Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.E. i T.E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 729/17 w sprawie ze skargi B.E. i T.E. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną

Wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 729/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę T.E. i B.E. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2016 r.) Burmistrz Miasta [...] (dalej Burmistrz) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku B. i T.E. (dalej wnioskodawcy bądź skarżący) z 30 listopada 2016 r. o wydanie decyzji nakazującej właścicielom nieruchomości położonych w [...] przy ulicach [...], [...], [...], [...] oraz na rogu ulic [...] i [...] wykoszenie trawy, usunięcie chwastów i suchych liści, i uporządkowanie posesji.

Na skutek zażalenia wnioskodawców, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] stycznia 2017 r.) uchyliło postanowienie z [...] grudnia 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Po przeprowadzeniu wskazanych przez organ odwoławczy czynności wyjaśniających, postanowieniem z [...] marca 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2017 r.), powołując art. 61a § 1 i 2, i art. 123 kpa, Burmistrz ponownie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji administracyjnej nakazującej: właścicielom nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w [...] wykoszenie trawy i usunięcie chwastów, które utrudniają poruszanie się chodnikiem; właścicielom działek znajdujących się na rogu ul. [...] i ul. [...] w [...] wykoszenie terenu, usunięcie chwastów i suchych roślin znajdujących się na nieruchomości; właścicielom działki znajdującej się przy ul. [...] w [...] wykoszenie terenu, usunięcie chwastów i suchych roślin znajdujących się na nieruchomości; właścicielom działek znajdujących się na rogu ulic [...] i [...] w [...] wykoszenie trawy, usunięcie chwastów i uporządkowanie terenu posesji; właścicielom działek znajdujących się przy ul. [...] wykoszenie trawy i usunięcie chwastów.

B. i T.E. nie są stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Statusu strony nie może uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, nie poparty żadnymi przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia czynności w konkretnej sprawie. Żądanie wydania aktu administracyjnego nakazującego właścicielom nieruchomości położonych przy wymienionych wyżej ulicach wykoszenie trawy, usunięcie chwastów, suchych liści i uporządkowanie posesji nie jest poparte interesem prawnym wnioskodawców. Nieruchomości te nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie ich działki nr [...] położonej przy ul. [...]. Ustawa [z dnia 3 lutego 1995 r.] o "gruntach" [winno być "ochronie gruntów"] rolnych i leśnych [Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm., dalej uogr] obliguje organ do wydania decyzji nakazującej właścicielowi użytków rolnych do wykonania określonych zabiegów, które mają chronić rośliny uprawne przed chwastami; wskazane działki mają charakter budowlany i nie są użytkowane rolniczo. Ustawa [z dnia 13 września 1996 r.] o utrzymaniu czystości i porządku w gminach [Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm., dalej ucpg] nie nakłada na właściciela nieruchomości obowiązku pielęgnowania i koszenia trawnika. Usunięcie chwastów z chodników należy do zarządcy drogi, tj. Gminy Miejskiej [...], zatem Miejski Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej przeprowadzi na ww. działkach prace porządkowe. Do właścicieli nieruchomości niezabudowanych zostaną skierowane pisma z prośbą o wykoszenie działek.

Zażalenie na powyższe postanowienie wywiedli skarżący.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] kwietnia 2017 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 138 § 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61a § 1 i art. 77 § 1 kpa; art. 5 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu "porządku i czystości" [winno być "czystości i porządku"] w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.); art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) - utrzymało w mocy postanowienie z [...] marca 2017 r.

Zdaniem Kolegium Burmistrz w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, a wnoszący zażalenie nie mają statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Uogr obliguje organ do wydania decyzji nakazującej właścicielowi użytków rolnych wykonanie określonych zabiegów, które mają chronić rośliny uprawne przed chwastami. Ucpg nie nakłada na właściciela nieruchomości obowiązku pielęgnowania i koszenia trawnika. Usunięcie chwastów z chodników należy do zarządcy drogi, tj. Gminy. Do właścicieli nieruchomości niezabudowanych zostaną skierowane pisma z prośbą o wykoszenie działek.

Zgodnie z art. 15 uogr, właściciel gruntów stanowiących użytki rolne i gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi. Właściwy organ, ze względu na ochronę gleb przed erozją i ruchami masowymi ziemi, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntów rolnych zalesienie, zadrzewienie lub zakrzewienie gruntów, lub założenie na nich trwałych użytków zielonych. Ustawodawca jednoznacznie wskazał jakie grunty podlegają ochronie prawnej, tj. użytki rolne, a działki wyszczególnione przez wnioskodawcę to działki budowlane objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i w żadnym przypadku nieużytkowane rolniczo. Kolegium stwierdziło, że nie następuje degradacja użytków rolnych, a wydanie decyzji w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. Art. 5 ucpg nakładając na właściciela nieruchomości szczegółowo określone obowiązki nie wskazuje, do jakiej wysokości trawa może rosnąć na działce oraz kiedy i z jaką częstotliwością właściciel winien ją kosić. Do usunięcia zanieczyszczeń z chodnika obowiązany jest właściciel nieruchomości w przypadku gdy chodnik położony jest bezpośrednio przy granicy jego nieruchomości. Jeśli chodnik oddzielony jest pasem zieleni od granicy nieruchomości, obowiązek usunięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń ciąży na zarządcy drogi. Tożsame obowiązki na właściciela nieruchomości nakłada uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] września 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej [...] [Dz. Urz. Woj. [...], dalej uchwała nr [...]].

Kolegium uznało, że niemożliwe jest wydanie decyzji co do istoty, a prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zrealizowania celu jaki organ ma na względzie przy jej wydaniu.

Skargę na postanowienie z [...] kwietnia 2017 r. złożyli - reprezentowani przez radcę prawnego - B. i T.E.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem II SA/Rz 792/17 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

Sąd I instancji stwierdził, że zarówno zaskarżone jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie, nie zawierają wad powodujących potrzebę ich eliminacji z porządku prawnego.

U podstaw tych postanowień znalazła się regulacja art. 61a § 1 kpa, wg której jeżeli żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, umożliwiając tym samym oddzielenie pierwszego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozstrzygania o żądaniu strony. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku.

Jeżeli chodzi przy tym o określenie "inne uzasadnione przyczyny", należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, a także gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tj. brak jest normy statuującej kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach, których konkretyzacji domaga się wnioskodawca).

Organy rozstrzygając o wniosku skarżących w trybie art. 61a § 1 kpa powołały się zarówno na wniesienie żądania przez osoby nieposiadające legitymacji procesowej strony, jak też na "inne uzasadnione przyczyny" wynikające z braku materialnoprawnej podstawy do merytorycznego załatwienia sprawy. Kluczowe znaczenie dla jej prawidłowego rozstrzygnięcia ma stwierdzenie zaistnienia przesłanek o których mowa w tym przepisie.

Na gruncie postępowania administracyjnego legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest strona (podmiot), któremu przysługuje obiektywny interes prawny. Pojęcie strony postępowania zdefiniowano w art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Posiadanie interesu prawnego, którego pochodną jest legitymacja procesowa, może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Musi także wynikać z administracyjnego prawa materialnego, tzn. z konkretnej normy prawnej. Mieć bowiem interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu. Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, w którym dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia stosownych czynności przez organ administracji publicznej. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki powiązane z konkretną sprawą administracyjną, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w jego toku rozstrzygnięć.

W ocenie Sądu I instancji, organy zasadnie uznały, że skarżący w sprawie mają jedynie interes faktyczny i nie są wstanie wykazać się interesem prawnym, co do zgłaszanych żądań. Nie sposób ustalić i wskazać konkretnych przepisów prawa, z których mogliby skutecznie wywodzić żądanie wszczęcia i prowadzenia postępowania oraz wydania zgodnej z wnioskiem decyzji nakładającej na właścicieli innych nieruchomości obowiązek wykoszenia trawy, usunięcia chwastów i suchych roślin, i uporządkowania posesji, skoro do tych nieruchomości nie przysługują im żadne prawa. Podstaw do wywiedzenia interesu prawnego nie stwarzają dla nich w szczególności przepisy uogr oraz ucpg, które nie upoważniają właścicieli innych nieruchomości (w tym sąsiednich) do uznania ich za stronę postępowań uregulowanych w tych przepisach, a tym samym nie uprawniają do żądania ich wszczęcia. Składanym przez nich w tym zakresie wnioskom można przyznać charakter wyłącznie sygnalizacyjny, a ich udział w takim postępowaniu (jeżeli dojdzie do jego wszczęcia) może być uzasadniony jedynie czynnościami dowodowymi (występowaniem w roli świadka), o ile takie w ocenie organu okażą się niezbędne.

Wskazany przez pełnomocnika skarżących we wniosku z 30 listopada 2016 r. art. 15 ust. 5 uogr stanowi, że w razie wystąpienia z winy właściciela innych form degradacji gruntów, o których mowa w ust. 1, tj. w szczególności erozji, ruchów masowych ziemi, w tym również spowodowanej nieprzestrzeganiem przepisów o ochronie roślin uprawnych przed chorobami, szkodnikami i chwastami, wójt, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntów wykonanie w określonym terminie odpowiednich zabiegów. Regulacja ta postrzegana w kontekście ust. 1 tego artykułu, odnosi się do gruntów stanowiących użytki rolne oraz zrekultywowanych na cele rolne, a jak ustalono w toku podjętych przez organ I instancji czynności sprawdzających, nieruchomości względem właścicieli których skarżący wnieśli o nakazanie dokonania czynności pielęgnacyjno-sprzątających stanowią tereny działek budowlanych położonych zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (sposób wykorzystania tych działek nie koresponduje także z zawartą w art. 2 ust. 1 uogr definicją gruntów rolnych). Jak wynika z materiału dowodowego (dokumentacji fotograficznej), nie są to działki użytkowane rolniczo, by możliwe było objęcie prowadzonych na nich upraw stosowną ochroną przed chorobami, szkodnikami i chwastami.

Alternatywnej możliwości nałożenia dochodzonych przez skarżących obowiązków nie mogą stanowić uregulowania ucpg. W myśl jej art. 5 ust. 1, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez: 1) wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym (...), 2) przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej (...), 3) zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych (...), 3a) gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych; 3b) pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi; 4) uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości (...), 5) realizację innych obowiązków określonych w regulaminie.

Stosownie do art. 4, rada gminy uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (ust. 1), określający (ust. 2) szczegółowe zasady dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (...), b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych (...), 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych (...), 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe (...), 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (...), 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Regulamin może również wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Przepisy ucpg oraz odpowiadającej im uchwały nr [...] również nie odnoszą się do obowiązków właścicieli nieruchomości związanych z ich utrzymaniem w należytym porządku, w tym m.in. systematycznym koszeniem porastających ich traw, usuwaniem chwastów, opadłych liści, itp.

Podjęcie rozstrzygnięcia nakazującego dokonanie właścicielom oznaczonych nieruchomości żądanych przez skarżących czynności byłoby w oczywisty sposób dotknięte wadliwością i niemożliwe do wyegzekwowania. Niezależnie od tego, że skarżący na terenie [...] posiadają 2 działki (zabudowaną nr [...] i niezabudowaną nr [...]) do czego nie odniosło się wprost Kolegium a Burmistrz za punkt odniesienia przyjął jedynie pierwszą z nich jako nie sąsiadującą z żadną ze wskazywanych do oczyszczenia działek, bez znaczenia w związku z powyższym pozostaje, czy nieruchomości te sąsiadują z działkami skarżących i w jakiej odległości od nich są położone.

Większość tych nieruchomości nie leży w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżących (w najmniejszej odległości od ich działki nr [...] pozostają oddzielone działką nr [...] działki nr [...] i [...]), a niektóre z nich są położone wręcz w znacznym oddaleniu, należy stwierdzić, że mimo podnoszonej przez skarżących argumentacji, że brak usuwania chwastów ze wszystkich działek powoduje ich dalsze rozsiewanie i uniemożliwia im realizację ustawowego obowiązku utrzymania swej działki w należytym stanie, u podstaw ich żądań w istocie znajdują się przede wszystkim ich negatywne odczucia estetyczne związane z brakiem należytej dbałości przez innych mieszkańców o swe nieruchomości (pośrednio wskazuje na to zawarta we wniosku z 30 listopada 2016 r. informacja o podejmowanych przez skarżących od kilku lat próbach działania w zakresie zapewnienia należytego utrzymania porządku w gminie przez zwracanie uwagi na koszenie trawy i usuwanie chwastów utrudniających widoczność kierowcom oraz uniemożliwiających przejście drogą lub chodnikiem, a które to starania były dotychczas pozostawiane bez reakcji organów władzy). Jakkolwiek podejmowanym przez skarżących działaniom trudno odmówić słuszności i społecznej akceptacji, brak jest równocześnie możliwości ich oparcia na konkretnej regulacji prawnej mogącej stanowić podstawę do nałożenia związanych z tym obowiązków. W tym zakresie należy podzielić stanowisko, że jedyną formą umożliwiającą osiągnięcie zamierzonych rezultatów jest opisane w uzasadnieniach postanowień obu instancji zasygnalizowanie właścicielom wskazanych nieruchomości konieczności podjęcia określonych działań. W tym kontekście należy postrzegać informację, że prace porządkowe polegające na usunięciu chwastów z chodników znajdujących się w pasie dróg ul. [...], [...] i [...], jako nie przylegających bezpośrednio do w/w nieruchomości, zostaną zlecone Miejskiemu Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej jako zarządcy dróg stanowiących własność Gminy; nie jest bowiem możliwe, by działający w jej imieniu Burmistrz nakładał w istocie ten obowiązek sam na siebie.

Organy zasadnie uznały, że skarżący nie mają statusu strony postępowania i mogą się powołać jedynie na interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże takie zainteresowanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego, stanowiących o jego prawach i obowiązkach. Wyklucza to skuteczność zarzutów skargi podnoszących mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 28 kpa (przez dokonanie błędnych ustaleń i przyjęcie że skarżący nie są stronami postępowania) i art. 61a § 1 kpa (przez niezasadną odmowę jego wszczęcia). Wobec braku norm prawnych w oparciu o które mogłoby dojść do rozpatrzenia ich wniosku i merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, o posiadaniu przez wnioskodawców interesu prawnego w sprawie nie przesądza wskazywane w skardze w oparciu o opisane okoliczności stanu faktycznego subiektywne przekonanie o dużym prawdopodobieństwie jego istnienia, czy jego wywodzenie ze stanowiska Kolegium zawartego w kasacyjnym postanowieniu z [...] stycznia 2017 r., w którym wskazano na brak prawidłowości przeprowadzenia przez Burmistrza postępowania wyjaśniającego, wykluczającego w sposób dostateczny dopuszczalność żądania wnioskodawców.

W następstwie przeprowadzonych czynności uzupełniających ponad wszelką wątpliwość ustalono, że podstawy do wywiedzenia interesu prawnego wnioskodawców - warunkującego uznanie ich za stronę postępowania - nie stwarzają tak przepisy uogr, jak i ucpg wraz z podjętą przez Radę Miasta na ich podstawie uchwałą nr [...]. Skoro interes prawny nie może być wywodzony z interesu faktycznego lecz musi wynikać z określonej normy prawnej - a takiej, adekwatnej do objętego wnioskiem żądania nie stwierdzono - za nieuprawnione należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia mających wpływ na wynik sprawy przepisów prawa materialnego zawartych w tych regulacjach.

Organy administracji orzekając o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie dokonały właściwej oceny wniosku skarżących i prawidłowo zastosowały art. 61a § 1 kpa. Sąd I instancji nie podzielił wynikającego z uzasadnienia skargi zapatrywania, że podjęte w sprawie czynności wyjaśniające wiązały się z merytoryczną oceną żądania skarżących i w istocie stanowiły o przeprowadzeniu postępowania dowodowego wymagającego uprzedniego wszczęcia postępowania. Formalne zbadanie interesu wnioskodawców we wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie niewątpliwie wymagało ustalenia jakich konkretnych nieruchomości (nr działek) dotyczy ich wniosek i odniesienia zawartego w nim żądania do obowiązujących w tym zakresie regulacji prawnych. Co do zasady, celem postępowania administracyjnego jest wydanie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do istoty (orzekającego o prawach lub obowiązkach stron tego postępowania).

W przypadku wystąpienia okoliczności uzasadniających bezprzedmiotowość postępowania w jego toku, organ obligowany jest umorzyć to postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa. W przypadku istnienia od początku negatywnej przesłanki podmiotowej lub przedmiotowej uniemożliwiającej jego prowadzenie, a więc gdy postępowanie to od początku jest bezprzedmiotowe, zasadna jest odmowa jego wszczęcia na podstawie art. 61a §1 kpa. Forma rozstrzygnięcia uzależniona jest od momentu wystąpienia bezprzedmiotowości.

Sąd za w pełni prawidłowe uznał stanowisko wyrażone w wydanych postanowieniach organów co do odmowy jego wszczęcia na podstawie art. 61a §1 kpa (k. 40, 51-56 akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiedli B. i T.E., reprezentowani przez r. pr. T.O. Zaskarżając w całości wyrok II SA/Rz 729/17, zarzucili mu, na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, naruszenie:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. [718 ze zm.], dalej pusa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8 w zw. z art. 28 oraz art. 77 § 1 oraz art. 124 § 2 (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 [ze zm.], dalej kpa) polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu postanowienia II instancji, mimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie wyjaśniono czy skarżący mają interes prawny w wydaniu decyzji co do działki nr ewidencyjny [...], co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącym w postanowieniu okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie braku interesu prawnego skarżących w niniejszym postępowaniu;

2. art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 ppsa, polegające na nieustosunkowaniu się przez WSA do zarzutów naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 28 kpa i w konsekwencji jedynie ogólnikowe wskazanie, że organy obu instancji nie naruszyły tych przepisów;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienie w sytuacji, gdy wydano postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, podczas gdy w sprawie winno zostać wszczęte postępowanie administracyjne.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych (k. 63-75 akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325, zm. 2200), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nietrafne jest oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 ppsa. Przepisy te bowiem mają charakter regulacji ustrojowych i nie mogą stanowić samodzielnych podstaw skargi kasacyjnej (art. 174 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 1 § 1 i 2 pusa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jako przepis ustrojowy normuje zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji (postanowienia) była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Jedynie w drodze wyjątku, np. gdy sąd dokonał kontroli zaskarżonej decyzji (postanowienia) w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności, czy też orzekał w sprawie, która nie podlegała rozpoznaniu przez sąd administracyjny, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną (wyrok NSA z 13.12.2016 r. II GSK 1264/15, Lex 2205686). Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku II SA/Rz 729/17 nie miała miejsca.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych żądań skargi. Uzasadnienie w dostateczny sposób spełnia wymogi art. 141 § 4 zd. 1 ppsa.

Prawidłowo Sąd I instancji aprobował stanowisko organów, że skarżący nie mają statusu strony postępowania i mogą się powołać jedynie na interes faktyczny, który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże takie zainteresowanie nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego, stanowiących o jego prawach i obowiązkach. Wykluczyło to skuteczność zarzutów skargi podnoszących mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 28 kpa (s. 10-11uzasadnienia wyroku II SA/Rz 729/17). Wbrew ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji należycie wypełnił dyspozycję art. 3 § 1 ppsa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 61a § 1 kpa przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Organ może dokonać samodzielnej oceny, czy dany podmiot ma interes prawny, a w konsekwencji, czy zasadne jest zastosowanie art. 61a § 1 kpa.

Ustalenia faktyczne istotne dla kontroli postępowania w zakresie zastosowania art. 61a § 1 kpa przez organy obu instancji, trafnie nie zostały przez Sąd I instancji zakwestionowane. Organy prawidłowo przyjęły, że skarżący nie wykazali własnego, indywidualnego interesu prawnego, który jest kategorią materialnoprawną (Borkowski/Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017 s. 230-231 nb 7). Brak legitymacji prawnej dotyczy skarżących jako posiadaczy obu działek (nr [...] i [...]).

Kognicja organu, orzekającego na podstawie art. 61a § 1 kpa, ograniczona jest jedynie do zbadania, czy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Nie ulega wątpliwości, że organ administracji ma obowiązek zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (Borkowski/Adamiak – op. cit., s. 234, nb 11, 12). Sąd I instancji trafnie uznał, że w następstwie przeprowadzonych czynności uzupełniających ponad wszelką wątpliwość ustalono, że podstawy do wywiedzenia interesu prawnego wnioskodawców - warunkującego uznanie ich za stronę postępowania - nie stwarzają przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.) ani uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] września 2015 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej [...] (Dz. Urz. [...]).

W istocie zgadza się z tym autor skargi kasacyjnej, podnosząc, że "na gruncie przepisów prawa administracyjnego mamy do czynienia z realną luką prawną. Żaden przepis prawa bowiem nie reguluje zagadnienia ochrony gruntów znajdujących się na terenach podmiejskich, na którym mamy do czynienia z nienależytym utrzymaniem czystości i porządku w gminach... Istnienie takiej sytuacji, zwłaszcza na gruncie przepisów prawa administracyjnego jest niedopuszczalne i należy podjąć działania mające na celu regulowanie powyższej luki" (s. 8 skargi kasacyjnej). Takie działania może podjąć wyłącznie ustawodawca.

Żaden z argumentów podniesionych w skardze kasacyjnej nie prowadził do odmiennych rezultatów wykładni art. 28 kpa w zw. z art. 61a § 1 kpa, niźli leżąca u podstaw zaskarżonego wyroku. Przepisy te zostały w kontrolowanym postanowieniu i postanowieniu je poprzedzającym właściwie zastosowane.

Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 ppsa w zw. z art. 7, 8 w zw. z art. 28 oraz art. 77 § 1 oraz art. 124 § 2 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń należy odwołać się do wyżej przedstawionych argumentów dotyczących wskazanych przy analizie zarzutów 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej co do art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 28 kpa, wskazanych jako wzorce kontroli. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe i nie mogą pozostawać ze sobą w związku, regulując sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenia wskazanych norm odniesienia nie jest trafny (wyrok NSA z 11.3.2015 r. I OSK 2383/14, Lex 1666121).

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 8 kpa, bowiem organy obu instancji nie naruszyły zasady pogłębiania zaufania. Zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające zawierają uzasadnienie faktyczne i prawne, zatem nie naruszają one art. 124 § 2 kpa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie trafnie wskazuje się, że jednym z kryteriów rozróżniania form działania administracji publicznej jest kryterium skutku prawnego. W oparciu o to kryterium wyróżnia się działania prawne i działania faktyczne. Działania prawne zawsze wywołują skutki prawne, przez które rozumie się najczęściej nawiązanie, zmianę albo rozwiązanie stosunku prawnego. Z tego powodu muszą być one określone prawem i opierać się na konkretnej podstawie prawnej, tj. wyraźnie formułującej kompetencję organu do takiego właśnie działania. Działania faktyczne nie wywołują skutków prawnych (ewentualnie pośrednio). Typowe działania faktyczne nie muszą być ściśle określone prawem, a ich podstawa prawna może się zawierać w normie kompetencyjnej albo w normie określającej zakres zadań danego organu. W doktrynie z reguły wyróżnia się następujące działania faktyczne: a. działania społeczno-organizatorskie, czyli społeczne formy administrowania niepoparte przymusem państwowym; b. działania materialno-techniczne; c. zaświadczenia (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Wolters Kluwer 2006, s. 285-286). Działania społeczno-organizatorskie stanowią wyraz bieżącego reagowania administracji publicznej na zmieniające się zjawiska życia społecznego i gospodarczego, także przez tworzenie nowych czy popieranie wartości i organizowanie życia obywateli i ich aktywizowaniu. "Administracja publiczna działając w ten sposób, zachowuje się tak, jak organizacja społeczna. Działania społeczno-organizatorskie powinny stanowić pole, na którym może w najlepszy sposób dojść do realizacji zasady subsydiarność, zasady przekonywania i do zmniejszania stopnia władczości aktywności administracyjnej. Takie ograniczenie władczości jest potrzebne w państwie prawnym." (J. Zimmermann - op. cit., s. 354).

Zastosowana przez Radę Miejską w [...] nazwa "Uchwała" dla aktu ogłoszenia konkursu "[...]" oznacza metodę działania organu kolegialnego, nie stanowi jednak formy podjęcia czynności prawnej; nie jest więc ani oświadczeniem woli, ani rozstrzygnięciem, ani aktem normatywnym. Wynika to z treści Uchwały, która nie kreuje nowego stanu prawa, nie stanowi o uprawnieniach obywateli, ani nie nakłada na nich obowiązków. Uchwała jest formą podjęcia określonego działania w ramach aktywności społeczno-organizacyjnej administracji. W związku z tym nie ma podstaw, by w wymagać od Organu wskazania konkretnej normy kompetencyjnej, upoważniającej do takiej właśnie aktywności, tj. zorganizowania konkursu dla mieszkańców miasta. Wystarczającą podstawą prawną są normy nakładające na dany podmiot (organ) określone zadania. Zdaniem Sądu, z taki właśnie przypadek zachodzi w niniejszej sprawie.

Rada Miejska w [...], w uzasadnieniu do przedmiotowej Uchwały podaje, że podjęto ją z uwagi na dbałość o wygląd estetyczny miejscowości i pojedynczych zabudowań w celu propagowania wśród mieszkańców porządku i czystości oraz ciekawych rozwiązań architektonicznych, a także podniesienie standardu życia i pracy. Działania podejmowane w takich celach mieszczą się w ramach zadań własnych gmin, zwłaszcza utrzymania czystości i porządku w gminach, ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1 i 3 usg; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 7.10.2009 r. IV SA/Po 608/09, ZNSA 2010/2/s. 143-146).

Skarżący, skoro przekonali się, że brak jest w interesującej ich materii podstaw dla działań władczych Burmistrza, mogą podjąć starania dla ustanowienia dla mieszkańców Miasta [...] konkursu, którego celem będzie propagowania wśród mieszkańców porządku i czystości, dbałości o wygląd estetyczny miejscowości i pojedynczych obejść. Wzorem wielkich społeczników (np. Edwarda hr. Raczyńskiego, dra Karola Marcinkowskiego), mogą zaproponować Burmistrzowi ufundowanie nagród dla uczestników konkursu, ogłoszonego przez organ samorządu gminnego w ramach działań społeczno-organizatorskich, co w dostatecznie długim okresie wpłynąć może na ukształtowanie nowych wzorców w tej dziedzinie.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa.