Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 lutego 2023 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 852/21 w sprawie ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2021 r., III SA/Gd 852/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...]czerwca 2021 r. nr [...]w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2020.111 ze zm.), dalej jako "u.ś.r.", i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury rolniczej stanowi negatywną przesłankę świadczenia pielęgnacyjnego.

Mając na uwadze powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższy zarzut szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zasadności zarzutu kasacyjnego należy poprzedzić odwołaniem się do motywów zaskarżonego wyroku, z których jednoznacznie wynika, iż dokonując wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Sąd I instancji rozważał, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego winien zostać załatwiony odmownie w każdym przypadku gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w tym przepisie. W tym zakresie wskazał, iż sądy administracyjne dokonując wykładni powyższego przepisu dostrzegają potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i systemowej. Sąd I instancji wyraźnie opowiedział się za celowością odstąpienia od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które będzie korelować z wynikami wykładni uzyskiwanymi na podstawie pozostałych dyrektyw interpretacyjnych. Podkreślił przy tym, iż potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie wyników wykładni językowej ww. przepisu. Sąd wskazał w szczególności, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie odnaleziono przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że cel przyznania powyższego świadczenia nie jest realizowany w stosunku do tej grupy opiekunów, pomimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Jednocześnie, w dopełnieniu powyższych uwag, Sąd I instancji wskazał, iż podziela stanowisko, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną (art. 27 ust. 5 u.ś.r.), którą to zasadą należy objąć także sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń emerytalno-rentowych. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Przy czym Sąd I instancji wskazał, iż wybór ten osoba uprawniona może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Mając na uwadze, iż w okolicznościach badanej sprawy wystąpił zbieg uprawnień skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury rolniczej, przepis art. 33 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U.2021.266 ze zm.), dalej jako: "u.u.s.r.", pozwala zarówno na rozwiązanie zbiegu świadczeń w ramach systemu ubezpieczenia społecznego rolników (ust. 1), jak i zbiegu świadczeń z różnych systemów (ust. 2 i ust. 4). Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę rolniczą, powinna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego wskutek złożenia do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury.

Zaprezentowane powyżej uwagi na temat uprawnienia opiekuna osoby niepełnosprawnej do wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, jako świadczenia korzystniejszego, są aktualnie ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera świadczenie emerytalno-rentowe, może dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyroki NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Swój wybór może zrealizować przez złożenie organowi rentowemu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. Jakkolwiek świadczenie emerytalne jest prawem niezbywalnym, to jednak uznając prawnie dopuszczalną możliwość jej zawieszenia, zlikwidowana zostaje negatywna przesłanka prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta lub rencisty wynikająca z powyższego przepisu winna być bowiem rozumiana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczeń emerytalno-rentowych lecz z ich realizacją w postaci wypłaty świadczenia (vide: wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20; wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2021 r., I OSK 2918/20; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2021 r., I OSK 2800/20, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe uwagi wyraźnie wskazują, iż Sąd I instancji opowiedział się za umożliwieniem osobie uprawnionej wyboru jednego ze zbiegających się świadczeń: pielęgnacyjnego albo emerytalnego. Wprowadził przy tym zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Skoro skarżąca w toku dotychczasowego postępowania nie zrezygnowała z pobierania emerytury rolniczej, mimo wyraźnego pouczenia organu w tym zakresie, to nie można zgodzić się z zarzutem kasacyjnym błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna renty rodzinnej stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczności sprawy wskazują bowiem, iż pomiędzy Sądem I instancji a autorem kasacji nie powstaje kontrowersja w zakresie rozumienia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. jako elementu normy prawnej statuującej prawo strony do wyboru korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego, w razie zbiegu z innym uprawnieniem wymienionym w tym przepisie. Istota odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego leży nie w wadliwej wykładni przepisu prawa lecz w nieskorzystaniu przez skarżącą w przysługującego jej prawa wyboru, wyraźnie potwierdzonego zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w zaskarżonym wyroku. Trafnie przy tym wskazuje Sąd I instancji, iż powody, dla których skarżąca nie zawiesiła prawa do emerytury rolniczej, przez co usunięta zostałaby przeszkoda do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, pozostają poza sferą istotnych okoliczności niniejszej sprawy. Faktu istnienia powyższej przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie podważa, podnoszone w motywach skargi kasacyjnej, antycypowanie przerwy w wypłacie świadczeń w razie zawieszenia przez skarżącą emerytury rolniczej. W tym zakresie wypada jedynie wskazać, iż orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnoszone jest przekonanie, że skorzystanie przez stronę z prawa wyboru świadczenia korzystniejszego nie powinno wiązać się z jakąkolwiek przerwą w terminowej wypłacie poszczególnych świadczeń.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.