działalności całodobowej, jak wskazał skarżący dla hotelu – również są to placówki oferujące miejsca noclegowe, dlatego też istota działalności wskazuje, że zasadnym jest, aby prowadziły działalność całodobowo.

Podobne zastrzeżenia można sformułować w stosunku do zapisów uchwały interpretując jej zapisy w stosunku do np. sal bankietowych, na których są organizowane przyjęcia okolicznościowe, niebędących restauracją albo restauracją hotelową.

Po pierwsze, trudności interpretacyjne wywołuje próba zakwalifikowania takiego obiektu według słowniczka zawartego w uchwale.

Zgodnie bowiem z § 1 zakłady gastronomiczne to wszelkiego rodzaju punkty gastronomii, w których dokonywana jest sprzedaż i spożywanie posiłków i napojów, zaś zakłady usługowe, to m.in. placówki świadczące usługi rozrywki. Odpowiedź na pytanie, do której z kategorii należy sala bankietowa jest istotna z uwagi na fakt, że dni i godziny działalności placówek obu typów są odmienne (zakłady usługowe we wszystkie dni tygodnia od godz. 6 do godz. 22, zakłady gastronomiczne od poniedziałku do piątku od 6 do 24, w sobotę całą dobę, a w niedzielę od 0 do 24, co oznacza, że impreza odbywająca się np. w czwartek winna zakończyć się bądź o 22 bądź o 24 w zależności od tego, do której grupy zostałyby zaliczone usługi organizacji imprez okolicznościowych, podczas gdy taka sama impreza organizowana w restauracji w hotelu może trwać całą dobę we wszystkich dniach tygodnia (§ 2 pkt 4 uchwały).

Powyższy przykład wskazuje, że zaskarżona uchwała narusza także art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy osoby prowadzące analogiczną działalność gospodarczą (usługi hotelowe, organizacja imprez okolicznościowych) i ponoszące z tego tytułu obciążenia na analogicznych zasadach (podatki, składki ZUS, obowiązki wynikające z przepisów prawa pracy), na skutek zapisów zakwestionowanej uchwały prowadzą ją na odmiennych zasadach, gdyż – poprzez limitowanie czasu działalności -mają ograniczone możliwości osiągania przychodów, a zatem w świetle jej postanowień nie są wobec prawa równi.

Biorąc pod uwagę, że zapisy kwestionowanej przez Wojewodę [...] uchwały Rady Miasta P. naruszają nadrzędne normy konstytucyjne i już z tego powodu zasadne jest oddalenie skargi, dodatkowo Sąd zauważa, że naruszają one także przepisy innych ustaw, w szczególności art. 6 ust. 1 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 220 poz. 1447 ze zm.), zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach (podkr. Sądu), z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa, a tego warunku zaskarżona uchwała nie spełnia.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.