IV SA/Po 363/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-09-24	
Data wpływu	2015-05-26	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Anna Jarosz /sprawozdawca/
Ewa Kręcichwost-Durchowska /przewodniczący/
Tomasz Grossmann	
Symbol z opisem	6019 Inne, o symbolu podstawowym 601	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo
Nadzór budowlany	
Sygn. powiązane	II OSK 2872/15	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżone postanowienie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 97 par. 4; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2015 r. sprawy ze skargi M.S. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. S. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.	
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Kalisza (zwany dalej: PINB) pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prowadzonych robót budowlanych w budynku mieszkalnym z usługami w Kaliszu przy ul. W..

M. S. (zwany dalej: skarżący) pismami z dnia [...] stycznia 2015 r. i z dnia [...] stycznia 2015 r. wniósł o zawieszenie postępowania prowadzonego przez PINB do czasu rozpatrzenia przez Sąd Rejonowy w Kaliszu pozwu o ochronę zakłóconego posiadania i o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości położonej w Kaliszu przy ul. W. (bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością przy ul. W.) - w drodze zasiedzenia.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], na podstawie art. 94 § 1 pkt 4 Kpa PINB zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że roboty budowlane prowadzone były w oparciu o decyzję Prezydenta Kalisza z dnia [...] grudnia 2003 r., sygn. [...] o pozwoleniu na budowę (zwaną dalej: pozwolenie na budowę) oraz zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych złożone w dniu [...]marca 2008 r. (zwane dalej: zgłoszenie). W ramach wykonanych robót, w pomieszczeniu kotłowni w ścianie od strony posesji W. wykonano okno i otwór drzwiowy. Komin obsługujący kotłownię budynku W. znajduje się na terenie posesji W. Ponadto rura spustowa odprowadzająca wody opadowe w budynku W. znajduje się na terenie nieruchomości W. i odprowadza na jej teren wody opadowe. Wykonanie otworów w ścianie od strony W. i sprowadzenie rury spustowej na tę nieruchomość jest niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym i obowiązującymi przepisami. W konsekwencji organ I instancji uznał, iż rozstrzygnięcie sądu w kwestii zasiedzenia przez skarżącego nieruchomości przy ul. W. jest zagadnieniem wstępnym w prowadzonym przez niego postępowaniu. Postanowieniami nr [...] i [...] z dnia [...] lutego 2015 r. PINB sprostował następnie z urzędu oczywiste omyłki w swoim postanowieniu nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.

Zażalenie na postanowienie z dnia [...]stycznia 2015 r. złożyło G. SA z siedzibą w G. (właściciel posesji przy ul. W. podaniem z dnia [...] lutego 2015 r.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 123 § 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm., zwanej dalej: Kpa) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm., zwanej dalej: PrB) uchylił zaskarżone postanowienie w całości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przytoczył treść art. 97 § 1 pkt 4 Kpa i przeprowadził wywód w przedmiocie zagadnienia wstępnego oraz przesłanek zawieszenia postępowania z powodu wystąpienia takiego zagadnienia. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ stwierdził, że postępowanie w sprawie zasiedzenia nieruchomości toczące się przed sądem powszechnym nie może stanowić zagadnienia wstępnego, które miałoby wpływ na prowadzone przez starostę postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. W konsekwencji, w ocenie organu, rozpatrzenie pozwu o zasiedzenie nieruchomości nie może stanowić zagadnienia wstępnego także w postępowaniu w sprawie istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Jego celem jest bowiem legalizacja odstąpień od dokumentacji pozwalającej legalnie rozpocząć wykonywanie robót budowlanych i zatwierdzenie dokumentacji dotyczącej faktycznie wykonanych robót budowlanych. Organ argumentował, że postępowanie naprawcze przeprowadzane przez organ nadzoru budowlanego w przypadku budowy prowadzonej w warunkach istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego reguluje art. 50-51 Prawa budowlanego. Wywodził, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Organ nadzoru budowlanego ma obowiązek przesłać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 do organu administracji architektoniczno - budowlanej, który na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego jest zobowiązany do uchylenia decyzji pozwolenia na budowę. Następnie po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W sytuacji robót już zakończonych nie ma potrzeby ich wstrzymywania na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ podsumował, iż w konsekwencji organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie bezpośrednio w trybie art. 51 Prawa budowalnego, które kończy się wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 bądź ust. 4 Prawa budowlanego.

Skargę na powyższe postanowienie złożył skarżący wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Skarżący podniósł, że wnosi skargę w zw. z toczącą się sprawą o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie oraz pozwem o ochronę zakłóconego posiadania, co jest istotne w toczącym się postępowaniu.

Skarżący wyjaśniał, że okno, otwór drzwiowy jak również rura spustowa wody istniały od lat 70-tych, czyli od czasów poprzednich właścicieli tj. milicji i policji. Skarżący negował, jakoby wykonał otwory okienne i drzwiowe oraz rurę spustową wody, a także wskazywał, że kotłownia jak i komin od lat 70 były integralną częścią budynku W. i służyły do ogrzewania budynku. Prace wykonywane przez skarżącego polegały na modernizacji komina, który stoi na tym samym fundamencie (czopie) i w tym samym miejscu co poprzedni. Skarżący podniósł, że obecny komin został zmniejszony, ale nadal stoi na poprzednim fundamencie (czopie) i nadal jest połączony z budynkiem należącym do skarżącego. Wskazywał, że kupując działkę od poprzedniego właściciela - policji - nabył ją z taką sytuacją, jaką zastał m.in. drzwiami i oknem od strony kotłowni, jak również z kominem. Skarżący wskazywał, że nic nie dobudował i nic nie zburzył, a kupując nieruchomość przy ul. W., nabył ją także z betonowym płotem, metalową bramą wjazdową, czy utwardzonym terenem asfaltowo - betonowym. Rzeczy te zostały, według niego, zburzone i ukradzione przez obecnego właściciela posesji W. Na tę okoliczność skarżący powołał się na złożony do sądu pozew o ochronę zakłóconego posiadania. Skarżący nadmienił, że utrzymanie w mocy skarżonego postanowienia otworzy G. S.A. w G. drogę do wprowadzenia na spornym terenie trwałych zmian, w postaci utwardzenia terenu (kostka brukowa, asfalt, beton), co spowoduje dewastację podłoża terenu do głębokości nawet pół metra, tymczasem teren ten był użytkowany na inne potrzeby.

W odpowiedzi na skargę organ w pełni podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz wskazał, że ponieważ nie stwierdzono naruszenia obowiązujących przepisów w zakończonym postępowaniu wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie z dnia 24 marca 2015 r. została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: Ppsa), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy stronie zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przepis ten, zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), ma zastosowanie również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji Ppsa. Oznacza to, że w przypadku skarg na określone wyżej postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 Ppsa stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia sprawy wskazać należy, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy rozstrzygnięcie przez sąd powszechny w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w postepowaniu w sprawie prowadzonych robót budowalnych prowadzonym w trybie art. 51 PrB.

W tej mierze wskazać należy, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 25 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 836/13, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), iż zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. II OSK 755/11, kwestia prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane należy do zakresu prawa administracyjnego, skoro jednym z warunków, od którego zależy wydanie szeregu decyzji przewidzianych w Prawie budowlanym, jest posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis art. 4 Prawa budowlanego formułuje zasadę wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane znajduje się w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oczywiście w tym przypadku ustawodawca ułatwił inwestorowi wykazanie, że posiada to prawo, gdyż nie musi on przedkładać dokumentów, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wystarczy, że złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru, że takie prawo posiada. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), ten kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Zatem zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Skoro zaś taki tytuł prawny jest z reguły tytułem cywilnoprawnym, to tym samym organy te są uprawnione i zobowiązanie do badania czy inwestor posiada tytuł cywilnoprawny. Nie oznacza to, że organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór by się pojawił, to rozstrzygnąć o nim mógłby tylko sąd powszechny. Wówczas jednakże powstaje zagadnienie wstępne, uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. W wyroku z dnia z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o ile w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki na inwestora może zostać nałożony obowiązek rozbiórki także w sytuacji, gdy nie można w sposób bezsporny ustalić jego prawa do nieruchomości i w tych kategoriach spraw wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości nie można uznać ze zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, o tyle kwestia wykazania się tytułem prawnym do nieruchomości miałaby znaczenie w postępowaniu legalizacyjnym.

Sąd stwierdza, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie główne zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Ocena związku przyczynowego opiera się na przepisach materialnych, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym.

W ocenie Sadu organ II instancji nie poczynił takich ustaleń, naruszając art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, na co zwracał uwagę sam skarżący (w szczególności wskazują na to załączone do skargi mapy sytuacyjne), że w wyniku zasiedzenia nieruchomości sąsiedniej układ granic nieruchomości może się zmienić w taki sposób, iż będzie to może to mieć wpływ na zastosowanie przepisów prawa materialnego – Prawa budowlanego, których zastosowanie w konkretnym przypadku zależne jest właśnie od zachowania określonych w przepisach odległości.

Za niewystarczające, w świetle przywołanych przepisów Kpa, należy uznać ogólne rozważania co do tego, iż wynik postępowania w przedmiocie zasiedzenia w postępowaniu w przedmiocie prowadzonych robót budowalnych nie ma charakteru zagadnienia wstępnego. Ustalenie, czy dane zagadnienie jest, czy też nie zagadnieniem o charakterze wstępnym, wymaga odniesienia go do konkretnej sprawy, celem ustalenia związku przyczynowego. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Przy czym nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Stąd, przepis art. 97 § 1 pkt 4 Kpa wymaga istnienia miedzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Dopiero w przypadku ustalenia braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne.

W opisanych okolicznościach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczona na podstawie art. 200 Ppsa.

Ponownie rozpatrując sprawę uwzględni powyższe rozważania, w szczególności ustali, czy w realiach sprawy oraz w świetle przepisów Prawa budowalnego, rozstrzygnięcie przez sąd powszechny w przedmiocie zasiedzenia nieruchomości przy ul. W., nie będzie miało wpływu na wynik postępowania toczącego się w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych w budynku sąsiednim, mieszkalnym z usługami w Kaliszu przy ul. W.