I OPS 9/09 - Uchwała

Data orzeczenia	2009-12-07	
Data wpływu	2009-07-15	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Edward Kierejczyk
Jan Zając
Janusz Trzciński /przewodniczący/
Roman Hauser /sprawozdawca/
Tadeusz Cysek
Włodzimierz Ryms /sprawozdawca/
Zbigniew Kmieciak	
Symbol z opisem	645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652	
Hasła tematyczne	Inne	
Treść wyniku	Podjęto uchwałę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 183 par. 1;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483; art. 190 ust. 1 i 4;  Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.	
Publikacja w u.z.o.	ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz.16	
Tezy
W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA: Tadeusz Cysek Roman Hauser (sprawozdawca) Edward Kierejczyk Zbigniew Kmieciak Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Jan Zając Protokolant: Rafał Kopania z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej Waldemara Grudzieckiego po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2009 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) czy też powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP ? ". podjął następującą uchwałę: W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).	
Uzasadnienie
Rzecznik Praw Obywatelskich w dniu 15 lipca 2009 r. wniósł na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego w związku z zaistniałymi rozbieżnościami w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rzecznik powołał się na potrzebę wyjaśnienia, czy w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., czy też powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP?

W uzasadnieniu wniosku, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał na sprawę, w której w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, stwierdzającym niezgodność z Konstytucją norm prawnych zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1004/06, zwrócił uwagę, że wymienione rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego nie mogło zostać uwzględnione przez organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a także przez sąd pierwszej instancji, chociaż wyrok Trybunału Konstytucyjnego miałby wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził równocześnie, że "(...) zgodnie z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Natomiast orzeczenie TK stwierdzające niezgodność z Konstytucją przepisu ustawy, na podstawie którego została wydana ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania (art. 145a k. p. a.). Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Naczelny Sąd Administracyjny oraz wojewódzkie sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co obliguje te sądy z mocy prawa do uwzględniania w swoich rozstrzygnięciach orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które mają moc powszechnie obowiązującą, podobnie jak akty normatywne wymienione w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że mając na uwadze powyżej powołane przepisy oraz zasady wyrażone w art. 2, 7 i 8 Konstytucji RP, a ponadto przepis art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gwarantujący każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, w sytuacji, kiedy po wydaniu wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny zapadnie wyrok Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy, który miał zastosowanie w sprawie, wyrok ten powinien uwzględnić w swoim orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny niezależnie od podstaw, na jakich oparta została skarga kasacyjna.

Przedstawiony powyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1004/06) został zaakceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1200/07, oraz z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1374/07.

Odmienne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1630/07. Odwołując się do wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "(...) wskazany wyrok nie mógł być uwzględniony przez organ administracji, sąd pierwszej instancji, a także przez adwokata sporządzającego skargę kasacyjną, gdyż zapadł on i został ogłoszony po wydaniu decyzji i wyroku, a także po upływie terminu do sporządzenia skargi kasacyjnej. Ta oczywista przeszkoda uwzględnienia wyroku Trybunału nie istnieje natomiast podczas orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jednakże w tym przypadku na przeszkodzie jego uwzględnienia stoją ograniczenia wynikające ze związania sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka bowiem w granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają jej wnioski oraz podstawy i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, do której ustawodawca nie zaliczył sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Z zasady orzekania w granicach skargi kasacyjnej wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrok Trybunału Konstytucyjnego może uwzględnić tylko wtedy, gdy w skardze kasacyjnej zostanie podniesiony zarzut naruszenia przepisu prawa, o którego niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą Trybunał orzekł. Zarzut taki musi być przy tym sformułowany przed upływem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż uzupełnienie skargi kasacyjnej o nowe zarzuty po upływie terminu do jej wniesienia jest niedopuszczalne. Nie jest jednakże konieczne, by w terminie do wniesienia skargi kasacyjnej uzasadniać naruszenie przepisu prawa w oparciu o wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Ze zdania drugiego art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że związanie granicami skargi kasacyjnej nie obejmuje uzasadnienia jej podstaw."

W istocie, w świetle powołanych powyżej wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, rysująca się rozbieżność dotyczy tego, czy Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić w postępowaniu kasacyjnym, także z urzędu, fakt, iż po upływie terminu do wniesienia przez stronę skargi kasacyjnej, Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie (decyzja).

W tym stanie rzeczy, ze względu na to, iż objęte wnioskiem zagadnienie ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw i wolności jednostki, niezbędne jest, w ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, wyeliminowanie rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzez podjęcie uchwały abstrakcyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę, zważył co następuje:

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich został złożony na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W związku z tym w pierwszej kolejności należało rozważyć czy zostały spełnione ustawowe przesłanki do podjęcia uchwały wyjaśniającej przedstawioną wątpliwość prawną.

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Według art. 264 § 2 P.p.s.a. uchwały te mogą być podejmowane między innymi na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich. Skuteczność wystąpienia z wnioskiem we wskazanym trybie zależy od wykazania, że budzące wątpliwości przepisy są podstawą rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Uchwały przewidziane w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. mają istotne znaczenie dla funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, a ich podstawowym celem jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Są one podejmowane przy tym nie w konkretnej sprawie, lecz in abstracto. Przedmiotem abstrakcyjnych uchwał mogą być więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej. Oznacza to, że zasadniczą przesłanką przedmiotową wniosku jest rozbieżność w orzecznictwie, która powoduje niejednolitość orzecznictwa wynikająca z odmiennej wykładni prawa. Rozbieżności w orzecznictwie w tym znaczeniu występują wtedy, gdy sądy administracyjne orzekające w określonych sprawach wydają różne rozstrzygnięcia albo nawet takie same, ale oparte na różnej wykładni tych samych przepisów. Zasadniczym warunkiem wskazanej przesłanki jest tożsamość interpretowanych przepisów. Można dopuścić sytuacje, w której będą wchodziły w rachubę różne przepisy zawierające te same pojęcia, ale w różny sposób interpretowane przez sądy administracyjne (por. Roman Hauser, Andrzej Kabat "Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w nowych regulacjach procesowych", "Państwo i Prawo" 2004/2/22). Wątpliwości, sprowadzające się w istocie nie tyle do odmiennego interpretowania przepisów, ile przede wszystkim do odmiennej oceny stosowania przez organy administracji publicznej prawa w różnych sytuacjach faktycznych, nie dają zatem podstaw do skorzystania z instytucji wniosku o abstrakcyjne wyjaśnienie przepisów prawnych. Dodać ponadto należy, że zagadnienie przedstawione we wniosku o podjęcie uchwały, o jakiej mowa w art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a., musi być postawione ogólnie i abstrakcyjnie. Jednocześnie jednak powinno być sformułowane tak, aby kwestie prawne, które przekazano do rozstrzygnięcia, umożliwiały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wyjaśnienie wyłaniającego się problemu prawnego i udzielenie na nie odpowiedzi w granicach, jakie zostały wyznaczone we wniosku podmiotu uprawnionego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesłanki do wystąpienia z wnioskiem zostały spełnione. Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wniosku wskazał w istocie na różnicę stanowisk w sposobie interpretacji art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w związku z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, zachodzącą w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warto jednak zauważyć, że rozbieżności w stosowaniu przywołanego przepisu nie wystąpiły na szerszą skalę, zważywszy że pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1004/06, (publ. Lex nr 479575) został podzielony w kolejnych podobnych sprawach, tj. w wyrokach: z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1200/07, z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1374/07, z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1690/07, z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 753/08, z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07, natomiast pogląd wyrażony w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1630/07, powodujący rozbieżność w orzecznictwie pozostał dotychczas odosobniony.

Mając na względzie nietypowość proceduralnej sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej (terminie do jej wniesienia) zapada wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność przepisów (norm), które były podstawą orzeczeń organów administracji publicznej i sądu I instancji, NSA uznaje, że nawet wystąpienie jednego, pojedynczego, rozbieżnego w istocie w odniesieniu do wcześniejszych rozstrzygnięć w wyrokach NSA, jest wystarczające, by spełnione zostały przesłanki do podjęcia uchwały abstrakcyjnej.

Przystępując do analizy zagadnienia, które wywołało rozbieżności w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy wskazać, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, stosowanego i interpretowanego (wykładanego) przez wsa, którego wyrok zakwestionowano skargą kasacyjną, może oddziaływać na zagadnienie związania NSA jako sądu kasacyjnego treścią art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a. w dwojaki sposób.

Po pierwsze, może tu chodzić o sytuację, w której przepis, który utracił domniemanie konstytucyjności wskutek wyroku Trybunału został przez stronę powołany w ramach jednej z dwóch podstaw kasacyjnych. Dla skuteczności takiego zarzutu nie ma znaczenia czy w skardze kasacyjnej wskazano niezgodność przepisu (normy) z Konstytucją, czy też tylko z innymi niż Konstytucja przepisami subkonstytucyjnymi. Wówczas uwzględnienie przez NSA zapadłego orzeczenia Trybunału pozostaje w granicach badania sprawy sądowoadministracyjnej w wyznaczonych przez stronę w skardze kasacyjnej granicach, a ustalona przez Trybunał niekonstytucyjność przepisu potwierdza usprawiedliwiony charakter podstaw wniesionej skargi kasacyjnej. We wskazanej sytuacji nie powstaje konieczność rozważania przez NSA kwestii czy związanie wynikające z art. 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a. nie będzie stać na przeszkodzie bezpośredniemu działaniu przepisów konstytucyjnych. Strona będzie zaś miała w takiej sytuacji możliwość na podstawie art. 183 § 1 zd. 2 P.p.s.a. przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, uwzględniającego zapadłe orzeczenie Trybunału.

Do takiej właśnie sytuacji odnosi się w istocie powołany przez Rzecznika Prawa Obywatelskich wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2004 r., sygn. akt V CK 270/04, (Lex nr 284627), w którym Sąd Najwyższy wskazał, że zasada rozpoznawania sprawy przez ten Sąd w granicach zaskarżenia kasacji oraz jej podstaw "nie może (...) znaleźć zastosowania w nietypowej sytuacji, kiedy po wydaniu wyroku sądu drugiej instancji i po wniesieniu kasacji, Trybunał Konstytucyjny uznał za sprzeczny z Konstytucją przepis ustawy, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sądu i podstawę skargi kasacyjnej". Analogiczna sytuacja występująca w postępowaniu drugoinstancyjnym – kasacyjnym przed NSA, nie powoduje konieczności odstąpienia sądu ostatniej instancji od związania granicami skargi kasacyjnej z powodów już wyżej wskazanych.

W istocie przedmiotem przedstawionego NSA wniosku jest sytuacja od powyższej odmienna co do relacji między treścią orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, a wyznaczonym przez stronę zakresem zaskarżenia we wniesionej skardze kasacyjnej. Dalej idąca bowiem w skutkach dla kwestii związania sądu kasacyjnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym granicami skargi jest sytuacja, w której strona w skardze kasacyjnej nie wskazała jako naruszonego przez wojewódzki sąd administracyjny przepisu, uznanego już po wniesieniu skargi kasacyjnej (po upływie terminu do wniesienia skargi) za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, którego moment wydania z obiektywnych względów uniemożliwiał uwzględnienie jego skutków w podstawach wniesionej przez stronę skargi kasacyjnej. Niedopuszczalność uzupełnienia skargi kasacyjnej o nowe zarzuty po upływie terminu do jej wniesienia uniemożliwia skorzystanie z wydanego wyroku Trybunału obalającego domniemanie konstytucyjności przepisów zastosowanych w sprawie administracyjnej i sądowoadministracyjnej, natomiast dopuszczalne uzupełnianie uzasadniania podstaw kasacyjnych i tak nie będzie umożliwiało stronie wykorzystanie zapadłego wyroku Trybunału ze względu na brak powołania zakwestionowanych i derogowanych przez Trybunał przepisów w skardze kasacyjnej.

W wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. K 8/07, (OTK-A 2007, nr 3, poz. 26), Trybunał Konstytucyjny formułując w istocie wskazówkę dla sądów, jak uwzględniać wyroki Trybunału w sprawach będących w toku, stwierdził m.in.: "Mimo że utrata mocy obowiązującej norm uznanych za niekonstytucyjne (derogacja, zmiana prawa w zakresie obowiązywania) następuje z datą ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, to już sam fakt ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, po przeprowadzeniu postępowania kontrolnego, nie jest pozbawiony prawnego znaczenia dla postępowań toczących się przed organami administracyjnymi lub sądami na tle przepisów dotkniętych niekonstytucyjnością. Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku (co jest zawsze wcześniejsze niż moment derogacji niekonstytucyjnego przepisu przez promulgację wyroku) następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne albo w okresie odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału (odroczenia derogacji przepisu w wyroku Trybunału), albo z uwagi na zasady intertemporalne, albo np. z uwagi na posiłkowanie się zasadą tempus regit actum (co jest charakterystyczne dla sądów administracyjnych), powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. Sądy orzekają na podstawie procedur, w obrębie których toczy się postępowanie, i z wykorzystaniem instrumentów będących do ich dyspozycji oraz kompetencji im przysługujących. Okoliczność, że w tych ramach sądy mają zastosować przepisy, które obowiązywały w dacie zaistnienia zdarzeń przez nie ocenianych, ale następnie zostały uznane za niekonstytucyjne w wyroku Trybunału Konstytucyjnego i na skutek tego nie obowiązują w dacie orzekania, w zasadniczy sposób wpływa na swobodę sądów w zakresie dokonywania wykładni tych przepisów. (...) Tego rodzaju autonomia interpretacyjna przysługująca sądom znajduje zakotwiczenie w art. 8 Konstytucji i jest wyrazem bezpośredniego stosowania Konstytucji w drodze kierowania się wykładnią zgodną z Konstytucją."

W sytuacji procesowej, jaka doprowadziła do rozbieżności w orzecznictwie NSA, będącej powodem złożonego wniosku, przepisem proceduralnym czy też instrumentem, jakim sąd kasacyjny wydaje się jedynie dysponować, w rozumieniu wskazanego wyżej wyroku TK, jest przepis art. 183 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Z brzmienia tego przepisu wynikałoby zatem, że ustawodawca w postępowaniu sądowoadministracyjnym przyjął co do zasady, iż sąd odwoławczy związany jest granicami środka zaskarżenia. Zasada ta nie ma jednak charakteru bezwzględnego, gdyż NSA rozpoznając skargę kasacyjną zobowiązany jest z urzędu wziąć pod uwagę nieważność postępowania. Powyższe oznacza w konsekwencji, że co do zasady kognicja Naczelnego Sądu Administracyjnego nie obejmuje kontroli wadliwości orzeczenia sądu pierwszej instancji w kierunku niewskazanym w skardze kasacyjnej. Jedynie bowiem zaistnienie jednej z przesłanek nieważności postępowania pozwala sądowi do odstąpienia od związania rozpoznania sprawy granicami skargi kasacyjnej.

NSA w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1630/07, który w istocie spowodował stan rozbieżności orzecznictwa wskazał, słusznie z punktu widzenia wykładni gramatycznej, iż ustawodawca nie zaliczył sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie, do okoliczności, które powodują, iż zachodzi nieważność postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 P.p.s.a.

Trzeba jednak wskazać, że pojawiał się pogląd, który wskazuje, że instrumentem proceduralnym pozwalającym na uwzględnienie wyroku Trybunału w rozpoznawanej sprawie z pominięciem związania granicami skargi kasacyjnej jest przepis art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., zgodnie z którym nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw. Podnosi się, że przepis ów powinien być rozumiany szerzej i obejmować również sytuacje, kiedy strona jest pozbawiona możności obrony swych praw z przyczyn leżących w samym charakterze danego unormowania procesowego, tj. właśnie w sytuacji gdy wyrok TK o niezgodności z Konstytucją przepisu ustawy, który miał zastosowanie w sprawie, zapadł już po zaskarżeniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w drodze skargi kasacyjnej, a na skutek obowiązujących regulacji proceduralnych strona nie miała możności racjonalnego działania w obronie swego interesu prawnego, ponieważ nie mogła uzupełnić wniesionej skargi kasacyjnej o zarzut niekonstytucyjności zastosowanego w sprawie przepisu prawa, ze względu na to, że zarzuty są konstrukcyjnymi elementami skargi kasacyjnej, a te nie mogą być uzupełniane po upływie terminu do jej wniesienia (art. 176 w zw. z art. 183 § 1 zd 2 p.p.s.a). (zob. R. Batorowicz, J. P. Tarno, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2008 r., II OSK 1004/06, (ZNSA nr 1(22)/2009, s. 155-156). Wprawdzie powyższa interpretacja art. 183 § 2 pkt 5 w zw. z art. 183 § 1 P.p.s.a. wydaje się odbiegać od ratio legis całej regulacji przewidzianej w art. 183 P.p.s.a., niemniej wskazuje na istotną dla wyjaśnienia powstałej rozbieżności w orzecznictwie wartość konstytucyjną, jaką jest obrona i dochodzenie praw jednostki w postępowaniu sądowym w zakresie wynikającym z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, jak i z mającej swe źródło w klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przezeń prawa, w tym przeświadczenia obywatela, iż racjonalny ustawodawca, kierując się zasadami poprawnej legislacji, ustanowi takie uregulowania proceduralne, które zapewnią jednostce efektywną ochronę sądową jej konstytucyjnych praw i wolności w relacji z organami administracji publicznej.

Mniej rygorystyczna i bardziej "prokonstytucyjna" niż "proustawowa" linia orzecznicza NSA, dopuszczająca możliwość uwzględnienia z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku Trybunału Konstytucyjnego zapadłego po wniesieniu skargi kasacyjnej, poszukuje rozwiązania nietypowej sytuacji procesowej jednostki poprzez odwołanie się bezpośrednio do przepisów ustawy zasadniczej - treści art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w myśl art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, zgodnie z którym "Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Jak wskazuje się w doktrynie (por. R. Hauser, J. Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", LexisNexis, Warszawa 2008, s. 22-23), obecnie obowiązującej Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. nadano "(...) taką formę i treść, które uczyniły z niej akt normatywny umożliwiający organom stosowanie jej, przede wszystkim bezpośrednio, przez co (...) w przypadku stosowania Konstytucji przez sądy możliwość stosowania jej przepisów dla rozstrzygnięcia sprawy sądowej w sytuacji braku możliwości skorzystania z ustawy lub innego aktu, także dlatego, iż sąd ocenił go jako sprzeczny z Konstytucją."

Odnosząc powyższe do zagadnienia przedstawionego do rozstrzygnięcia poszerzonemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić można, iż – przy wąskim rozumieniu przesłanki nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a – ustawodawca zwykły nie przewidział rozwiązań proceduralnych, odnoszących się do sytuacji, w której już po wniesieniu skargi kasacyjnej Trybunał Konstytucyjny orzeka o niekonstytucyjności przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie sądowoadministracyjnej, będącej przedmiotem postępowania kasacyjnego, nie wskazanych wszakże w podstawach skargi kasacyjnej. W konsekwencji należałoby stwierdzić, że wobec deficytu materii ustawowej co do sytuacji procesowej przedstawionej we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, mamy do czynienia w zakresie analizowanego zagadnienia z luką prawną.

W zaistniałej sytuacji NSA w przeważającej liczbie wyroków słusznie odwołał się bezpośrednio do norm konstytucyjnych art. 190 ust. 1 i 4. Art. 190 ust. 1 stanowi, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Użyte przez ustrojodawcę określenie "moc powszechnie obowiązującą" przybliża walor wyroków Trybunału do źródeł prawa powszechnie obowiązującego z art. 87 ust. 1, w zakresie dotyczącym kręgu adresatów, którzy winni zapadłe judykaty respektować i dokonywać ich wdrożenia (implementacji). Nie ma żadnej wątpliwości, iż orzeczenia Trybunału wiążą sądy administracyjne i mają dla ich orzecznictwa nierzadko charakter prawotwórczy (por. R. Hauser, J. Trzciński, op. cit., s.11).

Z kolei zgodnie z brzmieniem art. 190 ust. 4 Konstytucji: "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.". Przepis ten wprost odnosi się do możliwości wzruszania w trybach nadzwyczajnych prawomocnych orzeczeń sądowych, ostatecznych decyzji administracyjnych lub rozstrzygnięć w innych sprawach. Określenie zasad i trybu wzruszania aktów o wskazanym wyżej charakterze ustawa zasadnicza pozostawia ustawom. W zakresie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego odpowiednie regulacje zawierają art. 145 § 1 i § 2 K.p.a., art. 240 § 1 pkt 8 i art. 241 § 2 pkt 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 273 § 1 i § 2 P.p.s.a.

W tych przypadkach podstawowym ograniczeniem możności wykorzystania przez strony trybu nadzwyczajnego jest określenie krótkiego terminu, w którym można domagać się wzruszenia decyzji i orzeczeń wydanych na podstawie przepisu uznanego później za niekonstytucyjny (miesiąc, liczony od ogłoszenia orzeczenia Trybunału).

Wprawdzie przepis art. 190 ust. 4 odnosi się wprost do postępowań już zakończonych, to w doktrynie podnosi się, że "Regulacja ta nie może być traktowana jako przejaw wyjątku od zasady, ponieważ jej celem jest wyraźne potwierdzenie przez ustawodawcę, że nawet prawomocne rozstrzygnięcia sądowe powinny podlegać weryfikacji w wyniku uznania przepisu za niezgodny z Konstytucją, a fortiori – sąd powinien uwzględniać istniejący stan niekonstytucyjności w postępowaniach niezakończonych prawomocnym rozstrzygnięciem (...)" (M. Safjan, Skutki prawne orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, PiP 2003, z. 3, , s. 15-16).

Należy zatem zgodzić się, że przepis ten zawiera w sobie w połączeniu z ust. 1 art. 190 normę konstytucyjną (wprawdzie niewysłowioną, ale zakodowaną) odnosząca się do spraw w toku.

Akceptacja odosobnionego w powołanej w niniejszej uchwale grupie wyroków NSA, orzeczenia odmawiającego, ze względu na związanie Sądu granicami skargi kasacyjnej w rozumieniu 183 § 1 zd. 1 P.p.s.a., uwzględnienia wyroku Trybunału stwierdzającego niekonstytucyjność przepisów mających zastosowanie w sprawie, które nie zostały zawarte w podstawach skargi kasacyjnej, uniemożliwiałaby w perspektywie operacjonalizację art. 8 ust. 2 Konstytucji w odniesieniu do sądów jako części władzy publicznej, utrudniałaby przywracanie stanu konstytucyjności i stosowanie wykładni przepisów w zgodzie z Konstytucją, a ponadto utrudniałaby realizację zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, z której to zasady jednostka ma prawo wywodzić i oczekiwać, że w sytuacji, gdy skutecznie zaskarżyła sprzeczne z prawem orzeczenie sądowe, to jej skarga zostanie uwzględniona, tym bardziej, że sprzeczność leżących u jego podstaw norm z obiektywnym porządkiem konstytucyjnym została stwierdzona wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Ze względu na wskazane wyżej wartości konstytucyjne istotne dla realizacji ochrony praw i wolności oraz prawa do sądu konieczne jest przyjęcie za aprobowaną linii orzeczniczej wypowiadającej się za wyłączeniem w sytuacji wyjątkowej ze względu na pozycję procesową jednostki, na ukształtowanie której nie miała ona wpływu, związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej.

Za słusznością powyższego stanowiska powinno przemawiać również i to, że w niektórych ze spraw tworzących "prokonstytucyjną" linię orzeczniczą, z uwagi na bieg terminów, skarżący praktycznie utracili już możliwości wniesienia skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 145a K.p.a., czy też art. 272 P.p.s.a. W czasie kiedy należało wnieść takie skargi, sprawa oczekiwała na rozpoznanie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, co w świetle ugruntowanego już poglądu wykluczało wznowienie postępowania z uwagi na zawisłość sprawy sądowoadministracyjnej (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1750/07.)

Im większą bowiem wstrzemięźliwość regulacyjną wykazuje ustawodawca w danej dziedzinie prawa, w tym w dziedzinie prawa procesowego, tym bardziej konieczne jest podkreślenie potrzeby, a wręcz konstytucyjnej konieczności, ochrony obywatela poprzez przyjmowanie w orzecznictwie sądowym zasad i standardów postępowania, mających zapobiegać negatywnym skutkom luk prawnych dla pozycji prawnej jednostek.

Podsumowując, stwierdzić należy, iż przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną nadającą się do bezpośredniego stosowania, bez rozwinięcia ustawowego, z którą nie pozostają w sprzeczności przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wręcz ją uzupełniają w zakresie w jakim powstała luka co do sposobu postępowania sądu kasacyjnego w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej nie zawierającej w podstawach jako zaskarżone w sprawie przepisów, co do których Trybunał usunął domniemanie ich konstytucyjności. Norma ta stanowi, że w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd i określa kolejną, niewymienioną w ustawowych przepisach postępowania podstawę badania sprawy przez sąd drugiej instancji (kasacyjny). Na aprobatę, z punktu widzenia bezpośredniej skuteczności norm konstytucyjnych, nie zasługuje "argumentacja zmierzająca do wykazania, iż zaniechanie przez ustawodawcę przeniesienia do ustawy [powyższej] normy konstytucyjnej wyłącza możliwość jej stosowania przez sąd" (R. Batorowicz, J.P. Tarno, op. cit., s. 154).

A zatem w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.