Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.Z., L.K.-P. i M.Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt: IV SA/Po 516/16 o odrzuceniu skargi S.Z., L.K.-P. i M.Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia [..] lutego 2016 r., nr [..] w przedmiocie zakazu organizowania na terenach należących do Miasta Poznania objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 12 maja 2016 r. S.Z., L.K.-P. oraz M.Z., po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [..] lutego 2016 r., nr [..] w przedmiocie zakazu organizowania na terenach należących do Miasta P. objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia oraz o wstrzymanie jego wykonania. W uzasadnieniu skarżący zaznaczyli, że zaskarżone zarządzenie choć nie jest skierowane do osób trzecich, to wywiera bezpośrednie skutki w prawach skarżących. Zdaniem skarżących zaskarżone zarządzenie jest aktem administracyjnym zaskarżalnym na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 446) zwanej dalej u.s.g.

Skarżący stwierdzili, że ich interes prawny do zaskarżenia zarządzenia wynika z art. 6 ust. 1 i 2 o swobodzie działalności gospodarczej (t.j.: Dz.U. z 2015 r. poz. 584) oraz art. 78 i art. 84a pkt 2 tej ustawy, a także wynikającego z tego przepisu "prawa swobody działalności gospodarczej" na równych prawach zgodnie z "wpisem do właściwej ewidencji" oraz z art. 17 ust. 1, art. 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 856) w związku z art. 34a oraz 37 tej ustawy.

Jak wskazali skarżący, posiadają oni legitymację do wniesienia skargi, bowiem są oni przedsiębiorcami prowadzącymi działalność związaną z wystawianiem przedstawień artystycznych opisaną pod kodem PKD nr 90.01.Z, a zaskarżone zarządzenie narusza ich interes prawny. Taki właśnie interes istniejący już w dniu wydawania zaskarżonego zarządzenia został naruszony, gdyż ingeruje ono bezpośrednio w indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuację skarżących, którzy jako przedsiębiorcy prezentujący przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt, zostają wykluczeni z grona najemców nieruchomości miejskich i Skarbu Państwa, jakimi do tej pory byli każdego roku najmując te tereny w celu zorganizowania przedstawień cyrkowych także z udziałem zwierząt. Następstwem zaskarżonego zarządzenia jest ograniczenie, z uwagi na brak zainteresowania widowni przedstawieniami bez udziału zwierząt, nawet pozbawienie skarżących konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego – uprawnień. W ocenie skarżących między zaskarżonym zarządzeniem, a ich naruszonymi prawami zachodzi bezpośredni i realny związek. Zatem naruszenie ma charakter aktualny, zindywidualizowany, wymierzony w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzystają sami skarżący.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. wniósł o jej oddalenie, podnosząc równocześnie, że jego zdaniem skarżący nie mają interesu prawnego w zaskarżeniu zarządzenia.

Prezydent Miasta stwierdził, że zaskarżone zarządzenie nie zakazuje prowadzenia działalności cyrkowej. Jest kierowane do dyrektorów biur i wydziałów Urzędu Miasta oraz kierowników jednostek organizacyjnych Miasta, a kwestia najmu, dzierżawy czy innego udostępniania nieruchomości komunalnych regulowana jest w drodze stosunków cywilnoprawnych, a takie ze skarżącymi Miasta P. nie łączą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 20 września 2016 r., sygn. akt: IV SA/Po 516/16 odrzucił skargę S.Z., L.K.-P. i M.Z. na zarządzenie Prezydenta Miasta P. z dnia [..] lutego 2016 r., nr [..] w przedmiocie zakazu organizowania na terenach należących do Miasta P. objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że choć skarga była co do zasady dopuszczalna, to zestawienie art. 101 u.s.g. oraz art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a., prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżących argumentacja nie może świadczyć o naruszeniu ich interesu prawnego. Przede wszystkim zaskarżone zarządzenie nie narusza jakiegokolwiek uprawnienia skarżących oraz nie ogranicza ono swobodnego prowadzenia działalności cyrkowej na terenie P., a jedynie wyłącza możliwość wynajmu lub dzierżawy nieruchomości stanowiących mienie Miasta P. na cele związane z prowadzeniem takiej działalności. Dotyczy więc wewnętrznej sfery wykorzystania mienia komunalnego. Skarżący nie wykazali, aby przysługiwało im jakiekolwiek prawo podmiotowe do nieruchomości stanowiących własność Miasta P., nie wykazali również na jakikolwiek przepis prawa, który przyznawał by im prawo do żądania dzierżawy lub najmu takich nieruchomości. Żaden przepis prawa nie gwarantuje prawa do dzierżawy lub najmu gruntów komunalnych w celu prowadzenia działalności w zakresie organizowania przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt, a zarządzenie nie stanowi też jakiejkolwiek przeszkody, aby skarżący organizowali przedstawienia cyrkowe z udziałem zwierząt na terenie miasta dzierżawiąc lub wynajmując nieruchomości od podmiotów prywatnych. Także kwestia przestrzegania przez skarżących wymagań określonych w przepisach ustawy o ochronie zwierząt nie daje podstawy prawnej do żądania umożliwienia dzierżawy lub najmu nieruchomości będących własnością Miasta P.

Od powyższego postanowienia skarżący wnieśli skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości, zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci błędnego odrzucenia skargi, tj. art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. w zw. z art. 22, 32 oraz 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez odrzucenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżących w postaci uprawnienia skarżących do wystąpienia wobec Miasta P. z roszczeniem o najem nieruchomości i korzystanie z majątku należących do Gminy, podczas gdy interes prawny skarżących kasacyjnie leży w prawie do równego traktowania ich w zakresie legalnie prowadzonej działalności gospodarczej oraz prawie do nieograniczania swobody działalności gospodarczej w inny sposób niż przewidziany w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wnosili o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że w myśl przepisu art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) – dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 i art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 u.s.g. w zw. z art. 22, 32 oraz 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, upatrując naruszenia powyższych przepisów w błędnym odrzuceniu skargi pomimo istniejącego interesu prawnego skarżących do zaskarżenia zarządzenia Prezydenta P. w przedmiocie zakazu organizowania na terenach należących do Miasta P. objazdowych przedstawień cyrkowych z udziałem zwierząt.

Na wstępie zauważyć należy, że zarzut ten został postawiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. oparty na naruszeniu przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 pkt 6 oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., które to mają charakter przepisów ogólnych, określających kompetencje sądu administracyjnego do orzekania w sprawach z zakresu działalności administracji publicznej w sposób określony ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie wymienionych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Zarzut naruszenia powyższych przepisów powiązano jednak z zarzutem naruszenia art. 101 u.s.g. w zw. z art. 22, 32 oraz 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP.

Wskazując na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym strona skarżąca kasacyjnie nie zauważyła, że przepis ten podzielony jest na jednostki redakcyjne i składa się z pięciu ustępów (1, 2, 2a, 3, 4). Tymczasem przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd I instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117).

Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), a sprowadzający się do stanowiska o możliwości zidentyfikowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę przyjął w wyniku analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje w istocie niewłaściwe odrzucenie skargi kasacyjnej przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy w jej przekonaniu skarżący mieli interes prawny wywodzony z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zaskarżeniu zarządzenia Prezydenta P. z dnia [..] lutego 2016 r. Powyższe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie nie jest jednak trafne.

Zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta P. zostało podjęte w oparciu o przepisy kompetencyjne ustawy o samorządzie gminnym (art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 30 ust. 2 pkt 3 i art. 33 ust. 5) w powiązaniu z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), który to przepis uprawnia wójta, burmistrza, prezydenta miasta do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości. Podmioty mienia komunalnego (w tym gmina) samodzielnie decydują o przeznaczeniu i sposobie wykorzystywania składników majątkowych, przy zachowaniu wymagań zawartych w odrębnych przepisach. Tylko korzystanie z nieruchomości poprzez wydzierżawianie lub wynajmowanie nieruchomości na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony powinno uwzględniać regulację administracyjną w postaci art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Korzystanie z mienia komunalnego reguluje, co do zasady, art. 45 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl art. 25 ust. 2, gospodarowanie zasobem polega w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1. Z art. 23 ust. 1 pkt 7a wynika, że do czynności tych należy wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu. Zawieranie umów dotyczących mienia komunalnego, jako jeden z przejawów gospodarowania mieniem komunalnym, należy do właściwości i zadań wójta (burmistrza, prezydenta).

Skoro gmina ma osobowość prawną i jest samodzielnym uczestnikiem obrotu cywilnoprawnego, to kwestia korzystania i udostępniania innym podmiotom uczestniczącym w tym obrocie składników swojego mienia, w tym przypadku nieruchomości, jest normowana w pierwszym rzędzie przepisami Kodeksu cywilnego, a także w/w przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ wykonawczy gminy jest związany szczególnymi przepisami o charakterze administracyjnym, które nawiązują do postępowania zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki (art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także normami ustrojowymi (art. 7 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast samo zawarcie umowy oraz jej warunki następują, według woli organu wykonawczego, zgodnie z odpowiednimi regulacjami cywilnoprawnymi (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Gl 8/11). W tym zakresie organ wykonawczy nie jest związany ani przepisami o charakterze administracyjnoprawnym, ani aktami administracyjnymi.

Jako podstawę umów najmu lub dzierżawy na okres do 3 lat wskazać można odnoszące się do tego rodzaju umów normy zawarte w art. 23 ust. 1 oraz art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (jak w przedmiotowym zarządzeniu Burmistrza), z których wynika związanie organu wykonawczego przepisami prawa normującymi te instytucje materialnego prawa cywilnego (najem, dzierżawa), a więc normami Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji, zaskarżone zarządzenie nie rozstrzyga o prawach podmiotów zamierzających zawrzeć umowę z organem gminy lub organem gospodarującym mieniem Skarbu Państwa. Stanowi deklarację organu co do tego, jakie stanowisko organ zajmie w razie ewentualnej oferty, ale deklaracja nie wiąże nie tylko przyszłej strony stosunku cywilnoprawnego, ale także samego organu. Taka deklaracja nie ma charakteru wiążącego rozstrzygnięcia, który to element jest nieodzowny dla przyjęcia, że stanowi zarządzenie w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zarządzenie powinno rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień (patrz: Andrzej Matan [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, WK 2016, pkt 2 do art. 101). Związek pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a własną, prawnie gwarantowaną sytuacją (a nie tylko faktyczną) wnoszącego skargę na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powinien polegać na tym, że zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływa na sferę materialnoprawną skarżącego, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich prawną realizację (patrz: wyrok NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt: II OSK 1613/07).

Zaskarżone zarządzenie nie pozbawia skarżących uprawnienia do korzystania z nieruchomości gminnej, ani nie uniemożliwia uzyskania takiego uprawnienia. O pozbawieniu nie może być mowy, gdyż skarżący nie dysponowali roszczeniem cywilnym o przyznanie im prawa do najmu lub dzierżawy. Nie ma także normy prawa administracyjnego, której zastosowanie poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia wykluczyłoby skarżących z grona dzierżawców lub najemców. Skoro zaś zarządzenie stanowi niewiążącą organu deklarację co do tego jak zachowa się w przyszłości, to nie doszło, na skutek wydania zarządzenia, do uniemożliwienia zawarcia z organem umowy cywilnej, na której podstawie skarżący uzyskają prawo do korzystania z nieruchomości.

Wiążący charakter zarządzenie ma w stosunku do dyrektorów biur i wydziałów Urzędu Miasta i kierowników jednostek organizacyjnych dysponujących nieruchomościami stanowiących mienie lub pozostających w zarządzie Miasta. Jest to jednak w tym aspekcie akt o charakterze wewnętrznym. Charakter wewnętrzny ma także zakaz dystrybucji biletów w wydziałach Urzędu oraz jednostkach organizacyjnych Miasta oraz promocji przedstawień cyrkowych z wykorzystaniem majątku Miasta P.

Skoro zatem zaskarżone zarządzenie ma charakter niewiążącej na zewnątrz deklaracji, a nadto jest aktem o charakterze wewnętrznym, to nie jest możliwe uznanie, że mogło ono naruszać interes prawny lub uprawnienie podmiotów zewnętrznych (por. postanowienie NSA z dnia 14 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2778/16).

Naruszenia interesu prawnego skarżących nie można także wywodzić z przepisów ustrojowych art. 20 i art. 22 Konstytucji RP statuujących zasadę wolności działalności gospodarczej, ani z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 2 marca 2004 r. o swobodzie gospodarczej działalności. Przepisy te nie tworzą po stronie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą prawa podmiotowego polegającego na roszczeniu o zawarcie umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia nieruchomości samorządowej lub skarbowej w celu prowadzenia tej działalności na tych nieruchomościach. Z samego zamiaru prowadzenia działalności gospodarczej na terenie samorządowym lub skarbowym nie można wywodzić naruszenia interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt: II OSK 133/08; wyrok NSA z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt: II OSK 3121/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt: II SA/Kr 642/16). Przypomnieć jeszcze warto utrwalony pogląd, według którego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem (patrz m.in. postanowienie NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt: OSK 1563/04).

Skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skoro skarżący nie wykazali by ich interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższych przyczyn, podzielając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt: I OSK 2929/16 i przyjmując je za własne, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 181 § 2 i 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.